CC BY
46
УДК: 34.03
DOI: 10.24411/2312-3184-2020-10053
Репьев Артем Григорьевич
заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Барнаульского юридического института МВД России
кандидат юридических наук, доцент Е-mail: repev-artem@yandex.ru
Repyev Artem Grigoryevich
Deputy Head of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of Internal Affairs Bodies of the Barnaul Legal Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation Candidate of Law, Associate Professor Е-mail: repev-artem@yandex.ru
«КВОТА» КАК ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ: ДЕФИНИТИВНЫЙ И СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ
Введение: автором предпринята попытка рассмотрения квоты как юридического феномена с позиции категории права, т. е. наиболее общего понятия правоведения, отражающего существенные связи и свойства явлений, охватывающих такие типы правового регулирования, как общедозволительный и ограничительный. Цель статьи: положить начало научной дискуссии относительно теоретического восприятия квоты, олицетворяющего, с одной стороны, сферу создания дополнительных возможностей для участников общественных отношений, а с другой — предполагающего введение различных средств сдерживания (ограничений, пределов, лимитов). Это с определенной степенью вероятности стимулирует шаги к унификации российского законодательства, использующего институт квот, а также приведению к единообразию, конкретизации нормативных положений, реализующих потенциал квотирования.
Методы и материалы: общетеоретический анализ понятий «квота», «привилегия», «броня», совокупность диалектического и системного методов исследования, формально-юридический подход, методы толкования и интерпретации.
Результаты исследования: выдвигается гипотеза — несмотря на то, что содержание квоты охватывается категорией «привилегия», она имеет, тем не менее, отличительные признаки от иных разновидностей последней, а также от смежных правовых явлений: льготы, поощрения и др.
Выводы и заключения: на основе исследования положений правовой доктрины, законодательства и правоприменительной практики дефинируется понятие «квота», выделяются характерные признаки, отграничивающие ее от смежных категорий, предлагаются меры по снижению коррупциогенности сферы квотирования.
Ключевые слова: квота, броня, привилегия, льгота, лимит, предел, ограничение.
"QUOTA" AS A LEGAL CATEGORY: DEFINITIVE AND SUBSTANTIVE ASPECTS
Introduction: The author attempts to treat the quota as a legal phenomenon from the perspective of the legal category, that is, the most general concept of jurisprudence, reflecting the essential connections and characteristics of phenomena covering such types of legal regulation as general and restrictive. Article purpose is to lay the foundation for a scientific discussion of rather theoretical perception of a quota representing, on the one hand, the sphere of creation of additional opportunities for participants of the public relations, and, on the another hand, the control (restrictions, limits, limits) assuming introduction of various means. With a certain degree of probability, this encourages steps to unify Russian legislation using the institute of quotas, as well as to bring to uniformity, to specify the normative provisions implementing the potential of quota allocation.
Materials and Methods: general-theoretic analysis of the concepts of "quota", privilege, "reservation", a set of dialectical and systemic methods of research, formal-legal approach, methods of interpretation and interpretation.
Results of the Study: the hypothesis is put forward: despite the fact that the content of the quota is covered by the category "privilege", it nevertheless has distinctive signs from other varieties of the latter, as well as from related legal phenomena: benefits, incentives, etc.
Findings and Conclusions: on the basis of a study of the provisions of legal doctrine, legislation and law enforcement practice, the concept of "quota" is defined, the characteristics that distinguish it from related categories are identified, and measures are proposed to reduce the degree of autonomy in the sphere of quota allocation.
Keywords: quota, reservation, privilege, exemption, limit, restriction.
Конституционный посыл, закрепляющий такое качество нашего государства, как социальное, т. е. обеспечивающее достойную жизнь членам общества, доступность для них благ, реализуется сегодня весьма многопланово.
Во-первых, это устремление аппарата власти на создание условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека, что должно позволить России в перспективе достичь прорывного научно-технологического и социально-экономического развития. Во-вторых, это ориентирование на повышение общего благосостояния населения, рост доступности жилья, улучшение качества получения образовательных услуг и культурного просвещения, что послужит базисом зрелого гражданского общества.
Обозначенные направления, кроме того, что, безусловно, находят свое отражение в основополагающих, устоявшихся нормативных правовых актах, еще и опосредуются в новых — стратегических документах, инициатором воплощения которых все чаще выступает Президент РФ1. В свою очередь, для достижения национальных целей и решения задач, поставленных главой государства, органы власти, используя
1 См., напр.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2020. 16 янв.; О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 19.07.2018) // СЗ РФ. — 2018. — № 20. — Ст. 2817.
традиционные юридические средства (дозволения и запреты, стимулы и ограничения, льготы и дополнительные обременения и пр.), прибегают и к внедрению такого специфичного правового инструмента, как квота.
Последняя, невзирая на то, что все чаще стала фигурировать в нормативных правовых положениях, руководящих и директивных документах органов власти, решениях субъектов правоприменения, вызывает неоднозначное восприятие. Мало кто из сообщества правоведов, экономистов, может без толики сомнения однозначно отнести ее к какому-либо единичному методу правового регулирования (императивному или диспозитивному) или конкретному способу воздействия на общественные отношения (за счет режима дозволения или, напротив, — ограничения). Подтверждает выдвинутую гипотезу справочная и научная литература.
С точки зрения самого общего понимания квоты, она представляет собой какую-либо долю (участия в производстве, сбыте продукции), устанавливаемую для предприятий или компаний, а также стоимость или количественное ограничение импорта (экспорта), вводимые на определенный промежуток времени по отдельным товарам, услугам и пр. [2, с. 250].
Полагаем, что подобная дефиниция, хотя и освещает важные сущностные аспекты квоты как правового явления, тем не менее, не может удовлетворить потребности юридической доктрины и правоприменительной практики, а потому и наш научный поиск. Современные отношения настолько разноплановы, что квота перестала быть исключительно экономико-правовым средством. Ее потенциал раскрывается и в сфере регулирования политических отношений (например, как норма представительства, резервирования депутатских мест для определенных групп населения), и в области публичного управления (в частности, национальная квота на прием в образовательную организацию и др.) [19, с. 211].
Иными словами, данный термин достаточно активно применяется в современных правоотношениях, а квотирование, как правовой институт, характерно почти без исключения для всех отраслей, и в особенности бюджетного, налогового, таможенного права, права социального обеспечения и многих других. Данное правовое явление обладает устойчивыми признаками универсальности, что позволяет усмотреть в нем свойство полноценной юридической категории.
В этой связи актуальной и, что самое важное, своевременной просматривается предпринятая нами попытка определить дефинитивные, сущностные и содержательные аспекты квоты. Дополнительным аргументом в пользу обозначенного аспекта будет тот факт, что квота, как комплексный общеправовой феномен, до сегодняшнего дня, к сожалению, не подвергалась самостоятельному исследованию. В основном изучение правового регулирования при помощи квотирования (как деятельности по установлению квот для чего-либо или кого-либо) сопровождало исследования в области экономической, социальной функций права и государства. Видимо, по этой причине в среде теоретиков правовой науки не сложилось единого мнения относительно понятия, природы и характерных признаков этого явления.
Например, О. Б. Купцова рассматривает квотирование как одну из форм экономического поощрения и принуждения в основном применительно к бюджетно-налоговой политике государства, а также внешнеторговой деятельности [6, с. 162—163]. В диссертационном исследовании Л. В. Жильской, предметом которого была социальная функция государства, квотам отведено весьма скромное место. Последние единожды упоминаются в качестве синонима объемам, применительно к оказанию
государством заботы о сотрудниках органов внутренних дел в виде предоставления высокотехнологичной медицинской помощи [3, с. 228]. В работах С. В. Мирошник, О. В. Левина, посвященных исследованию стимулирования в праве, квота затрагивается однократно со ссылкой на соответствующий Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» в качестве инструмента государственного бронирования, осуществляемого в целях поддержки предприятий страны, реализующих поставки важнейших видов материально-технических ресурсов [8, с. 56; 10, с. 232]. Подвергая анализу дозволение в качестве пра-востимулирующего средства, Е. Н. Лебедева к первому отнесла и квоту, обозначив ее широкое применение, но обойдя вниманием сущностные и содержательные аспекты исследуемого нами феномена [7, с. 57]. Профессор И. С. Морозова в своем фундаментальном труде о льготах в праве упомянула квоту в числе иных разновидностей привилегий, однако далее в проблематику изучения ее природы не углубилась [11, с. 311].
Позволим себе не согласиться с обозначенной позицией. Отличие квоты как разновидности привилегии от льгот просматривается, на наш взгляд, в том, что:
— для последней характерно сведенная к минимуму зависимость от различных средств ограничения (лимитов, сокращений и пр.); предоставление лицу компенсаций, пособий (как разновидностей льгот), в основном, не возлагает на него дополнительных обременений [18, с. 63—80], чего нельзя сказать о привилегиях (в особенности таких ее разновидностях, как квоты), для которых целевое расходование средств, использование строго по назначению полученных «сверх» возможностей, соответствующая отчетность об этом являются неотъемлемыми атрибутами финансирования; более того, квота как вид привилегии в принципе подразумевает собой ограничение — лимит: удорожание определенного вида товара или продукции; выделение мест на занятие трудовой деятельностью или получение образования [15, с. 251—305];
— квота строго индивидуализирована, а блага, предоставляемые ею, не могут быть реализованы в отношении другого лица; показателен пример: гражданин П. был осужден за добычу оленя в пределах квоты для коренных народов, не выходя за установленный их лимит, «но в интересах сестры и больного племянника, имеющих также право на традиционное природопользование; в мотивировочной части приговора указывалось, что право на отстрел оленей не может кому-либо передаваться и, соответственно, все, что было добыто П. для родственников, не признавалось традиционной охотой» [5, с. 32]; Конституционный суд РФ по аналогичному поводу указал, что «запрещена переуступка права на приоритетное пользование животным миром гражданам и юридическим лицам, которые не являются гражданами, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту и собирательство, и их объединениям соответственно»1;
— доступность приобретения (покупки) квоты в инициативном порядке. Например, «аукционная продажа квот производится российскими товарными биржа-
1 По делу о проверке конституционности статьи 19 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Г. К. Щукина: постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.2019 № 21-П // Рос. газ. — 2019. — 7 июня.
ми»1. Для любой разновидности льгот подобный порядок недопустим, поскольку она обращена в первую очередь на слабозащищенные слои общества, предоставляется в качестве меры помощи (финансовой, организационно-правовой и пр.).
В свете приведенных доводов, интересной является позиция А. В. Малько, одного из первых отнесшего квоту не к средствам улучшения правового положения отдельных субъектов (привилегиям, льготам, стимулам и пр.), а к их антиподам — ограничениям, поставив в один ряд с пошлинами, в качестве инструмента создания режима «неблагоприятствования» [9, с. 111, 162]. Позднее к правоограничительным правовым средствам квоту причислили М. М. Султыгов, И. М. Приходько, И. Р. Забугин и др. [4, с. 68; 13, с. 103; 17, с. 81, 102].
К сожалению, никто из указанных авторов и иных исследователей различных форм дозволения, поощрения, стимулирования, а равно ограничений, запретов в правовом регулировании не предпринял попытки сформулировать дефиницию исследуемого нами явления, обосновать характерные признаки и элементы отличия от смежных правовых феноменов. Не удалось нам восполнить сложившийся вакуум и обратившись к трудам ученых-отраслевиков.
Проведенный анализ доктрины права, современного законодательства и правоприменительной практики позволяет нам выдвинуть гипотезу, что квота выступает разновидностью привилегии, заключающейся в предоставлении особых дополнительных прав и гарантий путем материального, духовного, властного или иного содействия, осуществляемого на основе положительной оценки военной, международной, инновационной, образовательной, научной и иных сфер государства, для их прямой или опосредованной поддержки, оказания содействия развитию.
Ранее в своих работах мы обращались к непосредственному рассмотрению природы основных типов правовых преимуществ (в том числе и привилегий) [14, с. 30— 62], поэтому в рамках настоящей работы остановим свое внимание на аспектах, касающихся непосредственно исследуемого явления. Так, сущность квоты просматривается через элемент гарантирования:
— уровня цен (например, для расчетов за сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие, закупаемых и поставляемых для государственных нужд); так, «Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации до начала года определяют квоты для товаропроизводителей (поставщиков) на закупку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд по гарантированным ценам»2;
— мер ввоза и вывоза в Российскую Федерацию отдельных видов товаров; для «отдельных видов сельскохозяйственных товаров, происходящих из третьих стран», устанавливается тарифная квота, «предусматривающая применение в течение определенного периода более низкой ставки ввозной таможенной пошлины при ввозе определенного количества товара (в натуральном или стоимостном выражении)»;
1 О порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже квот при введении количественных ограничений и лицензирования экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в Российской Федерации (вместе с «Положением о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством Российской Федерации количественных ограничений»): постановление Правительства РФ от 31.10.1996 № 1299 (ред. от 14.02.2009) // СЗ РФ. 1996. № 46. Ст. 5249; 2009. № 9. Ст. 1101.
2 Статья 6 Федерального закона от 02.12.1994 № 53-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303; 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4596.
к товарам, «ввозимым в Российскую Федерацию свыше установленного количества (квоты), применяется ставка ввозной таможенной пошлины в соответствии с Единым таможенным тарифом Таможенного союза»)1;
— количества рабочих мест, мест для приема на учебу. Инвалидам в целях «повышения их конкурентоспособности на рынке труда» устанавливаются квоты минимального количества специальных рабочих мест «в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности»2.
Стоит также сказать, что преимущества в форме квоты напрямую влияют на поддержание суверенитета, независимости государства, в том числе через укрепление обороноспособности страны. Например, «в целях экономического стимулирования поставщиков, осуществляющих поставки продукции для поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, по важнейшим видам материально-технических ресурсов предприятиям — изготовителям этих ресурсов могут устанавливаться специальные квоты (государственного бронирования) по обязательной продаже указанных ресурсов государственным заказчикам и поставщикам»3.
Полагаем в этой связи, что квота сегодня — это привилегия, заключающаяся в нормативно установленном закреплении за определенным субъектом преимуществ в реализации прав на получение каких-либо благ, владение, пользование или распоряжение ими за счет выделения их гарантированной части, доли.
К характерным чертам квоты, отличающей ее от иных форм улучшения правового положения отдельных субъектов в общей системе привилегий, относится:
— сопряженность в первую очередь с количественным выражением или измерением свойств конкретных общественных отношений, величины предоставляемых благ, а не с их качественной характеристикой; квотирование, т. е. определение квоты, всегда связано с конкретными числовыми величинами (поставки ресурсов, товарообмена, предоставления рабочих мест и пр.); не случайно квота (от лат. — quot) буквально означает «сколько» [1, с. 425]; например, квота приема для получения высшего образования за счет бюджета устанавливается ежегодно образовательной организацией в размере не менее чем 10 % общего объема контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет бюджетных ассигнований4;
— наличие компромиссного, сбалансированного вмешательства государства в сферу социальных отношений, построенного на необходимости защиты, оказания помощи тем их секторам, которые без поддержки не смогут осуществлять нормальную жизнедеятельность; так, государственная поддержка молодым семьям в решении
1 Часть 2 ст. 36 закона РФ от 21.05.1993 № 5003-1 (ред. от 01.05.2019) «О таможенном тарифе» // Рос. газ. 1993. 5 июня; 2019. 7 мая.
2 Пункт 2 ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 2019. № 29 (ч. I). Ст. 3852.
3 Часть 2 ст. 4 Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540; 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4342.
4 Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 02.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020) // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598; 2019. № 40. Ст. 5488.
жилищной проблемы предусмотрена в рамках соответствующих целевых программ путем предоставления им социальных выплат, но при соблюдении целого ряда условий, среди которых одним из основных является статус нуждающихся в жилом помещении; тем не менее нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации может быть установлена квота для получения указанной субсидии в размере не более 30 % для молодых семей, не относящихся к семьям, поставленным на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий 1;
— воплощение правовой функции распределения благ (экономических, духовных, просветительских и пр.), с одной стороны — между всеми участниками общественных отношений, с другой — дифференцированно, сообразно заслугам, личному вкладу в наиболее востребованные сферы развития социального государства и гражданского общества; например, одной из распространенных мер регулирования экономических отношений в СССР было нормирование промышленных товаров; по сути, всесоюзная система карточек на продукты питания, промышленные товары — это и есть наиболее яркое проявление подобной формы квотирования [12, с. 313]; один из нормативных документов того периода требовал «установить для руководящих и инженерно-технических работников Донбасса 1500 обедов по специальным обеденным карточкам», а также «ввести с 1 ноября 1943 г. продовольственные и промтоварные карточки для рабочих, служащих, иждивенцев и детей рабочих и служащих угольной промышленности Донбасса»2;
— обеспечение стимулирования экономических отношений, привлечения новых инвестиций, путем выделения гарантированной доли сектора экономики (биологические, сырьевые или материально-технические ресурсы) тем участникам, которые готовы решать национальные стратегические задачи; так, приоритетное право на квоты по вылову водных биоресурсов получают компании, развивающие современную инфраструктуру — от вылова до переработки и реализации [16, с. 138];
— содействие воплощению равноправия, в том числе через защиту межнациональных интересов, потребностей этнических меньшинств, отдельных социальных групп, образовавшихся по признаку тендерного, возрастного неравенства; как известно, в переходный период Совет Союза являлся одной из двух (наряду с Советом Республик) палат представительного органа власти СССР — Верховного Совета. Совет Союза формировался «депутациями союзных республик из числа народных депутатов СССР по существующим квотам» ;
1 Пункт 6 постановления Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 (ред. от 15.11.2019) «О реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2011. № 5. Ст. 739; 2019. № 47. Ст. 6666.
2 Пункты 76 и 77 постановления ГКО СССР от 26.10.1943 «О первоочередных мероприятиях по восстановлению угольной промышленности Донецкого бассейна». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».
3 Статья 2 закона СССР от 05.09.1991 № 2392-1 «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 37. Ст. 1082.
— временный характер, обусловленный актуальными потребностями государства и общества, необходимостью реализации национальных проектов, перспективных планов по сохранению окружающей среды, сбережению животного мира и пр.1;
— конкурсная процедура получения, при этом критериями отбора могут выступать самые различные основания: финансовая состоятельность, стабильность на рынке услуг и пр.; данный аспект обеспечивает конкуренцию между участниками, прозрачность выбора относительно всех претендентов на квоту;
— парная взаимосвязь с правовыми ограничениями и их разновидностями — пределами и лимитами. Характерно, что из всей системы правовых преимуществ наибольшее воплощение пределов характерно именно для института квотирования. Поскольку квота, как разновидность привилегии, по своему содержанию являет собой гарантируемую часть какого-либо блага, вполне объяснимо в этой связи, что для выделения этой доли, необходимо иметь четкое представление о её объемах, границах действия.
Более того, будучи разновидностью преимущества, квота имеет самостоятельный регулятивный потенциал, а также весьма эффективно действует в паре с другими преимуществами (льготами и их разновидностями компенсациями и пособиями; привилегиями и такими видами последней, как субсидиями, грантами и пр.). Полагаем, именно в этой связи для определения границ преимуществ в виде первоочередного поступления в образовательную организацию, внеочередного улучшения жилищных условий, современное законодательство использует относительно устоявшуюся формулировку — «в пределах квоты». Например, «гранты предоставляются образовательным организациям, в которые направлены иностранные граждане для обучения по образовательным программам в пределах квоты»2.
Затронутый аспект подтолкнул нас к гипотезе, что квота несколько схожа с организационно-правовым институтом брони, например, в части квотирования мест для приема на обучение на безвозмездной основе сотрудников органов внутренних дел (полиции) государств — участников Содружества Независимых Государств в образовательные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования МВД России. Показательно, что обучение иностранных курсантов и слушателей за счет средств федерального бюджета является для них привилегией
1 См., напр.: Об утверждении лимитов и квот добычи косули сибирской, лося, оленя благородного, рыси и соболя в Алтайском крае на период с 1 августа 2019 года до 1 августа 2020 года: указ Губернатора Алтайского края от 30.07.2019 № 108 // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. — URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 02.08.2019).
2 Пункт 2 Правил предоставления из федерального бюджета грантов в форме субсидий организациям, осуществляющим образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования, высшего образования и дополнительного профессионального образования, находящимся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, на финансовое обеспечение обучения иностранных граждан и лиц без гражданства по образовательным программам среднего профессионального образования, высшего образования и дополнительным профессиональным программам в пределах квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25.04.2015 № 395 (ред. от 29.11.2018) // СЗ РФ. 2015. № 18. Ст. 2714; 2018. № 50. Ст. 7755.
в виде квоты, а льготой будет выступать «обучение за счет средств федерального бюджета, содержание — за счет средств направляющей стороны»1.
Броня (в разговорной речи чаще всего говорят «бронь») имеет и иной аспект, сближающий ее также и с правовым иммунитетом как еще одной формой правового преимущества, поскольку к свойствам первой будет относиться нераспространение на кого-либо общих требований, его неподверженность общеустановленным обязанностям. Например, в период военного положения по брони ряд категорий граждан, закрепленных за основополагающими предприятиями военно-промышленной отрасли, освобождались от призыва на срочную службу. Остановимся на данном аспекте несколько подробнее.
С точки зрения общенаучного восприятия броня представляет собой официальное закрепление за кем-либо или чем-либо льготных прав на получение чего-либо или владение, пользование чем-либо [1, с. 98].
С таким определением понятия можно поспорить. Во-первых, применительно отнесения брони к разновидности льгот. Важной чертой льготы, отличающей её от иных типов преимуществ, будет то обстоятельство, что она выступает мерой юридического компенсирования утраченных финансовых, материальных, моральных, духовных и иных ресурсов субъектами права в ходе своей жизнедеятельности. При этом, как правило, объемы восполнения (в основном финансовые) эквивалентны результатам заслуженного поведения при осуществлении социально полезной деятельности. Здесь речь может идти не только о перевыполнении установленных показателей (служебной, спортивной, творческой деятельности), но и о существенных производственных и иных завоеваниях, прорывных достижениях, победах, гражданских и служебных подвигах2. Элемент заслуженного поведения характерен для большинства преимуществ в праве, однако в льготе он наиболее ярко прослеживается. Сама же льгота, теснее других преимуществ связана с компенсацией, восполнением, в том числе изначально отсутствующих качеств, свойств, благ, и необходима для выравнивания отношений в обществе, интересов групп населения, их сбалансированности. Ни для кого, думается, не секрет, что Герои Российской Федерации являются примерами выполнения гражданского и воинского долга, поскольку совершают подвиг, жертвуя своим здоровьем, а многие и жизнью. В целях компенсирования их утраченных сил, создания условий дальнейшего благополучия им устанавливаются такие льготы в виде компенсации, как «первоочередное обслуживание в амбулаторно-поликлинических учреждениях всех типов и видов; внеочередная госпитализация, лечение в стационарах, госпиталях, больницах; первоочередное обеспечение лекарствами, приобретаемыми по рецептам врача, доставка по заключению врача лекарств на дом; первооче-
1 Об установлении ежегодных квот приема на обучение на безвозмездной и льготной основе сотрудников органов внутренних дел (полиции) государств-участников Содружества Независимых Государств в образовательные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования Министерства внутренних дел Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30.03.2009 № 258 (ред. от 21.02.2017) // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1644; 2017. № 10. Ст. 1479.
Звание Героя Российской Федерации присваивается «за заслуги перед государством и народом, связанные с совершением геройского подвига». «Герои Российской Федерации пользуются льготами, установленными законодательством» — пункт 4 закона РФ от 20.03.1992 № 2553-1 «Об установлении звания Героя Российской Федерации и учреждении знака особого отличия — медали "Золотая Звезда"» // Рос. газ. 1992. 28 марта.
редное получение путевки в санаторий, профилакторий или дом отдыха один раз в год»1.
Во-вторых, в целом восприятие брони только лишь как преимущества, т. е. формы улучшения правового положения субъекта, было бы односторонним. Современное законодательство, юридическая практика, общественная жизнь подсказывают, что данный термин имеет и иные проявления. Например, в форме предварительной договоренности о чем-либо (покупке товара, заказа места в санатории или номера в гостинице и др.), резервирования услуги (туристической путевки и пр.)2.
Резервирование, как источник запаса каких-либо благ, ресурсов, на наш взгляд, составляет стержень законодательного института брони. Не случайно, одной из причин установления такой разновидности брони, как относительно воинской обязанности, являлась и существует по настоящее время для концентрации, сосредоточения и применения в случае крайней необходимости высококвалифицированных кадров.
Прослеживающееся смешение понятий «квота», «броня», «предел», «лимит» предопределяет востребованность в конкретизации и унификации законодательства в данной сфере. Например, ряд региональных представительных органов власти вовсе не разграничивает данные термины. Так, статья 14 закона Алтайского края от 08.07.2010 № 67-ЗС «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов» именуется как «Лимит добычи охотничьих ресурсов и квота их добычи». Однако в тексте статьи слова «квота» мы не обнаружили, а ее содержание дает нам основание полагать, что субъект правотворчества либо синонимизировал термины «лимит» и «квота» (в данном случае через институт нормирования), либо отвел первому роль основного регулятора, а второму — факультативного. Этот вывод следует из толкования части пятой данной статьи: «Добыча охотничьих ресурсов, в отношении которых не утверждается лимит добычи, осуществляется в соответствии с нормативами и нормами в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов»3.
Убеждены, что правотворческим органам необходимо придерживаться следования правилу надлежащего выбора средства правового регулирования. На примере выглядит это следующим образом: для того, чтобы обеспечить поддержку наиболее активной, стремящейся к достижению высокого результата группы субъектов, стоит использовать институт привилегий с ее разновидностями — квотами и др. Если же речь идет о помощи нуждающимся, не стоит избегать категориального аппарата льготно-правового регулирования. В случае необходимости введения различного рода ограничений, должен быть задействован инструментарий пределов, лимитов, приостановлений и пр. Только в этом случае будет достигаться необходимый правовой эффект: одни субъекты получат дополнительные права, на других возложат обязанности по их воплощению и защите.
Затронутый аспект заслуживает особого внимания еще и в свете того, что сфера распределения квот в рамках бюджетных ассигнований, субсидий, а также
1 Часть 2 ст. 1.1 закона РФ от 15.01.1993 № 4301-1 (ред. от 06.06.2019) «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» // Рос. газ. — 1993. — 10 февр.; СЗ РФ. 2019. № 23. Ст. 2909.
2 Пункт 3 постановления Правительства РФ от 09.10.2015 № 1085 (ред. от 18.07.2019) «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 42. Ст. 5796; 2019. № 30. Ст. 4312.
3 Часть 5 ст. 14 закона Алтайского края от 08.07.2010 № 67-ЗС (ред. от 02.07.2019) «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов» // Сборник законодательства Алтайского края. — 2010. — № 171. — С. 415.
на ограниченные блага (земельные участки, биологические ресурсы и т. п.) традиционно подвержена высокому коррупционному риску. И здесь следует задуматься о реализации дополнительных мер снижения подобных факторов, что возможно достичь путем:
— упрочения системы удаленного (онлайн) обслуживания государственными организациями субъектов (юридических и физических лиц), претендующих на подобную привилегию в форме квоты;
— сокращение административных барьеров для получения и реализации потенциала квотирования (к ним можно отнести запрос факультативных документов, затягивание времени на принятие управленческого решения, разработка дополнительных форм отчетности и пр.).
Предпринятая в настоящей публикации попытка осветить дефинитивные, сущностные и содержательные аспекты квоты, безусловно, не претендует на комплексное общетеоретическое исследование данного феномена. Скорее мы выдвигали цель осуществить постановку проблемы будущих перспективных теоретических и отраслевых разработок этой тематики. В условиях нарастающих процессов активного использования правовых категорий в экономической, производственной, технологической сферах, убеждены, что институт квотирования станет одним из ключевых рычагов стимулирования в указанных областях, формой оказания поддержки тем их секторам, от которых ожидается наибольший вклад в развитие государства и общества в целом.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Большой толковый словарь русского языка / сост. и гл. ред. С. А. Кузнецов. — СПб.: Норинт, 2000. — 1536 с.
2. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е Крутских. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2002. — 750 с.
3. Жильская Л. В. Социальная функция государства по охране и укреплению здоровья населения и ее реализация в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. — СПб., 2006. — 292 с.
4. Забугин И. Р. Специальный правовой режим ограничения / И. Р. Забугин // Вектор науки ТГУ. — 2011. — № 1 (4). — С. 68—71.
5. Кряжков В. А. Право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование (на примере охоты) / В. А. Кряжков // Государство и право. — 2016. — № 11. — С. 32—42.
6. Купцова О. Б. Экономическая функция современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2002. — 207 с.
7. Лебедева Е. Н. Механизм правового стимулирования социально-активного поведения (проблемы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2002. — 207 с.
8. Левин О. В. Стимулирование в праве: теоретические и практические аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. — Саранск, 2006. — 172 с.
9. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве (теоретико-информационный аспект): дис. ... д-ра юрид. наук. — Саратов, 1995. — 362 с.
10. Мирошник С. В. Теория правового стимулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. — Ростов-н/Д., 2003. — 380 с.
11. Морозова И. С. Теория правовых льгот: дис. ... д-ра юрид. наук. — Саратов, 2007. — 447 с.
12. Осокина Е. А. Распределение и рынок в снабжении населения СССР в годы первых пятилеток, 1928—1941: дис. ... д-ра ист. наук. — М., 1998. — 466 с.
13. Приходько И. М. Ограничения в российском праве (проблемы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2001. — 195 с.
14. Репьев А. Г. Категории «привилегия» и «льгота» в системе правовых преимуществ: теория, практика, техника: моногр. / под ред. И. Н. Сенякина. — Барнаул: АЗБУКА, 2019. — 164 с.
15. Репьев А. Г. Преимущества в праве и законодательстве: моногр. / под ред. И. Н. Сенякина. — М.: Юрлитинформ, 2020. — 392 с.
16. Сиваков Д. О. Правовой институт инвестиционных квот в области рыболовства / Д. О. Сиваков // Журнал российского права. — 2019. — № 10. — С. 136—144.
17. Султыгов М. М. Запрет как метод правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 1996. — 150 с.
18. Шевелева Н. А. Налоговая льгота как категория финансового права / Н. А. Шевелева, Т. Д. Братко // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. — 2014. — № 10. — С. 63—81.
19. Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. О. Е. Кутафин. — М.: Большая Российская энциклопедия, 2002. — 559 с.
BIBLIOGRAPHIC REFERENCES
1. The Great Interpreted Dictionary of Russian Language / Writer and Editor-in-Chief S. A. Kuznetsov. SPb.: Norint, 2000. 1536 p.
2. Grand Legal Dictionary / under Ed. A. J. Sukhareva, V. E. Krutsky. — 2nd Ed., Re. And additional. M.: INFRA-M, 2002. 750 p.
3. Zhil'skaja L. V. Social function of the state for the protection and promotion of public health and its implementation in the Russian Federation: thesis of the Doctor of Law. SPb., 2006. 292 p.
4. Zabugin I. R. Special Legal Regime of Restriction / I. R. Zabugin // Vector of Science of TSU. 2011. № 1 (4). P. 68—71.
5. Kryazkov V. A. The right of indigenous small peoples to traditional environmental management (on the example of hunting) / V. A. Kryazkov // The State and Law. — 2016. № 11. P. 32—42.
6. Kuptsova O. B. Economic function of the modern Russian state: thesis of the Candidate of Law. N. Novgorod, 2002. 207 p.
7. Lebedeva E. N. Mechanism of legal stimulation of socially active behavior (problems of theory and practice): thesis of the Candidate of Law. Saratov, 2002. 207 p.
8. Levin O. V. Stimulation in Law: Theoretical and Practical Aspects: thesis of the Candidate of Law. Saransk, 2006. 172 p.
9. Mal'ko A. V. Incentives and Limitations in Law (Theoretical-Information Aspect): thesis of the Doctor of Law. Saratov, 1995. 362 p.
10. Mirosnik S. V. Theory of legal stimulation: thesis of the Candidate of Law. Rostov-On-Don, 2003. 380 p.
11. Morozova I. S. Theory of legal benefits: thesis of the Doctor of Law. Saratov, 2007. 447 p.
12. Osokina E. A. Distribution and market in the supply of the population of the USSR in the years of the first five-year plans, 1928—1941: thesis of the Doctor of History. M., 1998. 466 p.
13. Prikhodko I. M. Restrictions in Russian law (problems of theory and practice): thesis of the Candidate of Law. Saratov, 2001. 195 p.
14. Repyev A. G. Categories "privilege" and "benefit" in the system of legal advantages: theory, practice, technique: monograph / under the ed. professor I. N. Senyakin. Barnaul: AZBUKA, 2019. 164 p.
15. Repyev A. G. Advantages in law and legislation: monograph / under ed. by the Doctor of Law, professor I. N. Senyakin. M.: Jurlitinform, 2020. 392 p.
16. Sivakov D. O. Legal Institute of Investment Quotas in the Field of Fisheries / D. O. Sivakov // Journal of Russian Law. 2019. № 10. P. 136—144.
17. Sultygov M. M. Prohibition as a method of legal regulation: thesis of the Candidate of Law. SPb., 1996. 150 p.
18. Sheveleva N. A. Tax Credit as a Category of Financial Law / N. A. Sheveleva, T. J. Bratko // Journal of Economic Justice of the Russian Federation. 2014. № 10. P. 63— 81.
19. Legal Encyclopedia Dictionary / Ed. by O. E. Kutafin. M.: Grand Russian Encyclopedia, 2002. 559 p.
