CC BY
0
DOI 10.24412/2227-7315-2024-3-215-220 УДК 342.5: 349.6: 630
Д.А. Гершинкова
ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО В СИСТЕМЕ ТОРГОВЛИ ВЫБРОСАМИ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ В НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ
Введение: единственным в мире примером включения лесного сектора в систему квотирования и торговли выбросами парниковых газов является Новозеландская система торговли выбросами, существующая с 2008 г. В России лесное хозяйство играет значительную роль в углеродном балансе страны, но не включено вуглеродноерегулирование. Достижение целей увеличения природного поглощения СО2 почти в два раза к 2050 г. (в соответствии со Стратегией низкоуглеродного развития РФ) невозможно без специальных механизмов регулирования поглощения парниковых газов. Цель — изучить возможности включения лесного хозяйства в углеродное регулирование в России на примере Новой Зеландии. Методологическая основа: общенаучные (анализ, синтез, логический, сравнение) и специально-юридические (сравнительно-правовой) методы. Результаты: сформулированы предложения о введении в обращение в России «лесных» единиц в качестве платежа за выбросы парниковых газов регулируемых организаций и создании таким образом дополнительного финансового механизма охраны, защиты и воспроизводства лесов. Выводы: несмотря на отсутствие в России частной собственности на земли лесного фонда, подходы Новой Зеландии по вовлечению лесного хозяйства вуглеродное регулирование представляют практический интерес.
Ключевые слова: углеродное регулирование, поглощение парниковых газов, система квотирования и торговли выбросами парниковых газов, Парижское соглашение, лесокли-матические проекты, Сахалинский эксперимент.
D.A. Gershinkova
FORESTRY IN NEW ZEALAND'S GREENHOUSE GAS EMISSIONS TRADING SYSTEM
Background: the only example in the world of the inclusion of the forestry sector in the system of quoting and trading in greenhouse gas emissions is the New Zealand Emissions Trading System, which has been in place since 2008. In Russia, forestry plays a significant role in the country's carbon balance, but is not included in carbon regulation. Achieving the goals of increasing natural СО2 uptake almost twice by 2050 (in accordance with the Low Carbon Development Strategy of the Russian Federation) is impossible without special mechanisms to regulate greenhouse gas uptake. Objective — to study the possibilities of including forestry in carbon regulation in Russia on the example of New Zealand. Methodology: general scientific (analysis, synthesis, logical, comparisons) and special legal (comparative legal) methods. Results: proposals were formulated to introduce "forest" units into circulation in Russia as a payment for greenhouse gas emissions of regulated organizations and thus create an additional financial mechanism for the protection, conservation and reproduction of forests. Conclusions: despite the lack of private ownership offorest land in Russia, New Zealand's approaches to involving forestry in carbon regulation are of practical interest.
Keywords: carbon regulation, greenhouse gas absorption, GHG emissions trading system, Paris Agreement, forest carbon offset projects, Sakhalin experiment.
© Гершинкова Динара Александровна, 2024
Соискатель юридического факультета (Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского); e-mail: gdinara@list.ru
© Gershinkova Dinara Aleksandrovna, 2024
Applicant at the Faculty of Law (Dostoevsky Omsk State University) 215
Новозеландская система торговли выбросами парниковых газов (НСТ) функционирует с 2008 г. и является не только главным инструментом внутригосударственного углеродного регулирования, но и единственной из 28 систем торговли выбросами парниковых газов1, действующих в мире, где лесное хозяйство включено в регулируемые виды деятельности. Леса занимают около 10 млн га, или 40 % территории Новой Зеландии2, и как естественные поглотители СО2 компенсируют порядка 30 % выбросов парниковых газов3. Во исполнение целей Парижского соглашения Новая Зеландия стремится достичь углеродной нейтральности (то есть баланса между антропогенными выбросами и поглощениями) до 2050 г. путем сокращения выбросов и увеличения их поглощения в лесах4, применяя механизм НСТ.
Площадь лесов в России составляет 897 млн га [1], или 20 % лесов мира5. Леса компенсируют 22-27 % антропогенных выбросов парниковых газов в стране. Россия стремится достичь углеродной нейтральности не позднее 2060 г.6, и лесные ресурсы играют в этом важную роль. Однако леса не включены в углеродное регулирование, основой которого являются законы об ограничении выбросов парниковых газов и о проведении эксперимента по квотированию выбросов парниковых газов7. То есть лесопользователи не имеют обязательств ни по углеродной отчетности, ни по квотированию выбросов в рамках Сахалинского эксперимента. При этом заинтересованными лицами на добровольной основе в лесах могут реализовываться так называемые лесоклиматические проекты8. Два лесоклиматических проекта уже зарегистрированы в российском реестре углеродных единиц9 — по лесоразведению в Сахалинской области и по охране лесов от пожаров в Красноярском крае — совокупным средним объемом поглощения порядка 390 тысяч тонн СО2 в год10.
Л 1 См.: ICAP (2023). Emissions Trading Worldwide: Status Report 2023. Berlin: International Carbon
Ц Action Partnership. URL: https://icapcarbonaction.com (дата обращения: 27.01.2024). £ 2 См.: Интернет-сайт министерства экологии Новой Зеландии. URL: https://www.mpi.govt.nz/
§ forestry/new-zealand-forests-forest-industry/ (дата обращения: 27.01.2024).
1 3 См.: UNFCCC, Summary of GHG Emissions for New Zealand, 2021. URL: www.unfccc.int (дата об-f ращения: 27.01.2024).
2 4 См.: Submission under the Paris Agreement New Zealand's first Nationally Determined Contribution ° Updated 4 November 2021. URL: https://unfccc.int/sites/default/files/NDC/2022-06/New%20 | Zealand%20NDC%20November%202021.pdf (дата обращения: 27.01.2024).
| 5 См.: Глобальная оценка лесных ресурсов 2020 года. ФАО. URL: https://www.fao.org/forest-
Ц resources-assessment/2020/ru/ (дата обращения: 27.01.2024).
° 6 См.: Указ Президента РФ от 26 октября 2023 г. № 812 «Об утверждении Климатической док-
о трины Российской Федерации» // СЗ РФ. 2023. № 44, ст. 7865.
« 7 См.: Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых
| газов» // СЗ РФ. 2021. № 27, ст. 5124; Федеральный закон от 6 марта 2022 г. № 34-ФЗ «О проведении ¿3 эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской | Федерации» // СЗ РФ. 2022. № 10, ст. 1391.
£ 8 Название не утверждено, но применяется в нормативно-правовых документах. См., напри-
мер: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2021 г. № 1587 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требований к системе верификации инструментов финансирования устойчивого развития в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 40, ст. 6818.
9 См.: Интернет-сайт Российского реестра углеродных единиц. URL: https://carbonreg.ru/ ru/?ysclid=lsggwmmk70226908881 (дата обращения: 27.01.2024).
10 Оценка выполнена автором по информации об ожидаемых результатах проектов и их про-216 должительности, размещенной на сайте реестра углеродных единиц.
В соответствии со Стратегией низкоуглеродного развития России до 2050 г.1 поглощение парниковых газов в лесах должно увеличиться более чем в два раза — с 535 млн тонн СО2-экв в 2019 г. до 1 200 млн тонн в 2050 г. Объективно, потенциала добровольных мероприятий будет недостаточно для достижения заявленных амбициозных целей. В связи с этим изучение опыта Новой Зеландии по вовлечению лесного сектора в систему государственного регулирования выбросов и поглощений парниковых газов актуально.
Новозеландская система торговли выбросами (НСТ) устроена следующим образом. Законом о реагировании на изменение климата2 определены участники НСТ — пороговые значения и виды экономической деятельности включают в себя стационарные источники энергии (использование жидких углеводородов, добыча угля, добыча и импортирование природного газа, сжигание углеводородов и отходов для производства энергии, промышленные процессы, обращение с отходами, сельское хозяйство). Участникам НСТ установлены квоты на выбросы, превышение которых необходимо покрыть специально введенной в обращение новозеландской углеродной единицей (^и), равной 1 тонне СО2-экв. Приобрести ^и можно либо на государственных аукционах, либо на вторичном рынке. Некоторое количество ^и для участников НСТ бесплатно распределяется государством, максимально — для энергоемких предприятий3.
Участие лесного хозяйства в НСТ предусмотрено двумя способами4:
в обязательном порядке — для владельцев лесных угодий, существовавших до 1 января 1990 г.;
добровольно — для владельцев лесных угодий, сформировавшихся после 31 декабря 1989 г.
Такое разделение было обусловлено участием страны в Киотском протоколе, где 1990 год является базовым годом, а леса разделяются на существовавшие до 1990-го и после 1989 г. Правительство контролирует базовый уровень, чтобы не допустить массовую вырубку лесов, что будет конвертировано в выбросы. Леса Новой Зеландии являются объектом частной и государственной собственности. В состав государственных (около 80 % лесов страны) преимущественно входят охраняемые природные территории, ценные старовозрастные леса. Рубка в этих лесах запрещена. Лесозаготовки осуществляются на искусственно созданных лесных плантациях, находящихся в частной собственности (20 % лесов страны) [2].
Владельцы лесных участков, созданных до 1990 г., имеют право осуществлять лесопользование без ограничений за исключением сплошной рубки и обязаны уведомить курирующее ведомство — Министерство промышленности — о вырубке леса размером более 2 га за любой пятилетний период, а также предоставить соответствующую декларацию и внести плату за утраченный объем поглощения
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 29 октября 2021 г. № 3052-р «Об утверждении стра- ) тегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов 2 парниковых газов до 2050 года» // СЗ РФ. 2021. № 45, ст. 7556. *
2 См.: Climate Change Response Act 2002. URL: https://www.legislation.govt.nz/act/ public/2002/0040/latest/whole.html (дата обращения: 27.01.2024).
3 См.: Интернет-сайт министерства экологии Новой Зеландии. URL: https://www.epa.govt. nz/industry-areas/emissions-trading-scheme/industrial-allocations/eligibility/ (дата обращения: 27.01.2024).
4 См.: New Zealand: an emissions trading case study. 2015. URL: https://www.i4ce.org/wp-content/ uploads/15-05-25_new_zealand-3.pdf (дата обращения: 27.01.2024). 217
в эквиваленте единиц ^и либо компенсировать потери путем создания эквивалентного по уровню поглощения леса в другом месте. То есть владельцы этой категории лесов имеют установленные законом обязательства.
Владельцы лесов, созданных после 1989 г., могут участвовать в НСТ добровольно и получать у регулятора ^и в объеме накопленного углерода за период с момента регистрации в системе торговли. Эти углеродные единицы можно продать на вторичном углеродном рынке. Однако в случае уменьшения накопленного поглощения, например в результате рубки или пожара, необходимо будет вернуть государству полученные ^и пропорционально потерям. Владельцы лесных участков также обязаны проинформировать регулятора о продаже участка или его части и вернуть связанные с участком ^и, если в дальнейшем проданный участок не будет участвовать в НСТ. К участию в НСТ допускаются лесные угодья, расположенные на землях площадью не менее 1 га, сомкнутостью крон более 30 %, с деревьями, которые в зрелом возрасте должны достигать высоты не менее 5 м. Данное определение соответствует критериям леса, утвержденным правилами Киотского протокола1. Фруктовые деревья и орешники не учитываются.
Для всех участников НСТ от лесного хозяйства (обязательных и добровольных) устанавливается обязанность представлять углеродную отчетность (оценку накопленного поглощения) на ежегодной основе. Оценка производится с помощью методик, основанных на рекомендациях Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК), которые позволяют рассчитать поглощение в зависимости от категории лесов, пород и возраста деревьев, региона расположения участка, его площади2. Проверка достоверности сведений о лесных ресурсах осуществляется уполномоченным исполнительным органом власти — Министерством окружающей среды на основании геоинформационных систем и спутникового мониторинга3. Верификация отчетов третьей стороной не требуется.
Число участников НСТ от лесного хозяйства преобладает по сравнению с другими отраслями экономики: около 4 000 зарегистрированных владельцев лесов и только 197 зарегестрированных лиц из других отраслей. Добровольные участники от лесного хозяйства составляют подавляющее большинство (3 922)4. Таким образом, лесное хозяйство является основным поставщиком ^и на вторичном рынке. Лимитов по применению ^и от лесного хозяйства для соблюдения квот на выбросы регулируемым организациям не установлено. До 2016 г. участники НСТ, не связанные с лесным хозяйством, платили 1 ^и за 2 т превышения установленных выбросов, то есть оплачивались 50 % выбросов. В 2019 г. формула «один за два» была изменена на «один за один»5, то есть выбросы оплачиваются в полном объеме. Законодательно установлена и стартовая цена ^и на аукционах — 60 новозеландских долл. в 2023 г. (36 долл. США) с увеличением до 75 долл.
| 1 См.: Решение сторон Киотского протокола к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата
§ FCCC/CP/2001/13/Add.1 (дата обращения: 27.01.2024).
2 См.: Climate Change (Forestry) Amendment Regulations 2022. URL: https://legislation.govt.nz/ (дата обращения: 27.01.2024).
3 См.: New Zealand submission on emissions removals to the Supervisory Body of the Article 6.4 Mechanism. 2023. URL: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/NewZealand.pdf (дата обращения: 27.01.2024).
4 См.: URL: https://www.ieta.org/wp-content/uploads/2023/10/2023_IETA_BizBrief_NZ_V2.pdf (дата обращения: 27.01.2024).
218 5 См.: Climate Change Response Act 2002.
(45 долл. США) в 2027 г. Штрафы за нарушения установленных норм составляют трехкратную стоимость ^и на углеродном рынке. Кроме этого, для нарушителей сохраняется обязательство покрыть превышение квоты. Более того, юридические лица могут быть оштрафованы от 24 до 40 тыс. новозеландских долл. (от 15 до 32 тыс. долл. США) за непредставление углеродной отчетности или предоставление искаженной информации в отчетах. Предусмотрена также уголовная ответственность за умышленное искажение информации в НСТ с целью получения финансовой выгоды1.
На сайте Министерства окружающей среды Новой Зеландии в открытом доступе находится вся нормативная база по НСТ, включая указанные методики, подробное описание алгоритмов регистрации в НСТ, подачи отчетности, примеры расчетов по методикам, указание контактных лиц для обращений — все, что создает удобство пользователям и минимизирует ошибки в самостоятельных расчетах.
Несмотря на немалый потенциал поглощения и значительный задел в углеродном регулировании поглощений парниковых газов в лесном хозяйстве, официальная позиция Новой Зеландии в переговорах по Парижскому соглашению состоит в том, что меры по абсорбации (поглощению) парниковых газов должны дополнять, а не заменять реальное сокращение выбросов2.
В 2024 г. Минэкономразвития России высказалось за введение платы за выбросы парниковых газов в стране с учетом результатов Сахалинского эксперимента3. В связи с этим по аналогии с новозеландским подходом можно рассмотреть введение в обращение единиц поглощения («лесных» углеродных единиц) и включение лесного хозяйства в углеродное регулирование как основного источника таких единиц, которые будут эквивалентом платежа за выбросы парниковых газов регулируемых организаций. В этом случае поступающие в бюджет средства будут направляться на финансирование государственных мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Таким образом, с одной стороны, будет обеспечиваться дополнительное финансирование мер по внедрению современных технологий ухода за лесом, профилактике и борьбе с лесными пожарами, с насекомыми-вредителями и т.д. — без чего невозможно увеличить в два раза объемы поглощения парниковых газов СО2 в стране (цель, предусмотренная Стратегией низкоуглеродного развития). А с другой стороны, будет решен вопрос о целевом использовании платежей за выбросы парниковых газов. Для этого потребуется наделить федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации полномочиями по выпуску и учету «лесных» углеродных единиц.
Отметим, что за счет лесоклиматических проектов решить задачу по двукратному увеличению поглощения парниковых газов в лесах к 2050 г. невозможно. В России более 70 % лесов находятся под управлением государства, поэтому обеспечить ключевой принцип климатических проектов — принцип дополнительности — представляется непростой и к тому же затратной задачей: по не-
1 См.: URL: https://icapcarbonaction.com/en/ets/new-zealand-emissions-trading-scheme (дата обращения: 27.01.2024).
2 См.: New Zealand submission on emissions removals to the Supervisory Body of the Article 6.4 Mechanism.
3 См.: Замглавы Минэкономики Торосов назвал необходимым введение платы за углерод // КоммерсантЪ. 2024. 11 февраля. URL: https://www.kommersant.ru/doc/6507920?ysclid=lsn5tqgi ij16041239 (дата обращения: 13.02.2024). 219
которым оценкам стоимость мероприятий лесоклиматического проекта может достигать 20 млн руб. на 1 га [3].
Подходы по использованию потенциала поглощения лесным сектором в Новой Зеландии отличаются от многих систем торговли выбросами парниковых газов тем, что лесной сектор интегрирован в саму систему, а не является источником офсетов, генерируемых за рамками системы торговли, то есть результатом климатических проектов. Благодаря вовлечению лесного сектора в углеродное регулирование, разрешения на выбросы в одном месте представляют собой поглощение СО2 в другом. Этот опыт заслуживает внимания в контексте развития российской системы углеродного регулирования и решения задачи максимального раскрытия потенциала поглощения СО2 российскими лесами.
Введение в России механизма учета поглощения парниковых газов лесопользователями, предусматривающего выпуск «лесных» углеродных единиц для их последующей реализации на углеродном рынке, может внести вклад в обеспечение дополнительного финансирования мер по охране и воспроизводству лесов.
Библиографический список
1. Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом за 1990-2021 гг. М.: Росгидромет, 2023. 479 c.
2. Троицкая Л. В. Правовое регулирование охраны лесов как поглотителей парниковых газов в зарубежном праве // ВЭПС. 2016. № 2. С. 213-220.
3. Птичников А.В., Шварц Е.А., Попова Г.А., Байбар А.С. Стратегия низкоуглеродного развития России и роль лесов в ее реализации // Вестник Российской академии наук. 2023. Т. 93, № 1. С. 36-49.
References
1. National Inventory Report of Anthropogenic GHG Emissions from Sources and Removals by Sinks Not Regulated by the Montreal Protocol for 1990-2021. М.: Roshydromet, 2023. 479 p.
2. Troitskaya L.V. Legal Regulation of Forest Protection as Sinks of Greenhouse Gases in Foreign Law // VEPS. 2016. No. 2. P. 213-220.
3. Ptichnikov A.V., Schwartz E.A., Popova G.A., Baybar A.S. The Strategy of Low-Carbon Development of Russia and the Role of Forests in Its Implementation // Bulletin of the Russian Academy of Sciences. 2023. Vol. 93, no. 1. P. 36-49.
