CC BY
123
№.Ы. Кам&нецкий, <Н.Ю. Яськова
ЛЭНД-ДЕВЕЛОПМЕНТ И ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: ПРОБЛЕМА ЭФФЕКТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ'
Попытка обозначить проблемы, находящиеся в эпицентре активного системного поиска власти, бизнеса, финансовых, научных и общественных кругов на протяжении всей новейшей истории России, приведет любого исследователя к извечному вопросу: как обеспечить российских граждан жильем. Неопределенность и торможение реализации конституционного права на жилье имеют много причин: по-прежнему высокий уровень монополизации рынков земли и строительных материалов, недоступность недвижимости для подавляющего большинства населения, превращение жилой недвижимости в предмет спекулятивного оборота, неадекватность городской среды стандартам жизни, нехватка финансовых ресурсов реализации инвестиционно-строительных проектов и развития строительного бизнеса и многое другое. Системный анализ указанных причин позволяет констатировать недееспособность сформированной модели управления строительством и рынком недвижимости [1].
Анализ посткризисных явлений, наблюдаемых в национальной экономике России, показывает - кризис строительного рынка и сферы жилой недвижимости оказался гораздо более затяжным, чувствительным к социальным последствиям, а также влияющим на все без исключения отрасли реального сектора экономики, так как именно строительство в последние годы формировало значительную часть внутреннего рынка производственного и личного потребления. Нарушение более или менее устоявшегося в период подъема национальной экономики инвестиционного
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 10-02-00095а).
243
цикла фактически привело к замораживанию оборота земельных ресурсов, консервации жилищных проектов, торможению рынка недвижимости, падению объема предложений в первичном секторе жилья и др. Очередные перераспределительные процессы, восстановительный рост отдельных секторов экономики, затухание деловой активности в фондовом секторе финансового рынка, очевидно, высвободят дополнительные ресурсы для их размещения в сфере недвижимости.
Попытаемся оценить, насколько готова сфера недвижимости к ожидаемому натиску свободного капитала. Для этого воспользуемся результатами экспертного опроса специалистов, проведенного Национальным исследовательским университетом «Московский государственный строительный университет» в рамках гранта «Управление инвестиционной привлекательностью предприятий строительной отрасли в условиях кризиса» № 63/09-К от 03.11.2009 г.
По их мнению:
1) не менее 60% проектов жилой недвижимости стартовой готовности были заморожены к концу 2008 года. Из них через 2 года были актуализированы не более 15%;
2) материально-техническая и нормативная база строительства безнадежно устарела, но ее обновления в кризисный и посткризисный период не произошло;
3) кризисного снижения цен на жилую недвижимость оказалось недостаточно для поддержания покупательного спроса и удержания объема продаж недвижимости на уровне, необходимом и достаточном для стабилизации ситуации на подрядном рынке и удержания квалифицированного кадрового ядра;
4) государственный заказ оказался единственным стабилизационным фактором: 80% респондентов указали, что избежали свертывания бизнеса только за счет инфраструктурных и социально ориентированных проектов, реализуемых городскими властями;
5) реструктуризация трудовых ресурсов в строительной сфере коснулась в основном инженерно-технических работников и административно-управленческого персонала, а также квалифицированного высокооплачиваемого рабочего состава. Причем, имели место как процессы сокращения кадров, так и набор профессионалов, потерявших работу во время кризиса;
244
6) хронические проблемы низкой эффективности партнерского взаимодействия, как с точки зрения договорной и финансовой дисциплины, так и с позиции получения необходимых разрешений на строительство, не только не ослабли в кризисный и посткризисный период, но даже обострились. 90% респондентов отметили усиление коррупционной составляющей в инвестиционно-строительной сфере;
7) абсолютное большинство опрошенных указали на доминирующую роль прединвестиционной (достроительной) фазы реализации проектов жилой недвижимости, в особенности, на противоречивость форм и методов юридического вовлечения земли в процесс застройки территорий различного целевого назначения.
Именно последняя проблема выделяется экспертами как основная. Принятые в развитых странах подходы к ее решению, объединенные понятием лэнд-девелопмента, пока не нашли адекватного отражения в отечественной практике. Безальтерна-тивность необходимости решения указанной проблемы обусловлена: ограничивающим её влиянием на темпы роста в фазах интенсивного развития национальной экономики и строительства; возникающим торможением процессов восстановительного роста в посткризисный период; относительной новизной проблем землепользования в условиях развития отношений собственности на земельные ресурсы и отсутствием опыта управления ими; возникновением и развитием спекулятивного характера землепользования; фиксированностью целевого назначения земель и трудностями его легального изменения; противоречиями между государственным регулированием земельных отношений и рыночными механизмами оборота земельных ресурсов и др.
Специфика рассматриваемой проблемы заключается в ее нетривиальном характере и неоднозначности теоретических подходов, методологических трактовок и методических приемов её решения. В целях развития научно-практических представлений о земельных отношениях в строительстве рассмотрим их особенности в российской модели национальной экономики. Это:
• во-первых, последовательный и детальный государственный контроль, осуществляемый на всех стадиях строительства. Госконтроль выступает в экспертной,
245
оценочной и надзорной формах, имея не рекомендательный, а запретительно-разрешительный характер;
• во-вторых, длительность возникновения и развития земельных отношений в строительстве, имея в виду, что не только отвод земли и получение разрешения на строительство могут растянуться более чем на три года, но и сам процесс строительства и ввода объекта в эксплуатацию занимают дополнительно ещё немало лет;
• в-третьих, преемственность и законодательная закрепленность форм земельных отношений, складывающаяся между участниками строительной деятельности;
• в-четвертых, превентивный характер государственного регулирования земельных отношений, выражающийся в упреждающем контроле будущих параметров строительных процессов с точки зрения влияния на земельные ресурсы и состояние их собственников;
• в-пятых, информационная прозрачность изменения статуса земельных ресурсов и характера вовлечения его в хозяйственный оборот. Особое значение имеет информированность лиц, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия их земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Также обратим внимание на множественность и разнокаче-ственность участников земельных отношений, складывающихся в процессе строительства. К их числу относятся не только государственные органы и органы местного самоуправления, надзорные и контрольные инстанции, но и кредитно-финансовые учреждения, инвестиционные фонды и другие виды инвесторов, застройщики и подрядчики, поставщики строительных материалов, деталей и конструкций, консалтинговые, оценочные и инжиниринговые компании, проектно-сметные бюро и организации, наконец - потребители строительной продукции.
Выявленные особенности земельных отношений в строительстве позволяют, с одной стороны, определить методологические требования к их содержанию, составу, структуре и организации, с другой, уточнить экономическое содержание и правовую структуру сектора рынка земли под жилищное строительство.
246
Что же представляет собой современный земельный рынок России?
Участники инвестиционно-строительных процессов констатируют - он находится в стадии становления и развит совершенно недостаточно для эффективного роста сферы недвижимости [2-4]. Среди причин чаще других называются следующие.
В первую очередь отмечается незаконченность процесса приватизации сельскохозяйственной земли. Большое количество «земельных долей» сельских тружеников не выделено и их оборот ограничен. Кроме того, продолжается приватизация свободных земель, зачисленных в так называемые фонды перераспределения. При таких условиях купля-продажа земли и ее аренда на рыночных условиях не всегда возможна, ибо нет объективных условий разрешения противоречий экономических интересов собственника земли, застройщика, инвестора и др.
Кроме того, как показали исследования [3], сельское хозяйство во многих регионах находится в абсолютно запущенном состоянии; оно не приносит достаточного дохода тем, кто трудится на земле. Соответственно земля сельскохозяйственного назначения становится мало привлекательной для инвестиций, что и обусловливает ограниченный спрос на нее.
В то же время основные объемы несельскохозяйственных земель остаются в публичной собственности: муниципальных властей, РФ, регионов. Эти собственники совершают сделки с землей, но во многих случаях - по ценам, предписанным представительной властью. В городских условиях эти цены нередко учитывают монопольное положение городских властей на земельном рынке, что приводит к их завышению. Сделки же с землей по «рекомендуемым» ценам не вполне отвечают понятию рыночных и экономическим интересам участников строительного рынка и сферы недвижимости.
Недостаточное развитие земельного законодательства и некоторых других, связанных с ним организационно-правовых аспектов, обусловливает чрезмерное усложнение государственной регистрации сделок и прав на землю, сдерживает их распространение.
Вышесказанное сопровождается неполноценностью и недоступностью информации на рынке недвижимости.
247
Вместе с тем, невзирая на утилитарность приведенных причин, одними законодательными поправками и свежеиспеченными (даже по западным проверенным практикой формам) процедурами не обойтись. Востребовано глубокое теоретическое осмысление фундаментальных процессов оборота земельных ресурсов в процессе строительства и эксплуатации недвижимости в новых экономических ориентирах развития национальной экономики.
Отсутствие обоснованных теоретических посылок и сформулированных методологических основ регулирования земельных отношений в строительстве приводит к ряду практических коллизий, оказывающих негативное влияние на все виды сделок с землей. Так, когда нормы земельного права преследуют общественные цели, они нередко оперируют категориями и разрядами земель, на которые разбита территория страны. Для целей регулирования частноправовых, экономических по сути отношений указанные нормы вводят дополнительное понятие - земельный участок. Это последнее понятие опирается на бытовой термин, однако для ряда ситуаций бытового понимания данного термина оказывается недостаточно. Например, если на земельном участке находятся деревья и кустарники, то его могут назвать «лесом», а если он включает акваторию, то «водоемом». Здесь многое зависит от природных характеристик участка, а также от принятого или планируемого способа его использования.
Поскольку земельный участок под строительство нередко включает природные богатства разного рода, его правовой режим регулируется как земельным, так и некоторыми другими отраслями права, что рождает противоречивые и двусмысленные толкования правовых норм. Анализ показывает, что в действующем законодательстве нет четких критериев для отнесения «участка» к той или иной природной категории, от характера которой зависит, какой отраслью права должен регулироваться его режим. Именно поэтому на практике приходится руководствоваться экономическим критерием, также весьма далеким от совершенства. Если основную ценность в составе природного комплекса представляет земля, то участок
248
следует считать земельным, если лесное насаждение - то лесным и т.д. В ряде случаев не исключен и экологический подход. Если вода в данном регионе имеет высокую ценность, то правовой режим земельного участка, в который входит водоем, может быть подчинен задачам сохранения и рационального использования воды - даже если площадь самого участка значительно превосходит площадь водоема.
Уточнение ценности должно происходить на региональном уровне с учетом всех деталей и специфики участка. Отсюда следует, что классификация земель и юридическая фиксация ее результатов в отношении отдельных участков земли является в большей степени задачами регионального законодательства, нежели федерального.
Исследование проблем действующего законодательства в отношении отвода земельного участка под строительство показало, что законодательство уклоняется от фиксации участка по его границам. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28 «О государственном земельном кадастре» под земельным участком понимает часть поверхности земли, включая почву, «границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом». Но как и на основании чего определяются такие границы, Закон не поясняет, отдавая решение этого вопроса на усмотрение землеустроительных или иных компетентных органов.
Перечень частных проблем не исчерпаем. В этой связи совершенно очевидно: чтобы земельный рынок не вошел в противоречие со строительным рынком и экономическими интересами его участников, нужны особые меры, адекватные экономической природе рыночных отношений, организационно и экономически целесообразные и юридически формализованные.
Рассмотрим основные методологические основы организации рыночного оборота земельных ресурсов в инвестиционно-строительной сфере в современных условиях.
Имея в виду, что любой строительный объект неразрывно связан с землей, можно предположить, что ее (земли) развитие и обустройство в результате осуществления строительно-монтажных работ в первом приближении составляет суть способа деятельно-
249
сти, называемого девелопментом земли или лэнд-девелопментом. Отсюда - управление земельными отношениями является основополагающим элементом процесса реализации инвестиционно-строительных проектов, определяя их конечную эффективность. Учитывая рассмотренные особенности и специфику земельных отношений в России, а также отсутствие свободного рыночного оборота земли, отметим, что для российской практики востребована идентификация понятия лэнд-девелопмента.
В западной классической концепции [5] под лэнд-девелопментом (Land development) принято понимать вид инвестиционного бизнеса, суть которого состоит в приобретении земельного участка, его освоении в целях повышения рыночной стоимости, подготовки проекта целевого использования земельного участка и продаже проекта инвестору, готовому приступить к строительству. Анализ российской специфики земельных отношений в процессе строительства показал, что:
• развитие земельных участков не является прерогативой инвестиционного бизнеса и составляет стартовую основу строительного бизнеса;
• в большинстве случаев в жилищном строительстве приобретается не земля, а права на нее;
• далеко не всегда происходит инвестиционная перепродажа земельного участка, так как застройщик продолжает реализовывать проект.
Указанные особенности позволяют определить лэнд-девело-пент в отечественной практике ещё и как разновидность инвестиционно-строительной деятельности (это важно подчеркнуть!).
Уточним, что под освоением земельного участка в этом случае понимается не только подготовка самого земельного участка как такового (вырубка или пересадка зеленых насаждений, снос ветхих строений, земляные работы по созданию необходимого рельефа на участке и т.п.), но и подведение к границам участка коммуникаций, дорог и подъездных путей.
В российских условиях становления рыночных отношений, связанных с оборотом земельных ресурсов, отсутствием опыта решения правовых вопросов их регулирования, производственная деятельность по освоению земельных участков являет-
250
ся вторичной по отношению к организационному этапу получения правоустанавливающих документов на землю. В современных условиях многие девелоперы занимаются как деве-лопментом земли, так и девелопментом зданий (одноквартирных и многоквартирных домов, объектов социально-культурного назначения, магазинов, складов и др.). При этом, когда оба вида деятельности выполняются на одном участке, девелоперы часто рассматривают их как один проект. Однако по своей экономической сути и организационно-правовому механизму это - два разных типа девелопмента, основополагающим из которых является именно девелопмент земли.
Таким образом, в сложившихся условиях понятие лэнд-девелопмента может быть определено в общем виде как капитализация земельного ресурса, осуществляемая путем разработки концепции будущей застройки, оформления прав на строительство и обустройство конкретного земельного участка. Очевидно, что концепция застройки должна учитывать имеющийся реальный платежеспособный спрос. Ошибочные решения, предпринимаемые в лэнд-девелопменте, сводят на нет все последующие усилия проектировщиков, строителей, риэлтеров, «омертвляют» вложенный в стройку капитал, а главное надолго выводят из хозяйственного оборота участок земли, отведенный под строительство.
Именно по этой причине можно утверждать, что в условиях экономического кризиса и восстановительного роста, при значительном падении реального платежеспособного спроса актуальность и значимость лэнд-девелопмента, являющегося фундаментальной категорией рыночной экономики, выступающего как способ управления земельными отношениями, складывающимися в процессе строительства, значительно возрастает.
Отметим также, что лэнд-девелопмент - категория динамически развивающаяся. На каждом этапе развития градостроительных концепций появлялись новые проблемы и требования. Так, в настоящее время застройщикам приходится уделять гораздо больше внимания тому воздействию, которое их проекты могут оказать на условия жизни местного населения. Даже когда проекты соответствуют требованиям зонирования, деве-
251
лоперам все равно приходится доказывать общественности, что эти проекты окажут благоприятное воздействие (или, по крайней мере, не навредят) на движение транспорта, состояние окружающей среды, школ, парков и других объектов общего пользования. Таким образом, если рассматривать проблемы лэнд-девелопмента с точки зрения развития города, необходимо принимать во внимание сложные взаимоотношения между частным и общественным сектором, которые связывают их в единое целое. Именно поэтому, исходя из двойственности природы лэнд-девелопмента, его следует понимать не только как извлечение максимальной прибыли из проекта, но и как соблюдение интересов всех участвующих в проекте сторон (муниципальная власть, инвестор, застройщик, заказчик, подрядчик и т. д.), и, прежде всего, конечного потребителя.
Из принятой методологической посылки следует, что правительства муниципальных образований, городов и девелопе-ры земли должны быть партнерами, поскольку девелопмент земли является основным способом создания возможностей для роста численности населения и рабочих мест в городах. Ответственность за развитие городов и их районов все больше и больше касается девелоперов. В силу этого им следует заботиться не только о том, как добиться финансового успеха, занимаясь девелопментом участков, но и как обеспечить финансовое благополучие городов и других населенных территорий, в которых они ведут свой бизнес. В связи с этим рассмотрение сущности лэнд-девелопмента предполагает определение состава и характера взаимодействия его участников, связанного режимом реализации проекта создания и развития недвижимости при заданных ограничениях, среди которых выделяют как минимум сроки, бюджет и требуемый уровень качества.
Следующей методологической посылкой, отраженной в общемировой тенденции системной реализации земельных отношений в форме лэнд-девелопмента территорий, становится разработка единой схемы развития страны. В ней определяются дороги, аэропорты, крупные градообразующие объекты. Единая схема развития учитывается при разработке генеральных планов развития территорий. Они, как правило, выпуска-
252
ются в печатном виде, доступном всему населению. При этом, основополагающим принципом лэнд-девелопмента в развитых странах становится гармоничное развитие всех, в том числе слабо освоенных территорий, как правило, предполагающих применение ресурсоэкономных строительных технологий с целью удешевления стоимости жилой недвижимости. Указанной тенденции придерживаются Канада, США, Англия, Финляндия, Швеция, Дания и другие страны.
Разработка градостроительных документов, генеральных планов как основы лэнд-девелопмента научно обосновывается, широко пропагандируется и практически реализуется в развитых странах. При этом, проведенный анализ показывает, что при разработке генеральных планов этих стран решающее внимание уделяется учету следующих факторов:
• структуры производства, присущей той или иной территории. План создается на базе схемы размещения предприятий в целях обеспечения сбалансированности жилой застройки и мест потенциальной работы жителей;
• транспортной инфраструктуре. Особое внимание при этом уделяется развитию автодорог. Городские улицы всегда проектируются таким образом, чтобы обеспечить максимальную пропускную их способность и достаточно места для парковки, а дома, как правило, обустраиваются подъездными путями и крытыми или подземными автостоянками. С учетом сбалансированности жилой застройки это позволяет избежать городских пробок;
• экологии. Этот фактор принимается как ограничивающий. Его учет позволяет осуществить девелопмент определенного участка земли, получив разумную прибыль, но не нарушая природные особенности участка. Если же природные характеристики представляют особую ценность, деве-лопер определяет, какие методы девелопмента (если они существуют) позволят улучшить окружающую среду.
В России указанные подходы носят пока декларативный характер. Изменение сложившейся ситуации в рамках современных представлений об основных тенденциях развития земельных отношений связывается с созданием Фонда содейст-
253
вия развитию жилищного строительства (Фонд «РЖС»), образованного в конце 2008 г., как механизма решения ряда хронических проблем в жилищной сфере, сконцентрированных в области оборота земельных ресурсов. Среди задач, поставленных перед Фондом «РЖС»: устранение противоречивости жилищной политики (в частности, многоэтажного и малоэтажного строительства), неадекватного и неравномерного развития территорий; активизация ресурсов восстановительного роста и развития, в особенности федеральных земель; нейтрализация спекулятивных настроений участников строительства и как следствие преодоление диспропорций цен на строительные ресурсы, работы и услуги; развитие инженерной инфраструктуры; координация финансового, промышленного, строительного бизнеса, научной и общественных сфер и административной составляющей инвестиционно-строительной деятельности и др.
Решение поставленных задач направлено на преодоление недоступности жилья для подавляющей части населения страны. Однако, исходя из 3-х летнего опыта функционирования Фонда «РЖС», становится очевидным, что Фонд по-прежнему не располагает инструментарием, позволяющим влиять на формат территориальной застройки, ее объемы, обеспечивать ритмичность ввода жилья и социальную направленность проектов. То есть фактически ничто не помешает застройщикам получить льготы по ценам федеральных земель как монополистам, а затем порционно продавать на рынке жилье, извлекая дополнительную, спекулятивную по своему характеру, прибыль. Не следует забывать также, что Фонд «РЖС» был задуман как структура, нацеленная не только на распродажу федеральных земель, но и на развитие территориального планирования, градостроительной деятельности, инфраструктурного строительства.
Для решения этих задач нужны прозрачные организационные и финансово-экономические механизмы управления земельными отношениями в России, которые учитывали бы все многообразие федеральных территорий, их разнородную социальную и региональную специфику. Подобные механизмы, реализующие конструктивное начало земельных отношений, должны предполагать четкое распределение ролей участников,
254
порядок входа-выхода из проектов лэнд-девелопмента, условия дополнительного привлечения сторон, способы защиты интересов участников строительства, учитывать и вместе с тем четко отделять друг от друга (не смешивать!) социально ориентированные функции государства на территориях и чисто коммерческие интересы других субъектов территориальных рынков.
В связи с изложенным, могут быть сформулированы следующие требования, предъявляемые к механизму управления земельными отношениями применительно к сфере инвестиционно-строительной деятельности и жилищному строительству, в частности:
• поскольку строительство жилья является одним из главнейших приоритетов развития страны, вовлекающим в хозяйственный оборот непреходящую ценность - землю, указанный механизм должен быть стратегически и социально ориентированным, т. е. исключать в своей основе любую возможность нарушения общественных интересов;
• разнородный состав участников жилищного строительства обязывает четко структурировать распределение ролей в процессе реализации проектов застройки территорий, гармонизируя права и обязанности, стимулы и ответственность участников;
• рыночная среда предопределяет необходимость согласования экономических, зачастую коммерческих по сути, интересов участников земельных отношений;
• управление жилищным строительством должно практически обеспечивать эффективную капитализацию земли, максимально реализуя ее ценность при минимальном отвлечении общественных ресурсов;
• множественность участников земельных отношений и разнородность вовлекаемых ресурсов обусловливает необходимость обеспечения транспарентности и декларативности всех процедур и взаимоотношений, включая обеспечение прозрачности денежных потоков и финансовых соглашений;
• учитывая капиталоемкость, продолжительность, технологическую сложность освоения земельных участков целесообразно предусмотреть меры предупреждения и защиты инвесторов от фактов мошенничества и неэффективно-
255
го управления процессами как в форме механизмов государственного контроля, внутреннего и внешнего аудита, так и в построении системы экономической безопасности; • механизм управления земельными отношениями должен учитывать региональные особенности, способные существенно скорректировать конкретные формы взаимодействия участников в отношении целевого использования земли и форм вовлечения ее в хозяйственный оборот. Приведенные предложения представляют собой, по мнению авторов, основные составные элементы механизма управления земельными отношениями в сфере инвестиционно-строительной деятельности, включая жилищное строительство, предопределяя содержание других возможных требований частного характера. Их практическая реализация видится в развитии действующей модели управления земельными отношениями, реализуемыми Фондом «РЖС». Востребован поиск не только адекватных организационных форм лэнд-девелопмента, но и эффективных экономических механизмов взаимодействия участников строительства. В противном случае потенциал развития национальной экономики так и не будет реализован.
Литература и информационные источники
1. Каменецкий М.И., Яськова Н.Ю. Кризис отечественной модели управления строительством и рынком недвижимости // Экономика строительства. 2009. № 3.
2. Яськова Н.Ю. Управление земельными отношениями в решении жилищных проблем в энергетике. Раменское: ИПК ТЭК, 2010.
3. Вахаев М.Х. Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка. СПб.: Изд-о «Юридический центр Пресс», 2006.
4. Уткин Б.И. «Фактическое пользование» землей - что это? // ЭЖ-Юрист. 2007. № 3.
5. Preiser R.B. Can development be taught in the classroom? / Richard B.Preiser // Urban Land. 1999. № 7.
256
