CC BY
164
Миллер Т. В.
ЛАТЕНТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ И ПРАКТИКИ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
3. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
3.1. ЛАТЕНТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ И ПРАКТИКИ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Миллер Татьяна Викторовна, аспирант кафедры политического анализа Место учебы: Московского государственного университета им М.В. Ломоносова
Аннотация: В центре внимания автора статьи - проблема несоответствия баланса общественных и узкогрупповых, элитарных интересов в процессе разработки и принятия государственных решений. Автор исследует скрытые сетевые структуры в качестве акторов процесса принятия решений и рассматривает латентный уровень целеполагания в качестве основополагающего при разработке политических решений. В результате проведенного анализа исследователем приведены возможные механизмы регулирования сферы влияния полутеневого пространства. Данная статья имеет практическое значение в вопросах исследования скрытых механизмов перераспределительной активности государства и предназначена для читателей, изучающих латентный уровень процесса принятия государственных решений.
Ключевые слова: государство; принятие государственных решений; правящий режим; латентные структуры; элитарные коалиции; сетевые коммуникации; рента.
LATENT MECHANISMS AND PRACTICES POLITICAL DECISION-MAKING
Miller Tatiana V., a graduate student of Department of Political Analysis Study place: Lomonosov Moscow State University
Abstract: The focus of the author - the problem of non-compliance balance public and narrow group, elite interests in the development process and public decision- making. The author explores the latent network structures as actors in the decision making process and considering the latent level of goal setting as a fundamental in the development of political solutions. As a result of the analysis the researcher describes possible mechanisms of regulation of sphere of influence penumbral space. This article is of practical importance in the investigation of latent mechanisms redistributive activity of the state and is intended for readers who study the latent level of government decision-making process.
Keywords: State; government decision-making; the ruling regime; latent structures; elitist coalition; network communication; rent.
В современной политической науке существует множество различных подходов к исследованию процесса принятия политических решений. Теоретические подходы основываются на формальных и нормативно-юридических приоритетах при разработке государственных стратегий, на приоритете рациональной мотивации политических акторов, предполагающих соблюдение норм и регламентов, в рамках которых принимаются политические решения.
Интерес исследователей процесса принятия политических решений также отводится к изучению роли государства, выступающего в качестве актора разработки государственной политики, обладающего собственным пониманием общественных проблем и производящего управленческие решения с помощью широкого набора средств: политических, экономических, административных, правовых, морально-этических, вырабатывающий повестку дня, проектирующий и имплементирующий цели, оценивающий результат реализации принятых решений.
Вместе с тем, государство - это ещё и особое пространство, характеризующее устойчивые связи властвующих и подвластных. Именно воспроизведение таких связей дает возможность представить государство как особую коммуникационную площадку, интегрирующую различные структуры и механизмы в процессе принятия политических решений. Поэтому с практической точки
зрения специфика государственного института как субъекта, принятия политических решений, заключается в кооперативном взаимодействии участников политического процесса, которое предполагает, что его акторы [Соловьев 2014: 85-191]:
- имеют необходимую ресурсную базу для влияния на процесс принятия политических решений и само государство в них заинтересовано. При этом заинтересованность государства может быть также обусловлена отсутствием необходимых ресурсов, либо потребностью в экономии имеющихся ресурсов.
- заинтересованы в решении конкретной задачи со стороны стейкхолдеров и контрагентов, где в качестве стейкхолдеров могут выступать гражданские и международные организации, ассоциации и бизнес-структуры.
- имеют возможности для реального встраивания в механизм принятия решений, связанные с постановкой целей, на этапе целеполагания и выработки политической повестки дня.
Взаимодействие акторов, обладающих вышеуказанными возможностями воздействия на процесс принятия государственных решений, осуществляется в пространстве правящего режима, в рамках которого формируются групповые интересы акторов, реализуемые с помощью сетевой коммуникации. В процессе данной кооперации возникает и внутренняя конкуренция между участниками политического процесса внутри властных структур на ведомственном и межличностном уровне [Anderson 2003:88], что создает условия для возникновения много-
уровневой сетевой организации власти с преобладанием неформальных и латентных форм управленческой активности, где доминирующую роль в процессе разработки государственной политики играют не официальные институты и нормы, а ресурсно-оснащенные группы, скрытые элитарные коалиции, организованные по сетевому принципу латентные структуры.
Различные представления о формате деятельности и сферы влияния латентных (полутеневых) структур связаны, прежде всего, со сложностью их выявления. Так, если формальные структуры институционализированы и закреплены в системе государственного управления, обладают определенной иерархичностью и более или менее статичны, то элементы полутеневых структур остаются закрытыми и судить об их проявлении можно по результатам хозяйственно-перераспределительной деятельности государства. Несмотря на то, что полутеневые образования формально и институционально не закреплены в системе принятия политических решений, они обладают рядом институциональных характеристик, определяющих порядок их сетевого взаимодействия. В качестве таких характеристик выступают неформальные статусы, ресурсы, механизмы урегулирования конфликтов и т.п. Вместо формальных правил, элитарные коалиции устанавливают свои «негласные договоренности» и «узаконивают правила обмена и устойчивость коалиционных интересов» [Оириу, ТИоешд 1985]. Являясь одной из разновидностей сетевых коммуникаций, скрытые структуры формируют относительно устойчивые латентные связи на основе клиентарно-патерналистких отношений и имеют различные формы своей организации, такие как кланы, клики, парантеллы, клиентелы.
Латентные сетевые структуры могут возникать в результате эволюционной самоорганизации акторов, посредством их взаимодействия, а также могут формироваться как результат направленного действия и сознательного конструирования подобных отношений, инициатором которого может выступать само государство либо мощные бизнес-структуры. Но однозначно все участники сетевых коалиций образуются в результате элитарного отбора. Формирование подобных структур наметилось еще в последнее десятилетие ХХ века, когда наряду с соперничеством различных группировок внутри элиты проявилась и другая тенденция - к их консолидации для сохранения власти.
Полутеневые структуры обладают финансовыми, административными, информационными и другими необходимыми ресурсами для влияния на процесс выработки государственной политики. Кроме того, в основе взаимодействия подобных сетевых альянсов и коалиций заложена ресурсная взаимозависимость, когда участники латентной сети восполняют дефицит необходимого ресурса посредством сетевого обмена, тем самым формируя политический рынок обмена материальными и нематериальными ресурсами.
Ввиду того, что ключевым интересом скрытых коалиций в процессе принятия решений является сфера перераспределения ресурсов, то в качестве неизбежных и негативных последствий их деятельности являются рентоориентированные практики. Политическая и экономическая рента неизбежно выводит из национальной экономики значительные финансовые ресурсы, а институционализация системы рассеивания ренты ограничивает способности государства
в реализации стратегических целей. Предпосылки для формирования рентных отношений зарождаются в условиях монополизированной экономики и неэффективной государственной нормативно-контрольной системы, когда патронажно-корпора-тивные связи становятся основной формой рентных отношений, пронизывающих властные и управленческие структуры [Купряшин 2012:220]. Кроме того, «симбиоз экономической и политической ренты особенно характерен для посткоммунистических стран, где в начальной точке транзита отсутствовали рыночные отношения», а также «в странах «зависших» в своем транзите (или вновь «сползших» к авторитаризму) посткоммунистических странах», поэтому во многих из них собственность и власть оказались тесно переплетенными [Мельвиль 2013:165].
Безусловно, само наличие латентных образований в системе принятия государственных решений ещё не означает их антиобщественную направленность, поскольку подобные структуры могут работать и на благо общества. Ведь, так или иначе, общество выступает одним из ключевых бенефициариев государственных благ, вопрос только в количестве и качестве их перераспределения. В данном случае возникает ключевой вопрос: как обеспечить баланс общественных и узкогрупповых интересов и где проходят границы латентного пространства?
Одним из факторов, ограничивающих сферу влияния скрытых структур и распространения латентных связей в процессе выработки государственной политики, является политическая воля руководства страны. Если правящий режим задаёт параметры публичной сферы, целенаправленно ограничивая или расширяя поле публичной политики в зависимости от своих потребностей в использовании коммуникативных каналов с обществом, то ему подвластна и полутеневая сфера. Латентное пространство поддаётся определенной коррекции в том случае, если высшее руководство нацелено на выстраивание конструктивного диалога между властью и обществом, путём развития эффективных публичных институтов и создания условий для участия в политическом процессе институтов гражданского общества.
Однако на практике политическая воля всегда сталкивается с противодействием, поэтому немаловажно также учитывать конфигурацию взаимодействия центра принятия решений с поддерживающими его элитарными группами. В силу закрытого характера взаимоотношений между доминирующими коалициями, не всегда представляется возможным определить степень реальной зависимости элитарных групп внутри правящего режима от своего патрона, насколько они автономны и самостоятельны в принятии решений и, наоборот - в какой мере патрон вынужден учитывать их интересы. В этой связи, одной только политической воли государственного лидера может быть не достаточно для целенаправленного воздействия на ограничение полутеневых практик.
Соотношение латентного и публичного пространства в системе принятия политических решений во многом зависит от качества и уровня участия гражданских институтов. Считается, что эффективные демократические институты представительства, гражданского контроля, институты публичной политики, свободные СМИ позволяют агрегировать общественные интересы и способны посредством взаимодействия с органами государственного управления оказывать влияние на разра-
Миллер Т. В.
ЛАТЕНТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ И ПРАКТИКИ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
ботку политических решений.
Однако, как показывает мировая практика, идеальных демократических институтов нет, а степень их политического участия и влияния на политический процесс во многом определяется и задаётся установкой правящего режима. Так, в авторитарных, диктаторских режимах институты используются для проведения имитационных выборов, создания включенной в режим системной оппозиции, поддержания духа патриотизма и самое главное - для поддержания легитимности власти. При такой системе эффективные демократические институты будут препятствовать процессу перераспределению ренты, который осуществляется преимущественно по неформальным каналам взаимодействия патронажно-клиентарных групп.
Вместе с тем, нельзя однозначно утверждать, что в демократических государствах с эффективными гражданским институтами отсутствуют полутеневые механизмы целеполагания. Многие страны, ставшие образцом демократии и конкурентной многопартийности, в ходе своего становления не избежали процесса теневизации законодательной власти [Бондаренко 2002:167-168]. В силу того, что технологии поддержки избирательных кампаний направлены на использование теневых средств, а бизнес-структуры, поддерживающие партийные организации не заинтересованы в публичной огласке, то многопартийная политическая система неизбежно порождает латентные электоральные практики. Тем самым, тип политической системы, будь то многопартийная демократия, диктатура либо однопартийный авторитарный политический режим, не исключает наличие полутеневых структур и механизмов принятия решений, а лишь определяет соотношение интересов групп, допущенных к политическому рынку.
В теоретических исследованиях сетевого политического управления границы сетевых структур формируются в процессе совместной идентификации и функциональной значимости её участников и не определяются формальными институтами [Михайлова 2013:68]. Что же касается обозначения границ латентных сетевых структур, то они не определяются параметрами эффективности и активности публичных институтов.
В силу того, что зоной влияния скрытых структур на процесс принятия решений является правящий режим, то публичная сфера, представляющая собой коммуникативную площадку взаимодействия государства и общества, имеет незначительные возможности влияния на сдерживание границ распространения латентных связей. Исключение составляют практики масштабного распространения и нарастания протестных настроений, оказание давления со стороны гражданских институтов (например, революционный переворот), что впоследствии приводит либо к смене правящего режима либо обязывает действующую власть к необходимым институциональным преобразованиям. Однако, как показывает практика, реорганизация институционального пространства политической системы вовсе не подразумевает изменение методов её перераспределительной активности, а скорее становится лишь следствием адаптации правящего режима к новым вызовам.
Существенным фактором, сдерживающим развитие латентного пространства, является наличие политической конкуренции внутри правящего режи-
ма, которая будет ограничивать статус монополиста латентных структур в процессе перераспределения государственных ресурсов, обеспечивать соотношение интересов различных групп. Кроме того, в случае установившейся монопольной власти полутеневых альянсов, побудительным мотивом к ограничению сферы их влияния может стать раскол внутри правящих элит, в результате которого могут быть сформированы новые элитарные коалиции.
Ограничить расширение границ полутеневой сферы возможно также за счёт возникновения новых самодостаточных элитарных групп, стремящихся к установлению эффективных экономических и политических порядков, формированию качественных институтов. Кроме того, многие внешние факторы, такие как давление со стороны международного сообщества, глобализация, транснационализация политических процессов и элит непременно сказываются на сужении поля латентного пространства в силу того, что унифицируют действующие политические и гражданские институты, прививают им демократические порядки и практики (например, участие иностранных наблюдателей на выборах). Вместе с тем, необходимо отметить, что уничтожение полутеневой конструкции власти не выгодно ни государству, ни обществу. Для общества - по причине воспроизводства кликократиче-ского порядка и востребованности неформальных практик. Ведь уход «в тень» становится неизбежным и оправданным, если «издержки легальности» оказываются выше «издержек нелегальности», а неформальные правила работают лучше и быстрее формальных [Барсукова 2015:140-141]. Что касается государства, то здесь ключевым сдерживающим фактором выступает правящий режим, в интересах которого функционируют полутеневые коалиции и механизмы. Однако в силу своей сложной и многогранной институциональной организации, государство способно перенаправлять потоки активности и «функционировать как структура, «работающая» как на общество, так и отдельные группировки, корпорации и даже на конкретные влиятельные фигуры» [Соловьев 2016:92].
Несмотря на вышеуказанные отрицательные стороны подобного формата перераспределительной деятельности, полутеневые образования являются сердцевиной правящего режима, а эпицентром их деятельности выступает процесс принятия государственных решений. Поэтому уместней всего говорить о масштабах распространения скрытых форм активности в том или ином государстве. Так, на практическом опыте разных стран можно отметить, что масштаб латентной сферы может носить диверсифицированный характер, в силу наличия различных форм организации институционального пространства и использования разносторонних методов перераспределительной активности.
Важно то, что границы латентного пространства поддаются коррекции под влиянием ряда внутренних и внешних факторов. Несмотря на множество способов, воздействующих на корректировку скрытого формата целеполагания, есть только два пути преодоления распространения масштабов данного явления - эволюционный, в том случае, если правящая элита сможет своевременно реагировать на институциональные вызовы, и реакционный - кардинальная смена правящего режима в результате революционных преобразований. В любом из двух вариантов возможных собы-
тий главное - продолжать поступательное развитие в сторону демократического транзита.
Список литературы:
1. Барсуковая С.Ю. Эссе о неформальной экономике, или 16 оттенков серого. Нац. Исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2015. С. 140-141.
2. Бондаренко С.В. Коррумпированные общества. Ростов н/Д: ОАО «Ростиздат», 2002. С. 167-168.
3. Ильяков А.Д. Государственная служба как форма «семейного бизнеса». Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал, 2014. №1. С. 168-173.
4. Клепиков С.К. К вопросу о сущности и путях совершенствования государственного финансово-бюджетного контроля в России. Пробелы в российском законодательстве, 2016. №6. С.89-97.
5. Купряшин Г.Л. Модернизация государственного управления: институты и интересы. М.: Издательство Московского университета, 2012. С. 220.
6. Мельвиль А.Ю. Зачем «царю горы» хорошие институты? // Политическая наука, 2013. № 3. С. 165.
7. Михайлова О.В. Сети в политике и государственном управлении. М.: КДУ, 2013. С. 68.
8. Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений. М.: Аспект-Пресс, 2014. С.185-191.
9. Соловьев А.И. Государство как производитель политики // Полис. Политические исследования, 2016. №02. С.92.
10. Anderson J.E. Public Policymaking: An Introduction. Boston; New York, 2003. Р.88.
11. Dupuy F., Thoenig J.C. L'Administration en miettes. P.: Le Seuil, 1985. 316 p.
РЕЦЕНЗИЯ
Автор обратилась к актуальным и мало разработанным проблемам политической науки. В рамках своего тематического интереса автор исследует особенности государства как особой коммуникативной площадки и одновременно специфического актора, координирующего взаимодействия статусных и нестатусных агентов, обладающих определенными возможностями влияния на принятие государственных решений. Руководствуясь принципами сетевого анализа, автор обоснованно заключает, что доминирующую роль в разработки государственных стратегий играют не публичные институты, а полутеневые ассоциации и коалиции элиты, формирующиеся на неформальных основаниях.
Исследователь подчеркивает сложность выявления скрытых форм отправления власти в силу закрытого характера их функционирования; тем не менее она выделяет ряд параметров латентных образований, указывая на возможность исследования их деловой активности. В данном аспекте автор обосновывает приоритетное значение результатов перераспределительной деятельности государства, аттестующей характер интересов сетевых коалиций. Одновременно автор освещает и издержки латентных форм целеполагания, возможные механизмы сдерживания их активности и усиления роли государственных институтов.
Статья написана на хорошем теоретическом уровне, ее основные выводы и заключения достоверны и аргументированы, свидетельствуя о должном профессиональном уровне раскрытия темы. Учитывая сказанное, считаю возможным рекомендовать статью для публикации в журнале. Доктор политических наук, профессор, Факультета государственного управления Московского государственного университета им М.В. Ломоносова
А.И. Соловьев
