CC BY
306
С.С. Сутягин
Сутягин Сергей Сергеевич — заместитель начальника полиции (по охране общественного порядка) Межмуниципального отдела МВД России «Пильнинский»
Лесное законодательство в дореволюционной России: историческая правопреемственность и эволюция
Вопросы охраны лесов на современном этапе являются одними из наиболее злободневных, что не в последнюю очередь связано с несовершенством законодательства, в том числе и уголовного. Анализ истории норм об уголовной ответственности за посягательства на леса позволяет выявить определенные тенденции их развития, с тем, чтобы использовать законотворческий опыт предыдущих поколений для защиты одного из основных богатств России. Обычно авторами работ, посвященных вопросам охраны лесов, предлагается два периода развития российского лесного законодательства: дореволюционный и послереволюционный1. По моему мнению, целесообразно использовать другую периодизацию, которая обусловлена такими факторами, как развитие государства и отношений собственности на лесные ресурсы и вытекающую из этого степень государственной защищенности лесов от хищнической разработки.
Первый период (VIII—XIV вв.) связан с неограниченным пользованием лесом и лесными землями, в связи, что не вызывало необходимости в принятии законов о лесах, лесной политики, лесоуправле-нии. Казалось бы, что данное утверждение ошибочно, ведь постановления о лесах России почти одновременны нашим первым законам. Еще в Судебнике Царя Константина встречаем: «вжигай чужь лесъ, и секый дрова отъ него, въ сугубу вину повиненъ есть»2. Однако эта норма не была еще действительным законом, в смысле разумной необходимости и действительной народной потребности, точно также как и статья в Русской Правде Ярослава Мудрого «Аще кто сжеть лес чужий или сечет деревне чужие, сугубо да осужденъ будеть и рука его знаменена будетъ»3. Обе статьи — прямой перевод Византийских указаний и в те времена не могли иметь практического значения. Соглашаясь с мнением Н.И. Шелгунова о том, что в «допетровский период отдельные законы, касающиеся лесов, имеют только частное значение и не стараются строго преследовать порубщиков леса»4 приходим к выводу об отсутствовавшей в то время необходимости законодательного определения права собственности на лес.
Второй период формирования лесного законодательства (XV — первая половина XVII в.) по-прежнему обусловлен отсутствием государственной необходимости в повсеместной охране лесов. Однако в XV—XVII веках расширяется земледелие, происходит освобождение земель от лесных насаждений под пашню. По словам Барбаро, посетившего Россию в начале XV века, «летом в России никто не отваживается в дальний путь по причине большой грязи и множества мошек, порождаемых окрестными лесами, почти вовсе не обитаемыми»5, Спустя столетие, со слов побывавшего в России Павела Иовия «Герцинские леса, будучи в некоторых местах заселены и расчищены трудолюбием жителей, не представляют тех страшных и непроходимых дебрей, как прежде»6. Получающая распространение порубка лесов приводит к необходимости ее ограничения в частных случаях. В это время широко применялись так называемые жалованные грамоты. Их можно рассматривать как частные случаи приобретения права собственности на леса. Первая дошедшая до нас жалованная грамота, упоминающая о лесе, относится к началу XV века. «Ярославский князь Федор Федорович, сын князя Федора Васильевича, пожаловал Толгскому монастырю, около 1400 года, деревню Кукольцы «и съ селомъ и съ пожнями, куды топорь ходилъ, куды коса ходила»»7. Наделение «жалованными грамотами» определяло право собственности на лес, но не спасало от незаконной порубки. Тогда верховная власть издает «охранные грамоты», которые прямо утверждали право рубки леса только за его владельцем. Так, в 1485 году Иваном III была дана Троице-Сергиеву монастырю охранная грамота, в которой запрещалась свободная рубка леса в дачах монастыря. Кроме того, помимо основного вида лесопользования,
1 Полянская Г.Н. Охрана прав государственной собственности на леса. — М., 1956; Куликова О.В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Саратов, 2000.
2 Фалеев Н.И. Лесное право. — М., 1912. — С. 279.
3 Российское законодательство X—XX вв.: В 9 т. — М., 1984. — Т. 1. — С. 38.
4 Шелгунов Н.И. История русского лесного законодательства. — СПб., 1857. — С. 2.
5 Там же. — С. 34.
6 Там же. — С. 34.
7 Там же. — С. 2.
на территории лесов монастыря запрещались также и другие виды пользования лесом: сенокошение, сбор ягод, грибов, орехов, за что устанавливался штраф1. «Для точного наблюдения за исполнением требований “охранной грамоты” Великий Князь далъ своего пристава Палку Ворону и велелъ ему ловить рубщиковъ, которые отправились въ лесъ безъ монастырского позволения и взыскивать съ по-рубщиковъ штрафъ»2. Точно также в 1547 году Иван IV запретил рубку леса, принадлежащего Симонову монастырю. Выдавая «охранные грамоты», Государь мог назначить штраф за самовольную порубку леса. Однако размер штрафа не имел законодательного определения и не зависел от величины порубки, а определялся в каждом случае отдельно лишь за нарушение «государева запрещения», то есть за совершенный проступок. Отсутствие стоимостной оценки леса подтверждает Судебник Ивана IV, согласно которому «при выкупе вотчин, цена давалась только за землю под лесом и рощами, сам же лес в цену не шел».
В XV веке лес приобретает значение не только как материала для удовлетворения внутренней народной потребности, но и как средство для защиты государства. По причине частых опустошительных набегов татар, возникла необходимость в сооружении вдоль южной границы Русского государства «засек». «Засеки» — заповедные леса военного значения по границе леса Русского государства. Засечная черта тянулась с юго-востока от Шацка и Ряжска и продолжалась Рязанской, Каширской, Ве-невской, Тульской, Крапивенской, Одоевской, Лихвинской, Перемышльской, Белевской и Козельской линиями лесных завалов3. В «засечных лесах» деревья были повалены широкой полосой в сторону возможного нападения врага, что делало их непроходимыми для конного войска. Всем, кроме ратников охраны, был запрещен вход в «засечные леса», а также запрещалась вырубка леса. По указу Ивана IV от 1571 года служилым людям во время ежегодных осенних выжиганий строго запрещалось жечь лесные засеки и обязывалось беречь их от огня4.
В 1649 году царем Алексеем Михайловичем Романовым было принято Соборное уложение5, объединившее в себе прежние законы и указы, постановления судов и другие юридические документы. Уложение содержит нормы, имеющие более общее государственное значение, что отличает его от предшествующих Судебников. Содержание Соборного уложения, в части касающейся лесов, позволяет сделать вывод о том, что Алексей Михайлович не привнес новой идеи о лесопользовании и лесоохране, а лишь развил действовавшие до него правила о лесах. По-прежнему основным объектом охраны является вид деятельности, производимый в лесах, а не сам лес. Развитое в те времена пчеловодство определяет основные положения лесного законодательства. Так, права помещиков и вотчинников по владению принадлежащим им лесом, ограничивались пунктом 239 главы X Уложения, согласно которому «Если бортное дерево, находящееся в лесу, с пчелами или без пчел, было повалено, и владелец пчел захотел бы высечь улей из дерева, то владелец леса не должен был препятствовать в этом хозяину улья»6. Самовольная порубка рассматривалась как нарушение права владельца леса и запрещалась под угрозой платы истцу денег за лес. Рубка леса без вреда для угодий государством не наказывалась, а напротив «служилым людям» дозволялось рубить во всех частных лесах без получения разрешения их владельцев. Существовало лишь одно ограничение: рубить для себя, а не на продажу.
Отсутствовавшая необходимость в централизованной охране лесных ресурсов в допетровский период объясняется изобилием лесов и их низкой практической значимостью для государства в целом, что подтверждается отсутствием единого ведомства по управлению лесами. По мере развития российского государства и постановке новых задач в области внешней политики, отношение к лесным ресурсам резко изменяется и эти изменения связаны с именем Петра Великого.
Третий период (конец XVII в. — 1725 г.) ознаменовался принятием первых законодательных актов в отношении лесов и их охраны в качестве самостоятельного объекта права, а не части предмета собственности. Исключительная значимость данного периода в истории развития российского лесного законодательства связана с преданием лесным ресурсам государственного значения. Справедливо отмечено Н.И. Шелгуновым: «Со времени Петра I постановления о лесах теряют свой частный характер, а законы о лесах получают общее значение»7. Развивая идею государственного лесного управления, Н.И. Фалеев пишет: «Петровское законодательство идет от идеи государственной пользы: всякая рубка является самовольной, если она производится вопреки распоряжениям закона; в данном случае охраняется уже не имущественный интерес владельца, а интерес государства»8.
1 Мелехов И.С. Очерк развития науки о лесе в России. — М., 1957. — С. 17.
2 Шелгунов Н.И. История русского лесного законодательства. — СПб., 1857. — С. 6.
3 Савельев А. О сторожевых засечных линиях на юге Древней Руси. — М., 1876. — С. 37.
4Мелехов И.С. Очерк развития науки о лесе в России. — М., 1957. — С. 16.
5 Соборное Уложение 1649. Текст. Комментарии. — Л., 1987. — С. 56—57.
6 Там же.
7 Шелгунов Н.И. История русского лесного законодательства. — СПб, 1857. — С. 51.
8 Фалеев Н.И. Лесное право. — М., 1912. — С. 280.
Первый указ, явившийся началом коренного преобразования лесопользования, был подписан Петром I 19 ноября 1703 года. Указ требовал описания всех лесов по берегам больших рек (Волга, Дон, Днепр) и малых (Воронеж, Десна, Хопер). Вдоль этих рек устанавливались запретные полосы шириной 50 и 20 верст соответственно. Деревья в этих запретных полосах могли быть срублены только для казенных нужд. За нарушение Указа полагался штраф в десять рублей либо смертная казнь1. «Для потребностей народа дозволено рубить липу, ясень, березу, осину, ольху, ель, орешник, иву и сосну тоньше 12 вершков»2. Придав кораблестроительному лесу государственное значение, Петр I, учитывая особенности отдельных территорий государства (в основном по причине их удаленности от верфей), в 1719 году разрешает рубку «заповедных» дубовых деревьев в Уфимской, Астраханской и Сибирской губерниях, за исключением леса вдоль сплавных рек. Представляется, что данные решения явили в себе твердость намерений власти в создании общепринятых норм обращения с лесом, сочетающихся с пониманием народной потребности в нем.
Решить проблему незаконных рубок одними лишь запретительными мерами и строгим наказанием было невозможно. Ведь порубщик мог и не знать, что он срубил дерево, пригодное для кораблестроения. Кроме этого, по Указу от 19 января 1705 года разрешалось рубить дуб во всех лесах, за исключением засек, на сани, телеги, оси и полозья. Все эти недостатки лесоуправления были настолько очевидны, что после выявления вице-губернатором Кудрявцевым значительных порубок корабельных дубов в Нижегородской губернии, в январе 1718 года Петр I приказал «неисполнителей указовъ, которые рубили и впредь станутъ рубить дубовый лесъ, а также техъ кто прикажетъ рубить, будетъ ли то прикащикъ или помещикъ, наказывать кнутомъ и вырезавъ ноздри, ссылать въ каторжную работу»3. Этим же Указом для надзора за лесами назначаются надзиратели, каждый из которых уполномочен клеймить корабельные деревья, рубка же неклейменого дерева запрещается. За каждым из надзирателей закрепляется 500 домов и выдается клеймо с Казанским гербом. За неисполнение своих обязанностей надзиратель подлежит наказанию наравне с порубщиком.
Следующим этапом в создании системы государственного управления лесами явился указ от 17 июня 1719 года, которым определен единый государственный орган управления лесами — Адмиралтейство — «Главное заведывание лесами иметь Адмиралтейству»4. Определение главного государственного органа по управлению лесами свидетельствует о понимании властью важности лесных ресурсов для государства и вытекающей из этого необходимости их централизованной охраны. Несмотря на зарождение основ лесоуправления, признать деятельность лесных надзирателей и контролирующей их Адмиралтейской коллегии, отвечающих требованиям полноценной защиты леса, нельзя. Слабое знание надзирателями собственных обязанностей приводило к низкому качеству исполнения властных повелений. Так, по «указу от 19 ноября 1703 года липа не считалась заповедным деревом, между тем надзиратели не позволяли ни рубить это дерево, ни драть лык. Тогда, указом Петра I от 1721 года было определено: во всемъ государстве липовые леса рубить всякихъ чиновъ людямъ невозбранно»5. Согласно Указу от 1719 года разрешение на рубку «заповедных» деревьев выдавалось Адмиралтейством, однако просьб о выдаче данных разрешений не поступило ни одной.
Указанные обстоятельства, а также тот факт, что распоряжения в области лесопользования часто повторялись, дополнялись и впоследствии отдельными указами разъяснялись, требовали создания единого ведомства по управлению лесами на всей территории государства, с четко обозначенными полномочиями.
В 1722 году указом Петра I в России создана служба вальдмейстеров. Отличительными чертами вновь созданного органа государственного контроля за лесами являются:
— четкая законодательная регламентация прав и обязанностей. В 1723 году введен в действие первый государственный акт по организации лесного хозяйства страны «Инструкция обер-вальдмейстеру». Справедливо отмечено Н.И. Шелгуновым, что «инструкция есть первая основа ныне действующих постановлений о лесах»6. Инструкция утверждала заповедные породы деревьев и места заповедных лесов, определяла порядок охраны и управления ими. В нее включили и лесохозяйственные правила: об охране лесов от пожаров при помощи местного населения, штрафах за рубку заповедных лесов, расчистке лесов под сенокос, порядке отпуска древесины за границу и т. д. Ряд статей этой инструкции позже вошел в Лесной устав дореволюционной России;
— утвержденная внутренняя структура вальдмейстерской службы. «Главное заведывание лесными чинами поручено Адмиралтейской коллегии. Обер-вальдмейстер, действуя на основании именной инструкции, имеет в своем владении леса всего государства. Для надзора за лесами на местах,
1 Шелгунов Н.И. История русского лесного законодательства. — СПб, 1857. — С. 52.
2 Цит. по: ПСЗ 4. — IV. — 1950.
3 Шелгунов Н.И. История русского лесного законодательства. — СПб, 1857. — С. 60.
4 Там же. — С. 61.
5 Там же. — С. 67.
6 Там же. — С. 83.
назначаются вальдмейстеры в Петербурге, Новгороде, Воронеже, Рязани, Брянске, Смоленске, Муроме «и где еще пристойно». Вальдмейстеры назначались из дворян и помещиков, живших вблизи охраняемых лесов. В подчинении у вальдмейстеров находятся унтер-вальдмейстеры, у которых под надзором находилось от двух до трех тысяч дворов. Для непосредственной охраны лесов выбираются «добрые люди» из приказчиков или крестьян1;
— наделение широким кругом полномочий. Для надлежащего исполнения вальдмейстерами своих обязанностей в инструкции указано, что «если вальдмейстеры при взыскании с порубщиков штрафа встретят сопротивление и будут требовать помощи, в таком случае им помогать»2;
— определение вальдмейстерской службы как единого органа государственного управления лесами.
Исходя из данных исторических документов, можно сделать вывод, что Петром I были заложены
основы лесоохранительного законодательства, хотя первоначальной целью политики Петра было устройство военного флота и, соответственно, охрана корабельных лесов.
Четвертый период (1725—1798 гг.) в первое время характеризовался ослаблением государственного контроля за лесами при Екатерине I . Была восстановлена неограниченная свобода собственности и произвола в отношении лесов, ликвидирована служба вальдмейстеров, уменьшены размеры запретных полос вдоль больших рек, а вдоль малых запреты сняты вообще. Однако законодательство все же содержало ряд строгих лесоохранительных мер, часто ничем не обоснованных и, поэтому, конечно, не достигающих цели. «Несмотря на обилие в то время лесов, по крайней мере, в северных губерниях России, в 1764 году возникло сомнение о том: не истощены ли леса Архангельской губернии и не следует ли, поэтому прекратить в этой губернии заготовку леса. Налагалось запрещение на заграничную торговлю лесом, на лесотехнические огнедействующие заводы, определялась с математической точностью вышина и форма поверхности пней, остающихся после рубки леса и т. д.»3.
Екатерина II, последовательно отстаивавшая интересы дворян, освободила их от обязанностей нести вальдмейстерскую службу и отдала леса в собственность владельцам земли. В 1782 году был подписан указ, отменяющий строгое лесное законодательство: все леса в помещичьих дачах, даже корабельные, остаются в полной собственности владельцев с правом продажи. После принятия данного указа началась ничем не ограниченная рубка лесов4.
Кроме того, с этого момента начинает меняться характер государственной лесной политики. Ле-соуправление, имевшее раньше целью обеспечение нужд военного флота, а, соответственно, и охрану корабельных лесов получило ярко выраженную экономическую окраску — пополнение казны за счет дохода от лесов в виде попенной платы.
С.П. Ведров писал, что « тысяча семьсот восемьдесят вторым годом кончается в России история лесоохранения и начинается, с одной стороны, история управления казенными лесами, а с другой печальная летопись истребления частных лесов их собственными хозяевами»5.
Пятый период, продолжавшийся с 1798 по 1917 годы связан с созданием Лесного департамента, принятием Лесоохранительного закона и Лесного Устава. Это последний период в развитии России как унитарного государства.
Указом Павла I в 1798 году был учрежден Лесной департамент «для сбережения казенных лесов», а в 1803 году в Петербурге был открыт Лесной институт, который в 1837 году был военизирован. Русский исследователь лесного законодательства Н.В. Шелгунов, подчеркивая значимость создания специализированного управления, писал: «Охранение лесов одними строгими постановлениями и указами было еще недостаточно; надзор воевод слаб, даже наказания не всегда спасали леса от истребления, поэтому необходимо было приискать меры более действенные. Меры же эти могли заключаться только в назначении людей для охранения лесов, проведении лесов в известность и в учреждении лесного управления»6.
В 1802 году был утвержден проект «Устава о лесах», который содержал в себе цели лесной политики: организация лесоуправления для сбережения лесов; предотвращение недостатка в лесе для казенных нужд; получение прибыли с многолесных районов страны «без отягощения народа и без потери пользы государства»7.
Преемственность целей лесной политики прослеживается в утвержденном в 1855 году Наказе Императора министру государственных имуществ, согласно которому необходимо:
— охранение лесов от истребления;
— умножение лесов в местах, которые в них терпят нужду.
1 См.: Шелгунов Н.И. История русского лесного законодательства. — СПб., 1857. — С. 83—84.
2 Цит. по: Шелгунов Н.И. История русского лесного законодательства. — СПб., 1857. — С. 70.
3 Романовский М. Курс лесного законодательства. — СПб., 1881. — С. 88.
4 Свод законов Российской империи. — СПб., 1835. — Ст. 312.
5 Ведров С.П. О лесоохранении по Русскому праву. — СПб., 1878. — С. 224.
6 Шелгунов Н.В. История русского лесного законодательства. — СПб., 1857. — С. 59—60.
7 См.: Успенский В.В. История лесного хозяйства России. — Воронеж, 1997.
Развитие капитализма в России во второй половине XIX века вначале положительно отразилось на развитии лесных отношений. В связи с нуждами промышленности и усилением спроса на древесину появились потребности в освоении лесов страны, которые, однако, привели к истреблению лесов и сокращению лесных площадей. В рассматриваемый период было принято множество постановлений, связанных с рубкой леса в отдельных губерниях, очисткой лесосек, льготными отпусками леса и т. д. На основании ряда законодательных документов, связанных с ограничением прав лесовладельцев на своевольное отчуждение лесных земель и перевод их в другие виды пользования, 4 апреля 1888 года издано Положение о сбережении лесов» (Лесоохранительный закон)1. Данным положением были признаны природоохранные функции лесов и установлены защитные леса:
— сдерживающие сыпучие пески вдоль рек, каналов, водохранилищ, прибрежной морской зоны;
— защищающие от песчаных заносов населенные пункты, дороги, обрабатываемые земли и угодья;
— охраняющие берега водных объектов от обрывов, размывов и повреждения ледоходом;
— произрастающие на горах, склонах, препятствующие образованию снежных обвалов и быстрых потоков.
Этот документ положил конец неопределенности и значительным колебаниям властей в отношении казенных и частных лесов.
В 1913 году был принят новый Лесной устав, который состоял из шести разделов. Анализ книги шестой Устава «Об ответственности за нарушение постановлений о лесах», предусматривающей меры наказаний и взысканий, показывает: производство по делам о лесонарушениях не подразделяется на уголовное, административное и гражданско-правовое, особенности же производства определялись видом лесов, в которых совершено нарушение (казенных либо частных, причем наказание за нарушение в казенных лесах было строже); о любом лесонарушении составлялся протокол; штрафы и деньги, полученные от продажи незаконно добытой лесной продукции, поступали в специальные фонды лесного ведомства2.
Несмотря на широкое распространение и крепкие устои частной собственности, политика государства, действовавшего в интересах общества, благосклонно воспринималась населением страны, а действия частного лесовладельца, направленные на получение быстрой прибыли от лесов, чаще воспринимались негативно.
В дореволюционной России сложилась определенная государственная лесная политика, лесное законодательство, система лесоуправления и лесоохраны, и этот опыт нельзя забывать при проведении реформ современного законодательства об охране и защите лесов.
1 Атрохин В.Г. Лесная хрестоматия / В.Г. Атрохин, Е.Д. Солодухин. — М, 1988. — С. 150.
2 Редько Г.И. К истории лесного хозяйства России. — Л., 1981. — С. 84.
