CC BY
299
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
ЛЕГИТИМНОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
И.А. ИВАННИКОВ,
профессор кафедры теории и истории, доктор юридических наук, Южный федеральный университет, 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, 88
Статья посвящена проблемам совершенствования политической системы общества и государственной власти в России на современном этапе. Рассматривая социальные и общественнополитические факторы современной истории России автор предлагает пути теоретикометодологического анализа рисков и угроз безопасности общества и государства России в XXI веке.
Ключевые слова: власть; общество; государство; личность; государственная власть; политическая система общества; форма государства; государственный режим; безопасность.
Коды классификатора ^БЬ: К4.
Практически вся жизнедеятельность общества — это совокупность процессов объединения и распада. Такое объединение, как государство, должно быть организовано так, чтобы обеспечить наиболее эффективное протекание процессов жизнедеятельности индивидов. Это достигается при умелой реализации государственной власти.
Как явление, власть присуща любой социальной общности, является видом общественных отношений. Действительно, власть — это реальная и не всегда легитимная возможность обладающего ею субъекта привести общественные отношения (объект властного воздействия) в какое-либо новое, заранее определенное и запрограммированное состояние. Суть власти состоит в реальной возможности и способности властвующих подчинять своей воле подвластных. Под волей принято понимать сознательную саморегуляцию субъектом своей деятельности и поведения при достижении поставленной цели. Ф. Ницше, например, писал, что «воля к власти может проявляться только тогда, когда встречает противодействие; она, следовательно, ищет того, что может оказать ей сопротивление. Присвоение и усвоение являются, прежде всего, результатами стремления покорять, формировать, приблизить к своему типу, преобразовать, пока, наконец, преодоленное не перейдет совсем в сферу власти нападающего и не увеличит собой последней». Каждый активный человек, по Ницше, тянется к власти. «Воля к власти, — писал он, — специализируется как воля к пище, к собственности, к орудиям, к слугам (повинующимся) и господам: тело как образчик. Более сильная воля управляет слабой. Нет никакой иной причинности, как от воли к воле. Механически это необъяснимо»[5, 305]. Говоря современным языком, к власти всегда тяготеют лидеры. Власть одних (лидеров) над другими (менее волевыми, пассивными, в данный момент слабыми) устанавливается в процессе межличностных отношений. Властвующий субъект, как правило, укрепляет свою власть, чем проявляет и подтверждает свое господство, закрепляет в нормативно — правовых актах свое привилегированное положение.
Государственная власть есть разновидность социальной власти, необходимость в которой возникает вместе с поляризованным по интересам общественным устройством. По-разному объясняется и ее природа. В теологических теориях исходят из постулата о том, что «нет власти не от Бога». В иных теориях государственная власть рассматривается как возникшая в процессе исторического развития общества организованная сила (класса, нации, расы, политической элиты).
Государственная власть в каждый конкретно-исторический период имеет свою структуру и нормативную регламентацию. Она универсальна и, как правило, имеет легитимные институты насилия, суверенна, публична, осуществляется профессиональными управленцами на территории, на которую распространяется ее суверенитет. Без государственной власти немыслима правовая и политическая жизнь общества. В условиях глобализации 1990-2009 годов государственная власть во многих странах становится не суверенной. Реальная власть в мире становится латентной.
Понятие «государственная власть» до настоящего времени является спорным. Некоторые его аспекты до сих пор требуют объяснения. М. Вебер считал, что власть — это «возможность для одного деятеля в данных социальных условиях проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению» [1].
Обладая признаками социальной власти, государственная власть вместе с тем имеет особенности. Она материализуется в системе государственных органов и учреждений, образующих механизм государства. Веками и тысячелетиями государственная власть была оторвана от народа, осуществлялась без народа и зачастую против его интересов. Даже в самом демократическом государстве государственная власть никогда не была и не будет полностью властью народа и для народа. Но она и не может всецело действовать против народа, не учитывая хотя бы минимальные его интересы, не создавая видимости удовлетворения народных интересов.
© И.А. Иванников, 2009
Государство в идеале решает следующие основные задачи:
• способствует сохранению и приумножению населения страны, повышая качество и уровень жизни граждан;
• с помощью законодательных, исполнительных и судебных органов власти добивается общественного консенсуса;
• защищает свою территорию и своих граждан от посягательств иностранцев, иностранных государств и их объединений;
• устанавливает правовые нормы и способствует их реализации;
• развивает взаимовыгодные добрососедские отношения с зарубежными странами;
• способствует развитию индустрии туризма и отдыха;
• инициирует культурный обмен, мобильность студентов и преподавателей в сфере образования;
• занимается политическим просвещением граждан.
Поскольку государственная власть реализуется через сферу объективного и субъективного, то в ее структуре переплетаются элементы идеальных и материальных явлений. Характер государственной власти определяется особенностью устройства государственного аппарата. В литературе власть часто рассматривается как субъектно-объектное отношение, где властвующий субъект определяет, в каком объеме и в какой форме тот или иной орган государства будет выражать и проводить в жизнь его властную волю, устанавливает для государственных органов юридические пределы, в границах которых их деятельность признается правомерной. Вместе с тем государство, его органы не только оформляют, проводят в жизнь государственную власть, но и в значительной мере определяют ее эффективность. Субъект государственной власти должен владеть методами осуществления государственной власти, которые не только привлекали бы к нему внимание, способствовали росту доверия к нему со стороны населения, но и усиливали эффективность его деятельности.
Сущность государственной власти раскрывается в многообразии ее функций, которые включают в себя и функции государства как социального института.
Функции государственной власти возникают и развиваются в процессе осуществления субъектом государственной власти управления обществом. Поэтому главной ее функцией является воздействие на социальные отношения, обеспечения стабильности всего общества, его целостности. Это предусматривается в процессе реализации внутренних (экономической, политической, экологической, культурной, правоохранительной и др.) и внешних (обороны, дипломатической, внешнеэкономической и др.) функций государства.
Итак, государственная власть — это исторически сложившееся психико— юридическое явление, способность руководить делами всего населения, как правило, проживающего на определенной территории, с помощью государственного аппарата и законов. Структура государственной власти включает материальные (государственные органы) и идеальные (государственную волю, государственную идеологию, авторитет государственной власти) элементы.
Выяснив это, можно приступить к выявлению характерных особенностей и критериев справедливой государственной власти.
В конце XX в. в России стала популярна тема легитимности государственной власти, которой российские ученые увлеклись, подражая европейским и американским политологам. Силу стали считать не главным источником государственной власти. После событий 3-4 октября 1993 г. интерес к проблеме легитимности государственной власти стал не только научным, но и практическим.
В идеале государственная власть должна быть легитимной как по происхождению (установлению), так и по способам и методам реализации своих функций. Прийти к власти легитимно и заслужить доверие народа можно тогда, когда законы позволяют участвовать в выборах представителям народа по принципу «снизу вверх».
Любая государственная власть ищет поддержки в обществе. Традиционно большинство населения страны добросовестно и сознательно подчиняется требованиям государственной власти в лице государственных органов и должностных лиц. Однако не всегда поддержка политики государственной власти большинством населения есть благо. Необходимо еще, чтобы деятельность государственной власти получила одобрение международного сообщества, не ущемляла права соседних государств, не противоречила морали.
Можно выделить следующие формы легитимации государственной власти:
■ Признание государственной власти легитимной по происхождению, по её источнику, установлению, передаче её большею частью населения страны.
■ Одобрение подавляющим большинством граждан деятельности субъектов государственной власти.
■ Обсуждение в обществе и принятие Основного Закона и иных важнейших законов страны, затрагивающих права и свободы граждан на референдуме, при одобрении их подавляющей массой.
■ Возможность легализации путем регистрации действующих в рамках законов политических партий и движений, иных институтов гражданского общества.
■ Признание государства, его правительства международным сообществом, принятие государства в международные организации. При этом не должно быть «двойных стандартов», желания одних государств оккупировать другие.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
■ Признание и ратификация государством международно-правовых документов по проблемам международной безопасности и защите прав и свобод человека, одобренных большинством стран — членов ООН, и полноправным населением или парламентом государства.
Все перечисленные признаки легитимности государственной власти можно классифицировать как внутренние и внешние. Эта классификация необходима при анализе государственной власти конкретных государств. Безусловно, главной является внутренняя легитимность, а внешняя — вспомогательным критерием. Причем легитимность не может быть абсолютной, так как в любой стране есть недовольные властью. Так, 700-1000 недовольных в столице Киргизии Бишкеке смогли сместить весной 2005 г. президента А. Акаева, который больше имел внешнюю легитимность своей власти, чем внутреннюю. В Белоруссии президент А.Г. Лукашенко пользуется доверием и поддержкой подавляющего большинства граждан, что не позволило зарубежным противникам его режима организовать в этом государстве политический переворот и сместить её лидера в период 1996-2008 годов. В Киргизии в январе-феврале 2009 года большинство граждан поддержало президента страны о закрытии авиабазы США в Манасе.
Очень важно и то, как сама государственная власть себя оценивает, насколько она уверена в своих силах, правоте действий. В Библии записано: «Всякий, возвышающий сам себя, унижен будет» (Послание от Луки, 14:11). Более скромные властители пользуются большей симпатией народа так же, как и признающие свои ошибки.
Но частые оправдания власти перед собой и населением являются показателем ее неуверенности в своих действиях и в непопулярности ее политики со стороны населения.
Легитимна ли государственная власть в современной России? На этот вопрос ответить не просто. Если речь идет о власти в субъектах Федерации, то она в большей степени нелигитимна. Согласно п. 1 ст. 77 Конституции РФ «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно...». Где сказано, что Президент РФ рекомендует законодательным органам субъектов кандидатуры глав субъектов? Только в законе, обладающем меньшей юридической силой. Да, процедура назначения более эффективна и дешевле, но тогда надо изменить Конституцию РФ. И даже если политическая партия, победившая на выборах в законодательный орган субъекта Федерации, будет выдвигать своего лидера на замещение должности главы субъекта Федерации, то и в данном случае его не должен утверждать Президент России, если точно следовать норме Конституции РФ.
Что касается легитимности федеральных органов государственной власти, то она сомнительна, особенно в период с начала 1990-х гг. до начала XXI в.
С декабря 1993 г. в России форма правления не соответствует праву. Уходя раньше положенного срока, Б.Н. Ельцин, как и заявлял ранее, передал исполнение президентских полномочий премьеру В.В. Путину, а не избранному в соответствии с Конституцией президенту. В этот же день был подписан Указ В.В. Путина «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», в котором пункт «д» закрепляет неприкосновенность Б.Н. Ельцина, т.е. речь идет о его юридической безответственности, иммунитете от любого судебного преследования, что характерно лишь для монархии. Государственная Дума РФ 25 января 2001 г. приняла специальный Федеральный закон РФ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Все гарантии, ранее закрепленные в Указе исполняющего обязанности Президента РФ, нашли закрепление на законодательном уровне. Мнение населения страны по этому вопросу никто не спрашивал потому, что оно легко прогнозируемо и явно не в пользу вышеназванных льгот и гарантий в отношении первого Президента РФ.
В России в 1995-2009 гг. так и не получило развития местное самоуправление и другие демократические институты. Власть исполкомов местных Советов в бытность СССР была более эффективной и реальной. В современной России идет борьба за власть различных кланов, как в центре, так и в провинции, которая особенно проявляется во время предвыборных кампаний. В то же время в стране реальны свобода слова, свобода выезда из страны и въезда в страну, идеологический плюрализм, многообразие форм собственности.
Главной заботой субъекта верховной государственной власти должна быть работа по поиску путей повышения эффективности качества и результативности деятельности государственных органов, учреждений и организаций, обеспечивающих безопасность государства, защиту прав и свобод его граждан. Нашей стране необходимо научиться выживать. Опыт Швейцарии в этом может послужить хорошим примером. «Швейцария потому так долго и так успешно "выживает", что она "хорошо" приспосабливается к внешним и внутренним окружающим условиям. и потому что она создала соответствующие сильные экономическую и политическую культуры, высокоразвитую экономическую продукцию и своеобразную политическую методику решения проблем» [6, 26].
Не может быть государственной власти абсолютно легитимной, но и не может долго существовать относительно нелегитимная власть. В России после президентских выборов 2004 г. и 2008 г. верховная государственная власть по происхождению формально является легитимной. Но она должна стремиться стать легитимной и по реализации своих функций. Больших успехов в своей внутренней легитимации она достигла в 2006-2008 годах.
Государственная власть эффективна тогда, когда происходит взаимовлияние государственной власти и общества друг на друга. Причем показатель эффективности государственной власти — это не только ее влияние на общество, но и полезность обществу, обеспечение повышения уровня и
качества жизни населения. В России после развала СССР уровень и качество жизни подавляющей массы населения резко ухудшились, смертность превысила рождаемость, минимальная заработная плата и пенсии стали в несколько раз ниже прожиточного минимума, что на практике привело к экономическому геноциду, к уничтожению руководством страны своего собственного народа, особенно русского.
В сфере политических отношений, просчеты в процессе принятия и реализации государственных решений привели не только к развалу СССР, но и к вооруженному противодействию защитникам Верховного Совета России 3-4 октября 1993 г. в Москве, неудачной военной кампании в Чечне в 1994-1996 гг., дефолту в августе 1998 г., к размещению войск НАТО на территории республик бывшего СССР и т.д. «Отсутствие жалости к людям какой-либо государственной системы, — отмечал поэт Е. Евтушенко, — в конце концов, оборачивается безжалостностью людей к данной системе» [3].
Российское общество дифференцировано, слишком велик разрыв между богатыми и бедными. Государственная власть соблюдала интересы богатых и тем самым нарушала интересы бедных. Необходимо указать и на слабость информационно-аналитического обеспечения государственных органов. В сфере правовой политики Кремля можно отметить, что многие законы не продиктованы жизнью народа, социальной справедливостью.
В духовной области государственная власть не отстаивала исторически сложившуюся народную мораль, не вела борьбу за российскую культуру, что негативно влияло на ее авторитет в мире.
В России государственная власть станет относительно легитимной лишь тогда, когда укрепит стабильность в обществе путем установления социальной справедливости, поднимет уровень и качество жизни своих граждан, обеспечит правопорядок и безопасность государства. А это под силу только грамотным, обладающим высокой общей и правовой культурой, воспитанным в патриотическом духе, национально ориентированным государственным деятелям. Президент Д.А. Медведев в этом отношении подает большие надежды.
Главная цель цивилизованной государственной власти должна заключаться в обеспечении прав и свобод человека, достижении всеобщего блага, в установлении и поддержании социальной справедливости Граждане должны требовать от государства обеспечения нормальных условий своего экономического и духовного существования. И только тогда возможен подлинный патриотизм граждан как ответное чувство за заботу о них со стороны государства. Социальная справедливость является основой, началом, точкой отсчета для построения правового, социального, демократического и гуманного государства. В гуманном государстве создается механизм власти, который поддерживает устойчивый правопорядок, внутреннее общественное спокойствие. В СССР в годы правления Л.И. Брежнева, К.У. Черненко, Ю.В. Андропова был относительный правопорядок, но отсутствовал паритет интересов государства и граждан, идеологический и политический плюрализм, не было судебной защиты прав индивида от незаконных действий государства в лице его органов и должностных лиц. В годы перестройки в СССР с помощью СМИ население убеждали в необходимости создать демократическую власть, а получили власть слабую, беспомощную, раздробленную. К власти под видом борьбы с несвободой и бесправием в СССР привели людей, не уважающих собственный народ, зависимых от лоббистских организаций. Они разрушили систему управления государством. Негативными итогами этого явились бесправие граждан, игнорирование результатов всенародного референдума по сохранению СССР от 17 марта 1991 года, распад государства, криминализация общества и государственно-властных структур, «шоковая терапия» Е. Гайдара и др. Во многом, причиной бед в СССР периода «перестройки» была политика США. Не случайно 22 октября 2005 г. именно в Вашингтоне отметили 20-летие «перестройки» в СССР, был приглашен М.С Горбачев, в празднике приняли участие Клинтон, М. Олбрайт, Пауэр и др. Горбачев поехал на это мероприятие, отказавшись от участия в похоронах своего компаньона по перестройке А.Н. Яковлева.
Первый президентский срок В.В. Путина показал, что президент начал решать, казалось бы, безнадежные проблемы: укрепление вертикали власти, укрепление законности и правопорядка, борьба с коррупцией, бюрократизмом и т.д.
Влияние на экономические процессы в России федеральных органов государственной власти существенно, но они не обеспечивают должной борьбы с контрабандой и теневой экономикой, контролируя лишь финансовые, товарные потоки, перемещения людей и транспорта. В условиях современной России достижение эффективности государственной власти на уровне Федерации, федеральных округов и субъектов Федерации в борьбе с преступностью, но сокращению численности бюрократии, в повышении правовой культуры населения является наиболее актуальным, выдвигается на первый план внутренней политики.
Влияние на эти процессы в Российской Федерации включают в себя и создание единого информационного, культурно-образовательного и языкового пространства. Сюда можно отнести и контроль за деятельность религиозных организаций.
Эффективность структур семи федеральных округов определяется тем, насколько в них реализуются цели федеральной власти. В постсоветской России возникло неравенство субъектов федерации и неравенство наций, социальных групп, которое проецируются на статус личности в обществе. Но началось проявление этих тенденций еще в годы перестройки. 16 января 1989 года был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дополнительных мерах по восстановлению справедливости в отношении жертв репрессий, имевших место в период 30-40-х и начала 50-х годов». Указ «в целях восстановления социальной справедливости и ликвидации последствий беззаконий.» осуждал внесудебные массовые репрессии периода сталинизма и отменял внесудебные решения
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
той эпохи, а «всех граждан, которые были репрессированы решениями указанных органов» считать реабилитированными [2]. Позднее появился закон о репрессированных народах. И эти народы стали требовать больше прав и привилегий. Национально-территориальные образования стали провозглашать даже свой суверенитет. «Пока центральная власть оставалась слабой, — отмечает политолог А. Захаров, — ей приходилось безропотно принимать то видение федеративных отношений, которое навязывали ей регионы под предводительством этнических республик» [4].
Несоответствие законов принципу справедливости и потребностям общества приводит к их неисполнению. В современной России законы, исходящие от государственной власти, воспринимаются в обществе неоднозначно, а зачастую как несправедливые. Во многом правовая политика современной России является продолжением правовой политики периода «перестройки». «Реформы» политической системы СССР в период перестройки были сознательным разрушением государства.
Политическое руководство СССР в годы правления М.С. Горбачева довело государство и ее народ до трагедии. Российская Федерация может избежать судьбы Советского Союза, если ее политическое руководство будет опираться на рациональные методы управления, способствующие повышению благосостояния населения, при наличии творческих связей политической элиты страны с народом, который должен участвовать в обсуждении важнейших документов, в первую очередь, Конституции и кодифицированных законов. Куда трансформируется современная российская государственная власть? Кто знает, что ждет нас впереди: исчезновение России с политической карты мира в 2015-2025 гг., заселение ее территории мигрантами или воссоздание ее в границах исторической России или в составе Славянского союза? Все будет зависеть от политической воли верховной государственной власти и степени ее зависимости от глобальных процессов и сил.
Социальная справедливость невозможна без демократии. Необходимо участие народа в правотворческой деятельности, в предварительном обсуждении законов и принятии их на референдуме. Законность и правопорядок устанавливаются лишь там, где есть справедливые, легитимные и гуманные законы. Идея справедливости востребована обществом и не только в России. В последние годы на выборах во многих странах (ФРГ, Турции, ЮАР, странах Южной Америки) побеждают политические партии, которые выступают за большую справедливость в обществе.
Как только партия «Справедливая Россия» заявила о предпочтении идеям социализма, то на региональных выборах и в пятую Государственную Думу 2 декабря 2007 года имела явный успех. Несоответствие законов нормам социальной справедливости и потребностям общества приводит к их неисполнению, росту правового нигилизма. Если принцип справедливости не пронизывает устои общественного и политического строя государства, то в стране не будет стабильности и должного общественного порядка, правопорядка и законности. Этого состояния можно достигнуть только в условиях реализации принципа социальной справедливости.
В России так и не была доведена до конца кампания по декриминализации государственных органов, борьба с коррупцией в высших эшелонах власти. Все свели лишь к мероприятию по борьбе с «оборотнями в погонах» в рядах МВД, хотя мировая практика знает случаи привлечения в 19802000-х гг. к ответственности бывших президентов в Южной Корее, ФРГ, Италии, Чили, по вине которых в годы их правления погибли люди, совершались другие преступления. В 2008 году в Польше привлекли к суду бывшего президента В. Ярузельского. Другим аспектом обеспечения эффективности государственной власти должна быть разработка концепции юридической ответственности власти перед обществом. В России необходимы законы не только о защите госслужащих, но и об их ответственности за результаты управления, за законотворчество и правосудие. Эффективным рычагом ответственности властных структур было бы законодательное закрепление обязанности кандидатов в президенты и губернаторы, а также высших должностных лиц государства участвовать в теледебатах и регулярно отвечать на вопросы граждан.
Необходимо учесть и положительный опыт предшествующего отечественного государственноправового строительства, в том числе и советского периода, закреплявшего бесплатное медицинское обслуживание, общедоступное и бесплатное образование. Получать высшее образование должны желающие и умеющие учиться. Отношения государственной власти и общества, управляющих и управляемых должны основываться на достижении согласия, легитимации. Управляемые должны признавать власть того, кто смог ее достигнуть легально, и стремиться к реализации социально значимых целей и задач. Гуманное государство — это государство, в котором учитываются интересы большинства народа и преследуется цель народного блага, социальной справедливости. При справедливых законах происходит гуманизация общества и государственной власти, так как любая справедливость есть проявление доброты и милосердия. На гуманизме как мировоззрении (уважении к людям, к человеческому достоинству, заботе о благе людей) в идеале должно основываться современное государство и его законы. Предпосылкой создания гуманного государства является создание общества высокой нравственности, народовластия и социальной справедливости.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вебер М. Избранные сочинения. М. 1990.
2. Ведомости Верховного Совета СССР. 1989. № 3. Ст. 19.
3. Евтушенко Е. Шестидесантники. Мемуарная проза. М., 2008. С. 34.
4. Захаров А. Федерализм — враг демократии?//Политический журнал. 2007. № 11/12. С. 28.
5. Ницше Ф. Воля к власти. М. 1994. С. 305.
6. Neidhart L. Die politische Schweiz. Zuiiich. 2002. S.26.
