КВАЗИФЕДЕРАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ИНДОНЕЗИИ: АДАПТАЦИЯ НА ФОНЕ ИНТЕГРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «История и археология»

КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ В НЕОДНОРОДНОМ ОБЩЕСТВЕ

Квазифедеральное устройство Индонезии: адаптация на фоне интеграции*

Жак Бертран

с первых дней своей независимости индонезийское государство взяло курс на создание сильной нации. Этой тенденции к республиканской интеграции подчинилось большинство территорий; а в остальных, например в Ачехе и папуа1, сопротивление было жестоко подавлено. но уже с 1998 года Мндонезия стала использовать стратегию, больше ориентированную на адаптацию этнических меньшинств. индонезийское правительство перешло от жесткого унитаризма к политике квазифедерализма, всячески сопротивляясь при этом образованию многонационального федеративного государства. такой асимметричный подход, по-видимому, лучше всего обеспечивает стабильность в индонезии, однако многие факторы снижают эффективность законов, предоставляющих особую автономию отдельным провинциям, в частности папуа. сможет ли индонезийское правительство сохранить установленное равновесие и справиться с нерешенными вопросами?

Введение

В последние десять лет в Индонезии имело место постепенное преобразование национальных институтов с целью снижения уровня этнической напряженности. После падения в 1998 году авторитарного режима Президента Сухарто, который более тридцати лет пребывал у власти, были приняты поправки к Конституции и новые законы, направленные на демократизацию политической системы государства. В ходе этого процесса были приняты меры призванные способствовать увеличению гибкости политической системы, сталкивающейся с требованиями о децентрализации, деволюции и адаптации к потребно-

* © New York University School of Law and Oxford University Press, 2007. Bertrand J. Indonesia's quasi-federalist approach: Accommodation amid strong integrationist tendencies // International Journal of Constitutional Law. Vol. 5. 2007. No. 4. IP 576-605. Данное исследование финансировалось Канадским научным советом по социальным и гуманитарным наукам (Social Sciences and Humanities Research Council of Canada) и Институтом мира США (The United States Institute of Peace).

стям этнонационалистических групп в провинциях Восточный Тимор, Ачех и Папуа.

Перемены произошли на фоне действия выработанной за долгий период времени стратегии интеграции. Индонезийский национализм, лежащий в основе создания государства, предполагал формирование единой нации из разных народов бывшей Нидерландской Ост-Индии. Государственное строительство опиралось на сильную республиканскую политику интеграции, которая со временем открыла дорогу ассимиляции2. Стратегия интеграции сработала на большей части территории страны. Из всей совокупности народов архипелага очень немногие встали на защиту своих этнических прав, что является доказательством успешной революционной борьбы за создание объединяющих связей и, соответственно, системы вознаграждений, которая была выгодна амбициозным элитам в различных регионах. Любое сопротивление расценивалось как угроза национальному единству и жестоко подавлялось.

Конституция 1945 года, составленная на скорую руку, чтобы провозгласить незави-

симость государства в связи с выводом оккупационных сил Японии и не допустить возвращения голландцев, закрепила концепцию единой нации почти без всякого признания этнического разнообразия3. Эта Конституция была написана в духе органистических теорий, поддерживающих централизованные механизмы интеграции, связывающей общество с государством4. Такое понимание интеграции стало основой авторитарного режима, установленного в Индонезии Конституцией 1945 года, повторно принятой в конце 50-х годов и остававшейся в силе после военного переворота 1965 года, в результате которого Президент Сухарто установил режим «нового порядка»5. После падения этого режима в 1998 году Конституция 1945 года была изменена, кроме того, были приняты законы, провозглашающие демократические принципы и этническую адаптацию. Несмотря на то что Индонезия долго оставалась централизованным государством, требования этнических групп были в некоторой степени учтены в законах, касающихся провинций Ачех и Папуа.

В обеих провинциях националистические движения вели борьбу за независимость с 70-х годов XX века. Но правительство отказывалось признавать и систематически подавляло освободительные движения, следуя логике политики интеграции индонезийского государства. Эти движения активизировались после падения режима «нового порядка». Движение за свободный Ачех возобновило свои военные повстанческие действия, которые стали его основной стратегией с момента его возникновения в середине 70-х годов. В то же время возникло и сильное гражданское движение, требующее предоставления большей независимости Ачеху. Вооруженное освободительное движение Папуа также продолжало действовать, но должно было уступить центральное место крупному и влиятельному гражданскому движению, пользующемуся широкой поддержкой среди папуасского населения. Индонезийские власти не преминули предпринять меры по подавлению этих групп, но приняли ряд законов, в некоторой степени отвечающих требованиям жителей провинций Ачех и Папуа. Последний закон в отношении Ачеха, Закон № 11 2006 года «О правительстве провинции Ачех»6, был принят в результате подписания Хельсинкского меморандума о взаимопонимании между Пра-

вительством Индонезии и Движением за свободный Ачех 15 августа 2005 года. Этот документ является первым мирным соглашением, достигнутым сторонами. Что касается Папуа, то Закон № 21 2001 года об особой автономии этой провинции действует с января 2002 года7.

Чего же можно ожидать от этих быстрых и серьезных перемен? В литературе об адаптации и интеграции авторы излагают различные мнения относительно условий, гарантирующих стабильность8. Автор же настоящей статьи утверждает, что переход от радикальной политики интеграции к политике адаптации в значительной мере способствовал уменьшению напряженности в Папуа и Аче-хе. В обеих провинциях в прошлом конфликты возникали из-за жесткой политики интеграции, приводящей к репрессиям. Во всех остальных провинциях Индонезии политика интеграции в общем проводилась успешно. Но в Ачехе и Папуа она оказалась контрпродуктивной из-за принятия репрессивных мер, направленных на сохранение единства государства. Изменив курс своей политики в сторону адаптации к требованиям о независимости и приняв специальные положения для этих регионов, индонезийское правительство снизило уровень массовой мобилизации, будь то военного или иного характера. Как будет показано ниже, такой гибкий подход обещает больше стабильности по сравнению с предыдущим, более жестким подходом.

Тем не менее в силу некоторых причин не следует спешить с выводом об общем улучшении ситуации. Реализация мирного договора с Ачехом прошла относительно гладко, в отличие от предпринимаемых в прошлом инициатив, которые не смогли уменьшить напряженность и разрешить конфликтную ситуацию9, отчасти из-за плохой работы по их реализации, а отчасти из-за пробелов в составляемых документах. Соглашение с Аче-хом — это особенный, тщательно проработанный документ, который позволил реформировать военизированное Движение за свободный Ачех в политическую организацию. Закон об особой автономии Папуа 2001 года оказался менее эффективным. Реализация этого Закона встретила возражения со стороны многих папуасских лидеров, выступавших за более широкую адаптацию и сатисфакцию накопившихся претензий10. Кроме того, были

жалобы на неправильное применение Закона об особой автономии и принятие последующих противоречивых законов11. Например, в 2005 году более 10 000 людей приняли участие в официальной церемонии, проводимой лидерами традиционного папуасского собрания (Dewan Adat Papua) для того, чтобы «вернуть» центральному правительству Закон об особой автономии 2001 года12.

Возможно, главная причина неудачи состоит в том, что в отличие от Закона об Ачехе Закону об особой автономии Папуа не хватает определенности. Например, Закон об особой автономии создает новое собрание для представления интересов коренных жителей Папуа (MajelisRakyat Papua, Народный конгресс Папуа), но не проводит четкого разграничения между функциями этого собрания и законодателя. Если закон об Ачехе содержит целые разделы, посвященные контролю за службами безопасности, то в Законе об особой автономии Папуа таких положений нет. Наконец, по финансовым вопросам закон об Ачехе определяет для разных уровней власти категории расходов и механизмы распределения бюджетных средств, а Закон об особой автономии Папуа только устанавливает проценты отчислений без уточнения конкретных долей, выделяемых центру и провинции.

Многие положения Конституции Индонезии направлены на поддержание стратегии интеграции. Как будет показано в следующем разделе, долгая история интеграционизма заложила в стране такие нормы поведения, которые постоянно склоняют индонезийских политиков к принятию жестких мер, ориентированных на сохранение национального единства, а не адаптацию к этническому многообразию. Такая тенденция сохраняется и может лишить смысла недавние действия, предпринятые в рамках стратегии адаптации.

1. От интеграции к адаптации: децентрализация и «особая» автономия в Индонезии

Теоретики в области этнических конфликтов и институционального строительства образуют два лагеря: одни поддерживают адаптацию, а другие — интеграцию. В литературе высказано мнение, согласно которому интеграция поддерживает единую государственную принадлежность, а адаптация предусматри-

вает гибкий правовой порядок согласования правовых положений, признающих этническое многообразие13. Как считают сторонники интеграции, стабильность обеспечивается за счет использования институциональных стратегий отнесения коллективного культурного многообразия к частной сфере наряду с признанием равных прав и гражданства всех жителей страны. А идеологи адаптации полагают, что такие стратегии ведут скорее к нестабильности, поскольку этнические различия, хотя и не являются устоявшимися или фундаментальными, во многих случаях едва ли могут быть преодолены. Вместо этого они предлагают использовать различные формы поддержки адаптации, включая мультикуль-турализм, консоциацию или создание плюралистической федерации.

Многие государства придерживаются смешанной стратегии, и для Индонезии этот подход является наиболее перспективным. С учетом этнической политики в Индонезии не могут быть использованы многие стратегии адаптации, такие как консоциация. Если принять во внимание компактное проживание большей части этнических групп, для этой страны вполне бы подошло создание федерации. Однако был принят такой вариант, как квазифедеративная форма государственного устройства, призванная сделать систему более гибкой без ущерба для интеграции. Рожденная мощным националистическим движением, Республика Индонезия воспринималась как унитарное государство, одной из главных задач которого было противостояние тенденциям к распаду. Столкнувшись с рядом проблем при создании унитарного государства в первое после получения независимости десятилетие, правительство усилило политику интеграции. Оно пошло на формальные уступки в области признания или представительства этнических групп. Однако эти меры оказались малоэффективными на практике, поскольку параллельно предпринимались иные действия, направленные на усиление власти центра.

Только в последнее время начали приниматься серьезные меры по децентрализации власти и передаче полномочий региональным единицам, которые иногда совпадают с территорией проживания этнических групп. Провинции Центральная и Восточная Ява, например, соответствуют значительной части

территории, занимаемой яванцами. В провинции Западная Ява в основном проживают сунданцы, а Западную Суматру населяют минангкабау. Новая провинция Горонтало была создана для того, чтобы предоставить больше прав горонтальцам-мусульманам, чья территория раньше была включена в провинцию Северный Сулавеси, подавляющим большинством населения которой были минахасанцы-христиане. Хотя этнический характер региональных единиц не был признан официально, новые законы о децентрализации предоставили этническим группам больше полномочий. Таким образом, индонезийское государство перешло от жесткой унитаристской политики к квазифедеральной позиции, но по-прежнему сопротивляется тенденциям к образованию многонационального федерального государства, сделав исключение для провинций Ачех и Папуа. Эта асимметричная структура, возможно, является тем фактором, который в наибольшей степени способствует поддержанию стабильности в Индонезии с учетом успешного проведения политики интеграции на большей части ее территории и применения политики адаптации там, где интеграция не срабатывает. Однако федеративное устройство, вероятно, могло бы стать более надежным фактором, обеспечивающим стабильность в государстве.

Индонезия — страна многообразия: она занимает четвертое место в мире по численности населения, в ней проживает самое большое количество мусульман, при этом в разных частях архипелага проживает порядка пятидесяти этнических групп, говорящих на более чем 450 языках14. Доминирующее положение не занимает ни одна из групп, но наиболее сильной и влиятельной является яванская этническая группа, на долю которой приходится 60 % населения. В число других крупных групп входит сунданская, минангка-бауская, ачехская, папуасская, балийская и бугис-макассарейская15. Во многом опираясь на опыт Индонезии, Бенедикт Андерсон выдвинул теорию о «выстроенной» (constructed) природе национализма, особенно заметной в «последней волне» национализма, которая прокатилась по всему развивающемуся миру. Андерсон считает, что возникновение национализма напрямую связано с опытом колониализма, имеющимся у элит различных групп, и общим языком, укрепившим данный опыт16.

До построения системы голландского колониализма не было такой империи, такого государства или крупного политического сообщества, где могло бы зародиться «индонезийское» начало. Поскольку колониальная власть создала индонезийскую нацию, объединив различные этнические группы Нидерландской Ост-Индии, индонезийский национализм возник из формирующегося самосознания элит, которые приобрели общий опыт в условиях колониального правления17. Голландцы готовили представителей различных частей архипелага к работе в колониальном бюрократическом аппарате. Благодаря одинаковым познаниям, приобретенным за годы службы в колониальной администрации, представители отдельных территорий все более сближались друг с другом. В то же время они способствовали распространению и развитию малайского языка.

Малайский стал использоваться как общий язык делового общения, что способствовало созданию связей между элитами разных частей архипелага. Хотя ислам тоже являлся характерной чертой национальной культуры, его было недостаточно для зарождения общего национализма. Те части Индонезии, в которых находились крупные христианские общины, стали активно присоединяться к националистическому движению, опирающемуся на один общий язык. Признание в 1921 году малайского (переименованного в индонезийский) языка официальным языком националистического движения помогло сплочению новой индонезийской элиты и ее отделению от колониальных властей18. В этом отношении язык оказался гораздо эффективнее ислама, в основном из-за того, что религиозная принадлежность могла стать препятствием для присоединения к освободительному движению тех, кто исповедовал христианскую веру. Лидер движения Ахмед Сукарно, позднее ставший первым Президентом Индонезии, четко осознавал, что нужно уменьшить роль ислама для того, чтобы создание нового государства поддержали христианские общины архипелага, в которых он провел много времени19.

Сукарно являлся лидером националистического движения, первоначальным организатором которого была Националистическая партия Индонезии. Ему хорошо удавалось объединять в рамках движения представи-

телей различных групп, включая исламистов и коммунистов, которые вели совместную борьбу против колониального правления, хотя придерживались противоположных взглядов на устои независимого государства20. Оккупация японцами Индонезии, которая продолжалась с 1942 по 1945 годы, способствовала развитию национального чувства и непроизвольно подготовила население к идее самоуправления. Учитывая популярность Су-карно и других националистических лидеров, японцы привлекли их для работы в Центральном консультативном совете, пообещав предоставить право на самоуправление в обмен на сотрудничество с японской армией. Более того, обучая индонезийских ополченцев помогать японским войскам в защите территории страны от вражеских нападений, японцы заложили основу для формирования индонезийской армии, которая впоследствии сражалась против возвращения голландской администрации после поражения японцев в 1945 году21. В результате Националистическая партия во главе с Сукарно достигла согласия с представителями различных групп движения, когда пришло время объявить независимость и принять конституцию.

Конституция 1945 года, которая была составлена за короткий промежуток времени в последние дни японской оккупации, создала основу сложившейся в Индонезии ситуации. В условиях вакуума, возникшего после вывода японских войск в ожидании прибытия союзной армии, явно ощущалась потребность в объявлении независимости и формировании нового правительства, способного помешать возвращению голландской колониальной администрации. Для этих целей был сформирован специальный комитет, который возглавил Сукарно и куда в основном вошли лидеры националистических групп. Из членов комитета была сформирована комиссия для составления Конституции22. Главный автор Конституции Супомо выступал за политику интеграции или органицизм, то есть «теорию, согласно которой государство сохраняло приверженность не правам отдельных лиц или конкретных классов, а обществу, воспринимавшемуся как единое целое»23. Такой принцип, сформировавшийся во многом под влиянием тоталитарных идей японского империализма и Третьего рейха, стал основополагающим при написании Конституции. За некоторым яв-

ным исключением, таким как статья 28, гарантирующая свободу объединений и выражения мнения, Конституция отрицала защиту граждан и систему сдержек для исполнительной власти24. Она заложила основу для сильной президентской власти и институционального устройства государства, составляющего единое целое и наделенного мощными властными полномочиями по контролю за всеми секторами общества.

Изначально в преамбуле Конституции 1945 года говорилось, что Индонезия — унитарная республика. Высшей властью наделялся Народный консультативный конгресс (Мй]е^ Permusyawaratan Rakyat), состоящий из членов Совета народных представителей (Dewan РетаЫ1ап Rakyat) и представителей регионов и так называемых «функциональных групп» (то есть социальных и экономических слоев общества, таких как фермеры или ветераны). Представительство функциональных групп в Народном консультативном конгрессе, высшем органе государственной власти, позволило ему претендовать на то, что он выражает интересы всего общества. Президент, которого избирал Народный консультативный конгресс, наделялся исключительными правами и был подотчетен законодателю только в отношении таких вопросов, как объявление войны или подписание договоров с другими государствами (ст. 1, 2 и 4 Конституции). Принимаемые законодателями законопроекты становились законами только после их одобрения Президентом, который обладал правом абсолютного вето (ст. 20). При особых обстоятельствах Президент мог издавать постановления, заменяющие законы, и подлежащие последующему утверждению законодательным органом (ст. 22). Только Президент мог вводить чрезвычайное положение (ст. 12 Конституции).

В вопросах административного и политического деления Конституция указывала на необходимость соблюдения логики административной иерархии ипап pemerintahan) и принципа совещательности (musyawarah) в правительственной системе и призывала к уважению «традиционных прав особых территорий». Конституция также запрещала выделение в унитарном индонезийском государстве любых частей территории в качестве «штатов» (ст. 1825). В Конституции не говорилось о каком-то особом представительст-

ве отдельно взятых регионов или этнических групп. Также было закреплено превосходство принципа унитарного государства над идеей адаптации разнообразных этнических групп Индонезии.

Революция 1945—1949 годов усилила националистическое кредо единого государства. Вернувшись в 1945 году, голландцы столкнулись с Республикой Индонезией, которая уже объявила независимость, но еще не взяла под контроль всю бывшую территорию Нидерландской Ост-Индии26. По мере восстановления своего правления во многих частях архипелага голландцы начали образовывать штаты для крупных этнических групп (например, штат Пасундан для сунданцев в Западной Яве), чтобы противостоять укреплению национализма в Индонезии. Помимо вооруженной борьбы, голландцы и власти Республики вели переговоры под наблюдением ООН. Было достигнуто несколько соглашений о независимости Индонезии, одно из которых предусматривало создание федеративного государства, Соединенных Штатов Индонезии, в котором образованные голландцами штаты становились субъектами, а Республика Индонезия — крупнейшей структурной единицей Федерации27. Через несколько месяцев голландцы окончательно покинули страну, Индонезия получила независимость, и в декабре 1949 года была провозглашена Республика Соединенные Штаты Индонезии. Однако это федеративное государство просуществовало только девять месяцев вплоть до принятия временной конституции, которая установила унитарную форму территориального устройства. Большинство образованных голландцами штатов было включено в эту модель.

Концепция унитарного государства зародилась в период революции. Федерализм, который в то время отвергался потому, что ассоциировался с голландской тактикой, долго считался разрушительным и опасным28. Напротив, республиканский идеал и унитарное государство с тех пор рассматривались как наиболее подходящий способ выражения национального единства Индонезии. Такое отношение к проблеме устройства государства сохранилось по сей день.

Вторым последствием революции стала организационная консолидация националистических сил. После ухода голландцев правительство Республики, действовавшее под

руководством Националистической партии и ее лидера Сукарно, возглавило новую объединенную Индонезию. Националистическая партия признавала потребность в поиске компромиссов и формировании коалиций с другими партиями, но сохраняла доминирующее положение29. Ее господство только усиливалось благодаря быстрому расформированию и присоединению к республике образованных голландцами штатов. Кроме того, вооруженные силы пользовались большой поддержкой среди населения, которое считало их революционной силой, легитимным образом защищающей интересы государства. Соответственно, это оправдывало их роль в политике и осуществляемый ими контроль над обществом в условиях «нового порядка»30.

Региональные и этнические трения, происходившие в 50-х годах XX века, по большей части утратили свое значение на фоне мощной тенденции к интеграции, вызванной революцией и сильным националистическим движением. Политика интеграции стала скорее отражением поддержки национального объединения, нежели попыткой противостоять влиянию групп, стремящихся институционализировать этнические различия. В этом отношении объединяющая сила «выстроенного» национализма (как его называет Андерсон) была столь явной в Индонезии, что обусловила не только приемлемость, но и желательность проведения политики интеграции. Этим объясняется то, что более позднее этнонационалистическое движение было исключением, а не правилом на большей части территории страны.

Этнонационализм и сопротивление созданию унитарного государства возникли позже, когда активная интеграция республики стала сопровождаться репрессиями и ассимиляцией. Конституция 1945 года была вновь введена в действие в 1959 году, когда Сукарно отказался от либеральной демократии в пользу так называемой «управляемой демократии», что по существу означало авторитарную форму правления, только на словах сохраняющую совещательный процесс и консенсус среди политических партий и представителей функциональных групп31. В 50-х годах сменяющие друг друга правительства столкнулись с экономическими и политическими кризисами, которые привели к волнениям и беспорядкам.

Учредительное собрание, сформированное в результате выборов 1955 года, не смогло выработать единый подход к основам государства. В частности, разошлись во мнениях националисты, поддерживающие «панчасила» (Pancasila), то есть «пять принципов», разработанных Сукарно в качестве государственной идеологии — основы государства, и исламисты, стремящиеся к образованию мусульманского государства. Самым важным принципом «панчасила» была «вера в (единого) Бога», что означало признание важной роли религии в Индонезии без принятия ислама в качестве государственной религии. Этот первый принцип сделал «панчасила» националистической идеей, противостоящей исламской альтернативе32.

В конце 50-х годов правительство также столкнулось с религиозными конфликтами в Сулавеси и Суматре, где возмущенные религиозные элиты выступали против растущей централизации власти Джакарты33. Столкнувшись с чередой кризисов, в 1959 году Сукарно издал указ о возвращении к Конституции 1945 года и ранее объявленным им принципам «панчасила». Восстановив этим решением сильную президентскую власть, он создал предпосылки для введения авторитарного режима.

Введение в 1965 году режима «нового порядка» предопределило авторитарное будущее индонезийского государства. Генерал Су-харто, который пришел к власти фактически в 1965 году (а официально был избран Президентом в 1966 году), поддержал Конституцию 1945 года и принципы «панчасила»34. После устранения Коммунистической партии, становившейся все более влиятельной в начале 1960-х годов, вооруженные силы окончательно утвердили свое верховенство35. Конституция 1945 года позволила режиму объединить власть Президента и вооруженных сил при формальном соблюдении конституционных принципов36. Согласно основным положениям Конституции, Президент наделялся большими полномочиями и отчитывался лишь перед Народным консультативным конгрессом. Точный характер представительства в этом органе определялся в соответствии с законом (ч. 1 ст. 2 Конституции), то есть число представителей разных партий, регионов, функциональных групп и способы их избрания можно было изменить обыкновенными

законами. Таким образом, Сухарто мог относительно легко манипулировать законодательством, обеспечивая широкое представительство вооруженных сил и влияя на представительство региональных и функциональных групп. При помощи законодательных и внеинституциональных мер Президент мог также контролировать личный состав законодательного органа. В итоге исполнительная ветвь власти получила большой объем полномочий, по-прежнему действуя в соответствии с Конституцией 1945 года.

Региональные проблемы правительство режима решало, следуя заложенным в Конституции принципам унитарного государства и интеграции. Закон о регионах 1974 года установил такую структуру регионального представительства37, в рамках которой провинции и области оказались явно подчиненными центру. Губернаторам (главам провинций) и бупати (главам областей) полномочия передавало центральное правительство. Это были неизбираемые должностные лица, которые назначались по представлению региональных и провинциальных ассамблей с одобрения Министерства внутренних дел и Президента; они выполняли двойную задачу — представляли свои территории и выступали в качестве местных органов государственной исполнительной власти. Все доходы, за исключением средств от второстепенных налогов, собирались центральным правительством, после чего бюджетные ассигнования распределялись между провинциями и областями. Лишь незначительная часть собранных средств возвращалась на нижестоящие уровни для использования по собственному усмотрению. Большую часть средств центральное правительство оставляло в своем распоряжении для финансирования различных программ развития и инициатив Президента.

В конечном итоге режим «нового порядка» создал всеохватывающую инфраструктуру, закрепившую интеграционистский и унитарный характер государства. В рамках этой структуры не было места ни для региональных различий, ни для адаптации этнических групп. В 1979 году был принят Закон о сельской местности38, направленный на полную гомогенизацию сельских органов власти на территории всего архипелага, несмотря на существенные различия в системе сельского

управления. Также были стандартизированы система образования и учебные программы. Эта мера была призвана закрепить в обществе чувство единства индонезийской нации. Местные языки разрешалось использовать только в начальной школе в отдельных регионах, а для всех последующих уровней обучения единственным языком стал индонезий-ский39. Культурные различия признавались только в отношении предметов материальной культуры, которые могли быть выставлены в музеях, включены в красочные свадебные наряды или использованы для развития туризма. Эти различия не могли проникнуть в область политики или управления.

Неудивительно, что правительство режима «нового порядка» использовало силовой подход для присоединения к республике провинций Папуа и Восточный Тимор. На переговорах с голландцами в конце 1940-х годов Сукарно хоть и отказался от притязания на Западную Новую Гвинею, но высказал веские аргументы за ее присоединение к Индонезии. Несмотря на колониальное правление и историю, во многом отличавшиеся от остальной части Нидерландской Ост-Индии, Сукарно считал, что Западная Новая Гвинея принадлежит независимому индонезийскому государству, и поэтому начал успешную «западно-ирианскую» кампанию, которая предусматривала захват территории Западной Новой Гвинеи в том случае, если не удастся урегулировать вопрос мирным путем40. Переговоры с ООН и Нидерландами привели в конечном итоге к передаче Западной Новой Гвинеи (которая была переименована в Западный Ири-ан) Индонезии в 1962 году41 и проведению в 1969 году плебисцита, получившего название «акт свободного выбора»42. Плебисцит позволил местным жителям под наблюдением ООН определить статус территории. Жители Западного Ириана проголосовали за присоединение к Индонезии, сделав этот процесс легитимным и официальным в соответствии с положениями ООН. Впрочем, многие критиковали процедуры акта свободного выбора, в силу которых представители местного населения были вынуждены сделать выбор в пользу присоединения к Индонезии43.

После присоединения Западный Ириан был переименован в Ириан-Джая и преобразован в соответствии с политико-административной системой Индонезии. Данная тер-

ритория получила статус провинции и была разделена на области, округа и селения в соответствии с Законом о регионах 1974 года. Не было предусмотрено никаких исключений, которые учитывали бы социально-экономические, политические и культурные особенности, отличавшие новую территорию от других провинций. В провинции также была создана военно-командная структура наподобие системы внутренней безопасности, действовавшей на территории архипелага.

Создание такой однородной структуры вполне соответствовало унитаристскому видению государства, то есть принципу индонезийского национализма, на котором был основан режим, и его интеграционной направленности. С точки зрения индонезийского правительства, государство представляло собой результат успешной борьбы всех народов архипелага против колониального правления голландцев, и поэтому папуасское население Ириан-Джая рассматривалось как часть этой индонезийской семьи, с опозданием присоединившаяся к ней44. Интегрированные в государство папуасы должны были проникнуться чувством преданности индонезийской нации и установить связи с другими группами населения, разделившего опыт колониального правления.

Однако жители Папуа восприняли такую политику как репрессивную и бескомпро-миссную45. Они никогда не считали индонезийский национализм своей идеологией и не принимали участия в революции, зародившей чувство общей национальной принадлежности в остальных народах, населявших архипелаг. Вместо этого местная элита способствовала развитию альтернативного папуасского национализма, воспитываемого голландцами на протяжении двадцати лет после создания индонезийского государства. К тому же, несмотря на то что присоединение Западного Ириана проходило под эгидой ООН, папуасы считали этот процесс принудительным. В действительности для участия в акте свободного выбора индонезийское правительство выбирало таких представителей папуасского населения, которые поддерживали индонезийский режим. При этом отбор происходил на фоне активной кампании по запугиванию местного населения национальными вооруженными силами в целях обеспечения полной поддержки процесса интеграции. С тех пор папуа-

сы оказывают постоянное сопротивление индонезийскому государству. Так, Движение за свободу Папуа однажды прибегло к насилию в знак протеста против символики индонезийского государства; одновременно с этим проявились различные формы гражданского протеста, такие, например, как использование флага «Утренняя звезда» в качестве символа независимости.

В ответ на это правительство решило провести политику ассимиляции для укрепления интеграционных институтов в Папуа. Правительство ввело более строгие по сравнению с другими регионами ограничения на выражение культурных особенностей в системе образования или в иных публичных формах. Индонезийский язык стал единственным языком, на котором было возможно получение образования; навязанная папуасам всеобщая программа обучения почти не включала местного компонента; в некоторых случаях даже запрещались местные песни46. Жестко подавлялось любое выражение политических взглядов, включая поднятие флага «Утренняя звезда» или призывы к альтернативному политическому представительству47.

В Ачехе, напротив, этнонационализм возник не из-за недостаточного участия в формировании индонезийского национализма или отличающегося колониального опыта. Эта территория присоединилась к Индонезии довольно рано, отклонив все попытки голландцев создать отдельное ачехское государство. Однако население Ачеха всегда определяло себя как особую этническую и религиозную группу и, в частности, оказывало сопротивление голландскому колониализму в ходе длительной войны (в 1873—1880 и 1883 — 1904 годах), в то время как остальная часть архипелага довольно легко уступила силовому превосходству Нидерландов. Приверженность исламской религии также оказала «цементирующее» воздействие на ачехское сообщество. Но все же оно активно выступало в поддержку индонезийской революции48.

Ачехцы мобилизовались в ответ на принятие правительством ряда ошибочных репрессивных мер по осуществлению интеграции и ассимиляции, заставивших это сильное сообщество отвернуться от центрального правительства. Первоначально Ачех поддерживал исламистский вариант индонезийского национализма, который не устоял перед принци-

пами «панчасила» и светским национализмом. Результатом участия ачехских элит в исламском восстании 50-х годов стали репрессии и объединение Ачеха с провинцией Северная Суматра, что в свою очередь спровоцировало сопротивление политике индонезийского государства49. Затем, несмотря на восстановление статуса провинции в 1959 году, в середине 70-х годов в ней возникло Движение за свободный Ачех, которое противостояло централизации. Появление этого Движения было связано, в частности, с тем, что в 70-х годах в Ачехе были обнаружены месторождения нефти и газа, от которых местное население получило довольно скромную прибыль. Новая ачехская элита, которая теперь придерживалась региональных, а не исламистских взглядов, разочаровалась в централизованной политической и экономической власти50. Первоначально Движение за свободный Ачех не пользовалось большой поддержкой и было быстро подавлено индонезийской армией. После своего повторного появления в конце 80-х годов оно, как и в первый раз, имело минимальную общественную поддержку до тех пор, пока вооруженные силы Индонезии не превратили всю провинцию в военную зону и не начали проведение широкомасштабных операций, которые привели к многочисленным нарушениям прав человека и репрессиям гражданских лиц с целью «уничтожения» тех, кто оказывал помощь освободительному движению51. Непримиримость индонезийского правительства, его нежелание перераспределять доходы от добычи нефти и газа и массовые репрессии против жителей Ачеха стали главными причинами возникновения этнонационалистических настроений. Таким образом, правительственная политика ассимиляции и подавления подорвала приверженность ачехцев идее объединения индонезийской нации52.

После падения режима Сухарто в 1998 году в отдельных регионах Индонезии снова начались волнения. Они не были направлены ни на подрыв сильного правительственного курса на интеграцию, ни на изменение статуса соответствующих групп в республике. В этом смысле государственная политика выстраивания единой индонезийской нации оказалась эффективной. В редких случаях группы пытались скорректировать условия своего включения в индонезийское государство, наи-

более радикальные меры принимали стремящиеся к независимости ачехцы и папуасы. Мобилизация регионов произошла в этот критический момент потому, что народ был встревожен вопросом о будущем политическом курсе правительства в условиях демократии и видел возможности, открывающиеся в свете уничтожения авторитарного режима и репрессивной системы53. В итоге Движение за свободный Ачех усилилось и, пользуясь активной общественной поддержкой, вытеснило параллельное гражданское движение, организованное с целью проведения референдума о независимости. В Папуа активизировалось в основном гражданское население, широкую поддержку получил Папуасский народный конгресс (образованный на местном уровне и не получивший юридического статуса), который упорно поддерживал требования о независимости.

На этом фоне произошедшие после 1998 года институциональные перемены стали почти революционными. В Конституцию 1945 года были внесены поправки, обеспечивающие признание региональных различий и закрепляющие принципы автономии. В соответствии с новыми законами были созданы автономные регионы, которые в ходе децентрализации власти получили широкие полномочия в финансово-бюджетной сфере. Законы о специальной автономии были приняты в ответ на требования Ачеха и Папуа, а Восточному Тимору было разрешено провести референдум о независимости и отделиться от Индонезии. Эти меры означали радикальный поворот событий и отказ от устойчивой стратегии интеграции индонезийского государства, применяемой на протяжении предыдущих пятидесяти лет.

В соответствии с конституционными поправками региональные единицы (провинции и области) получили широкую автономию во всех сферах, за исключением тех, которые Конституция или закон отнесли к ведению центрального правительства. В Конституции также содержатся положения о признании необходимости уважать «разнообразие регионов» и создавать «региональные органы власти, являющиеся особенными и обособ-ленными»54 (ст. 18, 18А, 18В измененной Конституции55).

Для реализации этих поправок были приняты законы, значительно изменившие струк-

туру взаимоотношений между центром и регионами. Законы № 22 и № 25 1999 года создали новую основу региональной автономии и финансовой децентрализации и, в принципе были направлены на предоставление автономии областям56. В дальнейшем они были заменены соответственно законами № 32 и 33 2004 года. Последние содержали гораздо более точные положения и наделяли автономией как области, так и провинции. Автономные регионы получили полномочия по всем предметам ведения, за исключением внешней политики, обороны, безопасности, юстиции, денежной и налогово-бюджетной политики, религии57. Закон № 33 2004 года и последующие акты правительства предусматривали передачу значительного объема финансовых средств в ведение провинций и округов и раздел поступлений от добычи природных ресур-

сов58.

К тому же теперь в соответствии с измененной Конституцией (ст. 22С и 22D) регионы получили возможность участвовать в работе отдельной палаты законодательного органа — Совете региональных представителей (Dewan РетаЫ1ап Daerah). Прежде они были представлены только в Народном консультативном конгрессе. В Совете региональных представителей все провинции имеют одинаковое число членов, несмотря на то что численность их населения может быть разной (ч. 2 ст. 22С). Этот орган вправе выносить законы на рассмотрение Совета народных представителей, участвовать в обсуждении законопроектов, контролировать и оценивать ход реализации законов в области вопросов, касающихся регионов или их взаимоотношений с центром, включая региональную автономию, управление природными ресурсами, пересмотр региональных границ, сбалансированное финансирование центрального и регионального уровней власти, налогообложение, образование и религию в той мере, в какой они затрагивают регионы (ч. 1—3 ст. 22D).

Всего за несколько лет Индонезия перешла от стратегии интеграции, запрещавшей региональное представительство, к более гибкой политике. Хотя передача административных и финансовых полномочий провинциям и областям не означает федерализации Индонезии, она, несомненно, содержит элементы квазифедеральной структуры. Однако

основополагающим принципом переустройства государства по-прежнему остается принцип унитарности. Более того, признаваемые автономные единицы не соответствуют этническим группам. В последние годы были образованы новые провинции и области для того, чтобы обеспечить большее соответствие регионов, образующих определенный уровень публичной власти, территориям проживания отдельных этнических групп; но это явление ни в коей мере не представляет собой общей тенденции.

В то же время в ответ на более жесткие требования этнонационалистических групп Восточного Тимора, Ачеха и Папуа были приняты предложения или законы о предоставлении специальной автономии. Они четко закрепляли политику адаптации в духе федерализма. Изначально принимая общие законы о местной автономии, применимые на всей территории страны, администрация Президента Хабиби (1998—1999) пыталась справиться с недовольством в этих регионах; поскольку эта попытка не удалась, начался поиск альтернативных решений. В отношении Восточного Тимора Хабиби предложил провести референдум, который привел к отделению этой территории59. Ситуация в Ачехе также подлежала дополнительному регулированию. Сначала правительство Хабиби в ответ на требования Движения за свободный Ачех предложило закон в поддержку исламского права60, опять же безрезультатно, так как конфликт продолжал обостряться. Затем был принят закон об особой автономии61, предусматривающий передачу дополнительных прав и бюджетных средств на уровень провинции. И опять этот закон не был реализован из-за затянувшегося конфликта. Вместо этого на территории Ачеха была создана чрезвычайная военная администрация62. Лишь в 2006 году, учитывая разрушительные последствий цунами декабря 2005 года и ослабление Движения за свободный Ачех, две стороны смогли заключить мирное соглашение, для реализации которого был принят новый закон об управлении Ачеха63. В отношении Папуа в 2001 году был принят Закон об особой автономии, сохраняющий свое действие.

Таким образом, в довольно короткий срок власти Индонезии сумели внести поправки в Конституцию и принять ряд законов, кардинально изменивших распределение полномо-

чий между центром и регионами. Теперь Конституция признает важную роль регионов, их разнообразие и передает им соответствующие полномочия путем предоставления автономии и создания нового органа для представительства их интересов в центре.

2. Особая автономия:

сомнительный мир в Папуа

На фоне изменения взаимоотношений между центром и регионами Закон об особой автономии Папуа 2001 года представляется существенной попыткой учесть требования папуасского населения. Ее можно расценить как один из многочисленных признаков того, что индонезийское правительство в урегулировании этнических конфликтов перешло от политики интеграции к политике адаптации. Закон предусматривает передачу на уровень провинции много новых предметов ведения, значительных бюджетных средств, большую, чем прежде, возможность контролировать природные ресурсы региона, а также создает институты, обеспечивающие признание особых традиций и обычаев папуасов.

В то же время есть два обстоятельства, которые в некотором смысле уменьшают значение автономии, полученной папуасами. Во-первых, при внимательном рассмотрении поправок к Конституции и положений Закона об особой автономии остается непонятно, обладают ли папуасы неотъемлемым гарантированным правом управления собственными делами. Хотя Закон об особой автономии и наделяет их новыми широкими полномочиями в политической и административной сферах, он не создает между Папуа и Индонезией федеративных отношений, то есть конституционно гарантированного разделения компетенции между субъектом федерации и центральной властью. Более того, индонезийское государство по-прежнему является унитарным, и в соответствии с Конституцией центральное правительство сохраняет полномочия, имеющие приоритет перед полномочиями автономных органов власти (ст. 4 Закона об особой автономии Папуа). Во-вторых, законодательные формулировки остались неопределенными и расплывчатыми. В стране со слабыми судебными институтами такая неопределенность может быть использована для того, чтобы свести положения закона на

нет. В-третьих, в контексте применения закона и последующих действий по отношению к провинции центральное правительство продолжает опираться на историю Индонезии как централизованного государства, ставящего единство индонезийской нации выше региональных различий.

Закон об особой автономии Папуа на бумаге предоставил папуасам много новых полномочий. Он устанавливал автономию на уровне провинции, включив в компетенцию папуасского правительства все вопросы, за исключением внешней политики, обороны, денежно-кредитной и налогово-финансовой политики, религии и правосудия (ч. 1 и 2 ст. 4 Закона). Совет народных представителей Папуа (Dewan Perwakilan Rakyat Papua) — орган представительства всех народов Папуа — был создан в качестве основного законодательного органа. Другой орган, Народный конгресс Папуа (Majelis Rakyat Papua), призван представлять коренное население Папуа. В него входят представители традиционных, а также религиозных и женских групп. Конгресс получил полномочия по развитию и защите прав и обычаев папуасского народа и мог участвовать в согласовании и одобрении кандидатов на должность губернатора и решений, касающихся основных прав папуасов (ст. 19—21 Закона). Наконец, Закон предусматривал создание согласительной комиссии, призванной обеспечить процесс интеграции Папуа в Индонезию с целью примирения папуасского народа с индонезийским государством и сохранения единства последнего (ст. 46 Закона).

Что касается финансовых средств провинции, Законом были предусмотрены новые источники поступлений. Самым важным из них стало получение дохода от использования природных ресурсов, в частности добычи угля. Провинции было отдано 80 % доходов угледобывающей, лесной и рыбной отраслей промышленности и 70 % доходов от использования нефтегазовых ресурсов. Была также увеличена доля отчислений для провинции от налоговых поступлений (ст. 34 Закона).

В целом Закон об особой автономии беспрецедентным образом учел требования папуасского населения: была признана необходимость пересмотра условий присоединения провинции к Индонезии, предоставлены более широкие полномочия, обширная авто-

номия и значительные финансовые ресурсы правительству Папуа, а также предусмотрено создание Народного конгресса Папуа для представительства коренного населения. Однако никто не гарантировал, что статус особой автономии не будет в какой-то момент изменен или отменен индонезийским государством. Анализ распределения компетенции, закрепленного в Законе об особой автономии, и поправок к Конституции позволяет выявить ряд проблемных положений.

Прежде всего, Закон, как уже отмечалось, страдает неопределенностью, в частности в нем отсутствует четкое разделение функций между Советом народных представителей Папуа и Народным конгрессом Папуа. Первый орган представляет всех жителей Папуа, включая значительное количество мигрантов из других регионов, а последний — только коренное папуасское население и местные группы, наделен правом консультировать и одобрять решения по вопросам, касающимся исключительно прав коренных народов и только в связи с применением Закона об особой автономии (ст. 6, 7, 19, 20, 22 Закона). Соответственно, Народный конгресс может оказаться относительно беспомощным.

Положение губернатора как главы администрации Папуа также неоднозначно. С одной стороны, он является избранным представителем народа, наделенным исполнительными полномочиями и правом внесения законопроектов в Совет народных представителей Папуа. С другой — он одновременно представляет центральное правительство и поэтому должен «социализировать национальную политику и способствовать применению нормативных положений в провинции Папуа», а также поддерживать и защищать целостность унитарной республики (ст. 14, 15 Закона). Такая двойственная роль потенциально снижает способность папуасского правительства выступать в роли истинного представителя интересов своего народа и позволяет центральным органам власти оказывать давление на губернатора, вынуждая его проводить общегосударственную политику. Особенно следует учесть, что Президент вправе отстранить губернатора от занимаемой должности.

Служба безопасности не входит в компетенцию правительства Папуа. Папуасская полиция формально по-прежнему подчиняет-

ся национальной полиции, власти провинции ее деятельность не контролируют, и только незначительную консультативную роль играет губернатор в процессе выдвижения кандидатуры на пост главы папуасской полиции (ст. 48 Закона). Более того, в законе нет положений, предусматривающих обсуждение с представителями исполнительной или законодательной власти Папуа вопросов, касающихся действий индонезийских военных на территории провинции. В результате военные по своему усмотрению могут в целях защиты государственной безопасности упразднить полномочия папуасского правительства, как это было сделано в провинции Ачех после приостановления действия Закона об особой автономии 2001 года и введения военного положения в мае 2003 года.

В преамбуле и ряде статей Закона об особой автономии Папуа (п. «а» ст. 1, ч 1 ст. 2, п. «а» ч 1 ст. 10, п. «Ь ст. 12, п. «Ь» ст. 14, п. ст. 15, п. «а» ч. 1 ст. 23, п. «а» ч. 1 ст. 46, п. 2 ст. 53) подчеркивается целостность унитарной Республики Индонезии. В своей совокупности данные положения предусматривают различные ограничения и активные обязательства по сохранению и укреплению этой целостности. Ограничения вытекают из предположения, что не должны предприниматься никакие действия, нарушающие единство государства. Такая правовая ситуация имеет далекоидущие последствия, поскольку предложения о проведении референдума или даже консультаций по возможному отделению могут считаться нарушением закона, явно ориентированного на предотвращение подобных политических действий. В первоначальном законопроекте, предложенном специальным папуасским комитетом, куда входил губернатор провинции, содержалось положение, позволявшее провести референдум о независимости, если Закон об особой автономии не сможет достичь указанных в нем целей. Однако это положение было отклонено, и похоже, что буква закона не допускает какого-либо официального обсуждения вопросов независимости.

Кроме того, некоторые положения Конституции позволяют сделать Закон об особой автономии неэффективным. Прежде всего, поскольку Закон об особой автономии был принят парламентом, он может быть легко изменен или отменен им же. Хотя Конститу-

ция теперь и закрепляет принципы автономии и уважения регионального разнообразия (ч. 5 ст. 18), соответствующие формулировки расплывчаты и не гарантируют регионам никаких конкретных полномочий. Закон об особой автономии определяет механизмы, с помощью которых Совет народных представителей Папуа или Народный конгресс Папуа могут предложить поправки к Закону на рассмотрение парламента страны, но последний не имеет закрепленного в Конституции или Законе обязательства по проведению консультаций с властями Папуа перед изменением или отменой Закона.

Поправки, вносимые в Конституцию с 1998 года, не только не устранили чрезвычайные полномочия Президента, но, напротив, укрепили его возможности отступать от договоренностей об особой автономии в случае возникновения кризиса. Согласно этим новым положениям, Президент может приостановить действие Закона об особой автономии (ст. 12 измененной Конституции, предусматривающая, что Президент может ввести чрезвычайное положение, условия и последствия которого регулируются законом), как это было сделано в Ачехе в 2003 году, когда Президент Мегавати Сукарнопутри объявила чрезвычайное военное положение (когда для обеспечения государственной безопасности вооруженные силы были уполномочены подавлять волнения в провинции). По мнению одного из специалистов, благодаря прямым выборам Президента и усилению его правотворческих полномочий «в Индонезии будет один из самых мощных в мире институтов демократически избираемого президента»64.

Помимо конституционных и законодательных положений, ставящих под сомнение жизнеспособность автономии Папуа в долгосрочной перспективе, сам подход индонезийского правительства к реализации закона и его действия в отношении Папуа показывают, что практика прошлых лет еще не совсем забыта. Сразу же после принятия Закона об особой автономии правительство Индонезии восстановило Закон № 45 от 1999 года о разделении Папуа на три провинции65, после чего его действие было приостановлено из-за сильного сопротивления со стороны местного населения. Тем не менее Президент Мегавати Су-карнопутри решила вновь ввести его в действие и издала Указ № 1 от 2003 года, за-

крепляющий разделение провинции66. После вспышки новых протестов, особенно против учреждения провинции Центральный Ириан-Джая, реализация этих планов была отложена на неопределенный срок. Но провинция Западный Ириан-Джая все-таки была создана. При этом осталось неясно, распространяется ли действие Закона об особой автономии на эту новую провинцию, что привело к появлению еще одной области правовой неопределенности и возможных конфликтов.

Принятие положений, направленных на реализацию Закона об особой автономии было отложено. К октябрю 2006 года было принято только одно положение, а по предварительным подсчетам, для подробного разъяснения принципов применения данного закона требовалось не менее двадцати четырех положений. Одной из причин промедления была неясность в распределении ролей между Народным конгрессом Папуа и Советом народных представителей Папуа67.

Формирование Народного конгресса Папуа также происходило слишком медленно. Официально он должен был начать действовать в январе 2002 года, но фактически был сформирован гораздо позднее и только под давлением местных групп, обвинивших правительство в умышленной задержке процесса образования данного органа в целях подрыва зарождающейся власти провинции. Более 10 000 людей 12 августа 2005 года вышли с протестом против того, что Закон об особой автономии провинции не применяется и Народный конгресс Папуа не создается. Эта акция протеста была направлена также против образования провинции Западный Ириан-Джая.

Проблему составляет и то, что, невзирая на жалобы местных групп, военные усилили свое присутствие в регионе. Общая численность войск увеличилась в период с 2004 по 2006 год, хотя планы по созданию нового стратегического резервного командования были отложены после протестов жителей, утверждавших, что это приведет к значительному увеличению численности войск в регио-не68. Тем не менее военные операции на границе были продолжены, а доступ к самой территории был ограничен. Вопросы внутренней безопасности постепенно передаются в ведение местной полиции, но некоторые подразделения, в частности Мобильная бригада

(специальный отдел полиции, борющийся с нарушениями общественного порядка), иногда выходят за рамки своих полномочий. Так, в марте 2006 года в Абепуре в результате столкновений студентов с Мобильной бригадой было убито трое полицейских, после чего некоторые полицейские этого подразделения атаковали студенческие общежития, гражданских лиц, стреляли в воздух, и в результате одна молодая женщина была убита шальной пулей69.

3. Закон об Ачехе: почти федерация

Закон № 11 2006 года об Ачехе предоставляет этой провинции гораздо более широкую автономию по сравнению с Папуа. Закон намного лучше проработан, отличается точностью формулировок и последовательностью в определении передаваемых полномочий. Помимо делегирования значительных полномочий на уровень провинции, он предоставляет ей существенные возможности по контролю и консультированию центрального правительства в отношении тех решений, которые касаются региона. Текст данного Закона серьезно доработан по сравнению с Законом об особой автономии Ачеха от 2001 года. Даже на первый взгляд очевидно превосходство нового Закона. Так, Закон об особой автономии Ачеха (2001) содержит 34 статьи, Закон об особой автономии Папуа (2001) — 79 статей, а Закон о правительстве Ачеха (2006) — 210 статей. В последнем более подробно урегулированы права и обязанности губернатора, легислатура Ачеха, процесс местных выборов, источники бюджетных доходов, контроль за использованием природных ресурсов. В нем содержатся и статьи, касающиеся таких вопросов, как права человека, силы безопасности, обязательства правительства Ачеха по предоставлению социальных услуг и услуг в сфере здравоохранения. Безусловно, последний вариант Закона шире по содержанию и подробнее по сравнению с предыдущими.

Поскольку принятие Закона об особой автономии Ачеха 2001 года не смогло предотвратить обострение вооруженного конфликта, положения этого закона никогда не были полностью введены в действие. Он был предложен местным губернатором и группой умеренных ачехцев, которые видели в статусе особой автономии компромиссное решение.

Однако, как только Закон вступил в силу (1 января 2002 года), против него сразу же выступило Движение за свободный Ачех, которое настаивало на продолжении переговоров и предоставлении провинции лучших условий. Поскольку борьба не прекращалась, некоторые положения Закона не могли быть полностью реализованы, а автономное правительство не получило предусмотренные им полномочия и средства.

Первый Закон об автономии 2001 года был расплывчатым, неполным и неточным в том, что касалось конкретных предметов ведения и полномочий, предоставляемых правительству провинции. В Законе устанавливались правила избрания губернатора и глав областей, но механизмы их отстранения от должности оставались неясными. Центральное правительство сохранило за собой весомые полномочия по назначению на руководящие посты и осуществлению контроля в области безопасности и правосудия; не было положения, предусматривающего контроль или консультации со стороны провинциальных властей в отношении действий индонезийских военных в провинции Ачех. Местная полиция оставалась одним из подразделений Индонезийской государственной полиции, и губернатор очень мало влиял на процесс назначения начальника полиции. Провинциальному правительству была также отведена незначительная консультативная роль в назначении судей (ст. 3, 9, 14, 15, 20, 21, 22, 24 Закона об особой автономии Ачеха).

В области финансов Закон предусматривал, что на протяжении восьми лет правительство провинции получает 80 % налоговых поступлений от лесной, угледобывающей и рыбной отраслей промышленности, 55 % прибыли от добычи нефти и 40 % прибыли от добычи газа. По истечении установленного срока размер поступлений сокращался до 35 % для нефти и 20 % для газа (ст. 4). Эти цифры означали увеличение доходов провинции по сравнению с предыдущими периодами, но за центральным правительством сохранялись такие функции, как расчет сумм, сбор налогов и передача Ачеху его доли, что было, естественно, довольно спорным, поскольку правительство могло манипулировать денежными средствами. Многие считали, что в силу своей коррумпированности центр оставлял себе больше причитающейся ему доли от об-

щих доходов и поступлений. Во многих отношениях первый Закон об особой автономии Ачеха имел такие же недостатки, что и Закон о Папуа. Он не способствовал достижению желаемого результата, то есть повышению уровня политической стабильности.

Закон о правительстве Ачеха, принятый в июле 2006 года, имеет большие шансы на успех по сравнению с Законом об особой автономии Папуа. Будучи результатом мирных переговоров с Движением за свободный Ачех, этот закон проработан достаточно тщательно, чтобы учесть основные требования этого Движения. Он получил широкую поддержку населения не только потому, что был принят Движением, но и потому, что предоставил регионам существенные полномочия, урегулированные во всех деталях. В нем дается подробное описание прав и обязанностей различных представителей исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в Ачехе, а также процесса выборов губернатора и глав областей (ст. 6—64 Закона).

К компетенции Ачеха в соответствии со статьей 6 Закона относятся все сферы ведения, за исключением тех, которые принадлежат центральному правительству (то есть за исключением международных отношений, обороны, государственной безопасности, финансовой и денежной политики, правосудия). То же самое предусмотрено Законом об особой автономии Папуа 2001 года. Исключением является религия, которая, по общему правилу, входит в компетенцию центрального правительства, но относится к ведению провинции в случае Ачеха. Власти Ачеха ответственны за реализацию исламского закона. Центральное правительство, однако, все же оставляет за собой право назначать судей в исламском суде, который создается наряду со светской судебной системой и применяет специфические положения исламского права. Председатель суда назначается Верховным судом Индонезии, а остальные судьи — Президентом по представлению Верховного суда.

В статьях 36—39 Закона об Ачехе 2006 года подробно описываются права и обязанности губернатора, такие как применение исламского закона, повышение уровня жизни или демократизации общества. Эти статьи даже называют некоторые запрещенные виды деятельности, например коррупцию и непотизм, о которых ни слова не говорилось в

предыдущих законах, так что соответствующий запрет стал для всех очевиден. В стране, где судебная власть иногда подчиняется политическому давлению, подобная ясность делает возможными такие действия, как привлечение к ответственности коррумпированного губернатора вплоть до отстранения его от должности. Механизм отстранения от должности губернатора усложнился по сравнению с предыдущими законами об автономии, что явно ограничивает президентский произвол и отводит местным органам законодательной власти серьезную роль в осуществлении контроля. В целом, в отличие от предыдущего закона, законодательной ветви власти передаются более широкие полномочия, в том числе контрольные (ст. 20, 22 Закона).

В финансовой сфере Закон о правительстве Ачеха увеличил долю провинции при разделе ресурсов: Ачех получает 80 % выравнивающих платежей, относящихся к определенной группе налоговых поступлений от лесной, угледобывающей, рыбной, нефтяной и газовой промышленности. Провинция также распоряжается дополнительными доходами от использования природных ресурсов, включая 70 % доходов от добычи нефти и газа (в дополнение к вышеназванным налоговым поступлениям) и 80 % доходов от использования прочих ресурсов в провинции (ст. 150 Закона). Таким образом, новый Закон предусматривает для провинции гораздо большую долю доходов и намного конкретнее определяет их источники. Соответствующие расчеты являются довольно сложными, и в прошлом процесс распределения средств легко можно было сделать неясным. Принятие более строгих правил означает, что поступления распределяются по определенным статьям. Более того, правительство Ачеха теперь отвечает за расчет размеров бюджетных ассигнований, что изменяет предыдущую систему полномочий в данной области. Хотя процентные соотношения зафиксированы в законе, такой подход свидетельствует о значительном росте доверия к провинции и повышении прозрачности действий центра. И наконец, правительство Ачеха получило право распоряжаться всеми природными ресурсами; это означает беспрецедентную передачу полномочий в области распределения доходов.

Новый Закон также наделяет провинцию несколькими дополнительными полномочия-

ми, которые не были закреплены в первоначальном варианте Закона об особой автономии. Например, получили право на существование местные политические партии (ст. 65), тем самым было сделано исключение из правового требования о национальном характере всех политических партий. Данное положение, как результат решения одного из наиболее щепетильных вопросов мирных хельсинкских переговоров, позволяет Движению за свободный Ачех преобразовываться в политическую партию для участия в выборах губернатора, глав областей и местных органов законодательной власти. Правда, в декабре 2006 года на выборах губернатора и глав областей кандидаты выступали под флагом Движения, хотя тогда оно еще не было политической партией.

В соответствии со статьями 99 и 162 нового Закона провинция также получила больше полномочий по контролю за службами безопасности, действующими в Ачехе. Для назначения начальника полиции Ачеха необходимо получить консультацию и одобрение кандидатуры со стороны губернатора и органа законодательной власти провинции. С ними необходимо советоваться также в том случае, если планируется разместить в Ачехе войска в целях обороны. Вводятся ограничения на развертывание так называемых сил специального назначения, многие из которых принимали участие в военных операциях в прошлом. Более того, в статье 206 Закона указывается, что военные должны уважать права человека и местные обычаи. Эти установления являются очень важными, поскольку до сих пор ни одно региональное правительство не получало основанных на законе полномочий по сдерживанию вооруженных сил. К тому же имеются положения, которые уполномочивают согласительную комиссию расследовать прошлые случаи злоупотребления военными своим положением. Эти положения следует рассматривать как значительную уступку Ачеху, особенно учитывая уровень насилия, предположительное число случаев нарушения прав человека за последние пятнадцать лет и прежнее сопротивление вооруженных сил введению какого бы то ни было контроля.

Наконец, в статье 206 Закона четко прописано его соотношение с другими актами: он отменяет все законы, касающиеся Ачеха, в

том числе Закон об особой автономии Ачеха 2001 года. Данное положение призвано не допустить неопределенность и противоречия, которые в значительной мере ослабляют действие Закона об особой автономии Папуа.

В целом Закон о правительстве Ачеха имеет много преимуществ перед Законом об особой автономии Ачеха 2001 года, несмотря на то что и в нем остались слабые места. Безусловно, в некоторых отношениях власти центра могут по-прежнему доминировать над правительством Ачеха. Чрезвычайные полномочия Президента сохраняют свою силу, поскольку они по-прежнему закреплены в Конституции. Закон о правительстве Ачеха может быть изменен или отменен индонезийским парламентом. Однако поскольку Закон предусматривает, что акты, принимаемые индонезийским парламентом в отношении Ачеха, должны быть рассмотрены и одобрены парламентом Ачеха, то попытки изменить или отменить данный Закон могут быть оспорены в суде. Рассматриваемый Закон представляет собой гораздо более подробный, полный и содержательный пакет положений об автономии со многими ограничениями, явным образом налагаемыми на центральную власть. Несмотря на то что территориальное устройство Индонезии не стало федеративным, Ачех добился значительной институционализации своей автономии.

4. Заключение

Пример Индонезии показывает, что политика интеграции может создать прочную основу для стабильности и демократии в многонациональном государстве, но может и привести к жестоким столкновениям, если ей не хватает гибкости. Политика интеграции способна значительно уменьшить возможное напряжение тогда, когда она фактически уподобляется федеративной структуре. Но порой наиболее эффективным является использование смешанной стратегии, предусматривающей реализацию политики адаптации для уменьшения разногласий с конкретными группами наряду с использованием политики интеграции по отношению к другим составным частям государства. Такая стратегия требует надежности компромиссных решений в сфере адаптации, то есть их институционали-зации путем четкого и подробного закрепле-

ния в законодательстве, особенно если государство традиционно проводило силовую политику интеграции и ассимиляции. Слабый вариант адаптации, такой, который правительство Индонезии попыталось провести в первые годы демократизации, может быть расценен как обман и манипулирование.

В Индонезии политика интеграции сработала, потому что вначале она проводилась в соответствии с сильным националистическим движением, выступающим за объединение страны. Это создало гармоничный политический проект, в котором смогли принять участие разные этнические группы архипелага. Общий язык, общий колониальный опыт и в какой-то степени исламская религия объединили этнические группы, и в результате они отклонили исходившие от Голландии предложения о создании федерации. С самого начала вариант образования федерации считался сознательной манипуляцией, направленной на то, чтобы не допустить объединения индонезийцев. Хотя голландцы и основали ряд построенных по этническому принципу штатов, которые впоследствии вошли в Соединенные Штаты Индонезии, сама федерация после ухода колониальной власти просуществовала совсем недолго. И только более поздние ре-гионалистические движения начали выступать против чрезмерной централизации власти; однако и они стремились скорее к реформированию индонезийского государства, а не к отрицанию интеграции как таковой.

После возврата к демократическому режиму движение за образование квазифедеральной системы институтов на самом деле только укрепило интеграционную основу государства. Авторитарный режим активно использовал стратегию интеграции, прибегая к ассимиляции и репрессиям при выявлении угрозы национальному единству, как это было в случае с провинциями Ачех и Папуа. Более того, финансовая и административная централизация и гомогенизация доводились до такой степени, что регионы утрачивали контроль над своими финансами и природными ресурсами и не имели права определять собственную политику, несмотря на наличие между ними существенных различий. Начиная с 1998 года принятие законов в отношении провинций и областей в сочетании с соответствующими поправками к Конституции способствовало новому распределению пол-

номочий между различными уровнями власти. Создание законодательной палаты, представляющей регионы, еще больше усилило их позицию. Использование в рамках гибкого подхода различных стратегий, отвечающих требованиям регионов, позволило снять напряженность в отношениях между регионами и центром. Все это привело к возникновению квазифедеральной системы индонезийского государства, по-прежнему нацеленного на интеграцию.

Несмотря на то что принятые меры улучшили ситуацию, в отношениях между периферией и центром сохраняется возможность возникновения конфликта. Если бы в Конституцию Индонезии была внесена поправка, предоставляющая провинциям Ачех и Папуа определенные гарантии по более формальному федеральному образцу, то можно было бы помешать индонезийскому Президенту или национальному парламенту использовать свою власть для отмены ориентированных на адаптацию законов. Этот вариант представляет собой весьма отдаленную перспективу, если учитывать устойчивое стремление индонезийского правительства считать себя хранителем национального единства. В отношении Папуа более реалистичным было бы использовать модель взаимодействия провинции и центра, представленную в Законе о правительстве Ачеха.

Как было показано выше, пересмотр отношений между центральным правительством и региональными властями помог значительно снизить уровень напряженности и насилия в стране. Но при этом многие факторы могут уменьшить эффективность законов об особой автономии отдельных территорий, в частности это касается провинции Папуа. Поэтому большой интерес представляет вопрос о том, смогут ли власти сохранить в стране спокойствие и недавно достигнутый баланс полномочий.

Жак Бертран — адъюнкт-профессор политических наук кафедры политологии Университета Торонто.

Перевод с английского Е.Луневой.

1 Название «Папуа» относится к имеющимся провинциям Папуа и Западный Ириан-Джая. Западная часть острова Новая Гвинея (восточ-

ная часть принадлежит суверенной нации Папуа — Новая Гвинея) называлась Западной Новой Гвинеей в период голландского колониализма. После присоединения в 1962 году к Индонезии индонезийское правительство стало называть ее «Западный Ириан», а в 1969 году в процессе официальной интеграции новую провинцию назвали «Ириан-Джая». После принятия Закона об особой автономии 2001 года эта территория была переименована в «Папуа». В 2003 году она были разделена на две провинции: центральная и восточная части сохранили название «Папуа», а западная часть стала называться «Западный Ириан-Джая».

2 McGarry J., O'Leary B., Simeon R. The Integration-Accommodation Debate: An Outline // Constitutional Design for Divided Societies: Integration or Accommodation? / Ed. by S. Choudhry. Oxford; New York: Oxford University Press, 2008.

3 Преамбула, статьи 1 и 18 первоначального варианта Конституции Республики Индонезии 1945 года (Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945). Отсутствует явное признание этнических групп, статья 18 не делает различий между регионами, при этом регионы необязательно совпадают с территорией проживания этнических групп.

4 См.: Kahin G.M. Nationalism and Revolution in Indonesia. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1955. P. 154-155; Crouch H. A. The Army and Politics in Indonesia. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1988. P. 24-42; Elson R. E. Suharto: A Political Biography. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. P. 148-149; Jenkins D. Suharto and His Generals: Indonesian Military Politics, 1975-1983. Ithaca, NY: Cornell Modern Indonesia Project, Southeast Asia Program, Cornell University, 1984. P. 1-5; Anderson B. Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. London; New York: Verso, 1983.

5 Bourchier D. Totalitarianism and the «National Personality»: Recent Controversy About the Philosophical Basis of the Indonesian State // Imagining Indonesia: Cultural Politics and Political Culture / Ed. by B. Martin-Schiller, J. W. Schiller. Athens, OH: Ohio University Center for International Studies, 1997. P. 174.

6 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh.

7 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus Bagi Pro-vinsi Papua.

8 См.: McGarry J., O'Leary B., Simeon R. Op. cit.

9 Среди различных законов, которые были направлены на разряжение напряженности и урегулирование конфликта с провинцией Ачех, но так и не были должным образом применены, или же были отклонены из-за того, что не отвечали требованиям народа, самым важным был Закон № 18 2001 года об особой автономии провинции Ачех.

10 О требованиях Папуа в отношении проведения референдума о независимости и устранения дисбаланса, возникшего в прошлом из-за централизации доходов, получаемых от использования природных ресурсов Папуа, см.: Indonesia Flashpoints: Papua // BBC News. 2004. 28 June (http:// news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/3815909.stm).

11 Например, в 2003 году Президент Мегавати издала указ о восстановлении Закона № 45 1999 года, разделяющего Папуа на три отдельных провинции, противоречащий принципу распространения автономии на всех представителей папуасского населения, особенно ввиду отсутствия в этом указе конкретных положений о применимости статуса автономии ко всем трем провинциям.

12 См.: http://www.suarapembaruan.com/News/ 2005/ 08/l2/Utama/ut01.htm. Не имея правового статуса, традиционное папуасское собрание пользовалось широкой поддержкой населения.

13 McGarry J., O'Leary B., Simeon R. Op. cit.

14 В 1972 году Национальный институт языкознания выпустил лингвистическую карту, насчитывающую 418 языков, используемых на архипелаге. Ведется дискуссия о том, в какой мере одни языки являются диалектами других. Кроме того, в провинции Ириан-Джая многие языки еще не были учтены. Но приведенная цифра является вполне достоверной. См.: Nababan P. W.J. Language in Education: The Case of Indonesia // International Review of Education. Vol. 37. 1991. No. 1. P. 115-131.

15 См.: Suryadinata L., Arifin E., Ananta A. Indonesia's Population: Ethnicity and Religion in a Changing Political Landscape. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2003.

16 См.: Anderson B. Op. cit. P. 116-134.

17 См.: Ibid. Теория Андерсона о том, что развитие националистического самосознания происходит на базе общего колониального опыта и общего языка, является самым убедительным объяснением возникновения сильной связи, которую индонезийский национализм породил среди разных народов, населяющих архипелаг. См. также:

Kahin G.M. Op. cit. В работе подробно описаны события, которые привели к образованию националистической коалиции, спровоцировавшей революцию и создание индонезийского государства.

18 См.: Anderson B. Op. cit. P. 132-133.

19 См.: Boland B. J. The Struggle of Islam in Modern Indonesia // Verhandelingen Van Het Konin-klijk Instituut Voor Taal-, Land- En Volkenkunde [Очерки Королевского института языкознания, страноведения и народоведения]. 1971. No. 59. P. 27-35. О роли языка см.: Bertrand J. Language Policy and the Promotion of National Identity in Indonesia // Fighting Words: Language Policy and Ethnic Relations in Asia / Ed. by M. E. Brown, S. Ganguly. Cambridge, MA: MIT Press, 2003.

20 См.: Kahin G.M. Op. cit. P. 90-133.

21 См.: Ibid. P. 106-110.

22 См.: Ibid. P. 134-138.

23 BourchierD. Op. cit. P. 161.

24 См.: Ibid. P. 161-162.

25 Раздел 5 Конституции под названием «Разъяснение Конституции» содержит аннотации с объяснением разных статей, имеющие обязательный характер. В данном случае только аннотации к статье 18, а не сама статья, запрещают создание регионов «со статусом "штатов"» в рамках юрисдикции индонезийского государства.

26 См.: Schiller A. A. The Formation of Federal Indonesia, 1945-1949. The Hague: W van Hoeve, 1955. Сопротивление со стороны Движения Республики Южный Молукас было быстро подавлено вооруженными силами Индонезии в 1950 году. Многие считали что, это Движение наиболее активно поддерживали бывшие солдаты голландской колониальной армии, а не ам-бонцы и другие жители Южного Молукаса, большинство из которых были сторонниками создания Республики Индонезии.

27 U.N. Sec. Council, U.N. Commission for Indonesia, Appendices to the Special Report to the Security Council on the Round Table Conference, p. 22, U.N. Doc. S/1417/Add. 1 (Nov. 14, 1949).

28 См.: Antlov H. Federations-of-Intent in Indonesia, 1945-49 // Crafting Indonesian Democracy: International Conference Toward Structural Reforms for Democratization in Indonesia: Problems and Prospects / Ed. by R. W. Liddle. Bandung: Penerbat Mizan, 2001. P. 263; Kahin G. M. Op. cit. P. 464; Legge J.D. Sukarno: A Political Biography. Sydney: Allen & Unwin, 1985. P. 223, 238239.

29 См.: Kahin G.M. Op. cit. P. 154-155; Legge J. D. Op. cit. P. 209-212.

30 См.: Crouch H. A. Op. cit. P. 24-42; Elson R.E. Op. cit. P. 148-149; Jenkins D. Op. cit. P. 1-5.

31 Об управляемой демократии см.: Feith H. The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1962. P. 541-542, 591-595.

32 Преамбула первоначального варианта Конституции Индонезии. Другими принципами «пан-часила» являются: «справедливость и человечность; единство Индонезии; демократия, основанная на внутренней мудрости дискуссий среди представителей; социальная справедливость по отношению ко всему народу Индонезии». «Пан-часила» была символическим выражением националистической государственной идеологии.

33 См.: Van Dijk C. Rebellion Under the Banner of Islam: The Darul Islam in Indonesia. // Verhandelingen Van Het Koninklijk Instituut Voor Taal-, Land- En Volkenkunde. 1981. No. 94; Harvey B. S. Permesta: Half a Rebellion. Ithaca, NY: Cornell Modern Indonesia Project, Southeast Asia Program, Cornell University, 1977.

34 См.: Elson R.E. Op. cit. P. 143-144.

35 Режим ввел запрет Коммунистической партии, и в последующие месяцы многие коммунисты погибли в результате геноцида, начатого вооруженными силами.

36 См.: Elson R.E. Op. cit. P. 159-165, 86-90; Jenkins D. Op. cit. P. 37-48.

37 Undang Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah [Закон No. 5 1974 года «Об основных принципах управления в регионах»].

38 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 Tentang Pemerintahan Desa [Закон No. 5 1979 года «О сельских органах власти»].

39 См.: Bertrand J. Language Policy and the Promotion of National Identity in Indonesia.

40 См.: Kahin G.M. Op. cit. P. 444-445; Legge J. D. Op. cit. P. 226, 247-250.

41 Agreement Concerning West New Guinea (West Irian), Indon.-Neth., Aug. 15, 1962, 437 U.N.T.S. 273, arts. XVII-XVIII (http://www.freewestpapua. org/docs/nya.htm).

42 G.A. Res. 1752, U.N. GAOR, 17th Sess., Supp. No. 17, at 70, U.N. Doc. A/5217 (1962). Несмотря на подписание соглашения Индонезией и Нидерландами в 1962 году Генеральный секретарь ООН только в 1969 году назначил наблюдателя. В июне в Западном Ириане были созданы восемь местных совещательных собраний, кото-

рые проголосовали за сохранение связей с Индонезией. См.: Fox G. H. The Right to Political Participation in International Law // Yale Journal of International Law. Vol. 17. 1992. No. 2. P. 539607, 575-576.

43 См.: Budiardjo C., Liong L. S. West Papua: The Obliteration of a People. 3rd ed. Surrey: TAPOL; The Indonesia Human Rights Campaign, 1988. Результаты акта свободного выбора не были признаны многими общественными деятелями, неправительственными организациями, папуасскими националистическими лидерами, включая, как минимум, одного из тех, кто был выбран для проведения конфиденциального интервью в августе 2001 года в Джайапуре.

44 См.: Elson R.E. Op. cit. P. 178-179.

45 См.: Bertrand J. Nationalism and Ethnic Conflict in Indonesia. Cambridge; New York: Cambridge University Press, 2004. P. 144-153.

46 См.: Budiardjo C., Liong L. S. Op. cit. Распространенное мнение о том, что индонезийское правительство в культурных вопросах выступает с позиции ассимиляции было подтверждено местными организациями (конфиденциальные интервью, проводимые в августе 2001 года).

47 См.: Indonesia: Continuing Human Rights Violations in Irian Jaya. New York: Amnesty International Publications, 1991. P. 8-10; Defert G. L'Indonésie et la Nouvelle-Guinée-Occidentale: maintien des frontières coloniales ou respect des identités communautaires, Recherches asiatique. Paris: L'Harmattan, 1996. P. 369-370.

48 См.: ReidA. The Blood of the People: Revolution and the End of Traditional Rule in Northern Sumatra. Kuala Lumpur; New York: Oxford University Press, 1979; Morris E. E. Islam and Politics in Aceh: A Study of Center-Periphery Relations in Indonesia. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1983. P. 19-53.

49 См.: MorrisE.E. Op. cit. P. 115-243, 260-268.

50 См.: Kell T. The Roots of Acehnese Rebellion, 1989-1992. Ithaca, NY: Cornell Modern Indonesia Project, Southeast Asia Program, Cornell University, 1995.

51 См.: Robinson G. Rawan Is as Rawan Does: The Origins of Disorder in New Order Aceh // Indonesia. Vol. 66. 1998. P. 127-156.

52 См.: Bertrand J. Nationalism and Ethnic Conflict in Indonesia. P. 161-172.

53 См.: Ibid.

54 Уровни власти, существующие в Индонезии: центральный уровень, провинции, области или районы, муниципалитеты, округа и селения.

55 Существенные изменения вносились в Конституцию четыре раза, но для целей настоящей работы автор проводит различие только между самым последним вариантом и первоначальным текстом 1945 года.

56 Общий обзор законов 1999 года см.: Bertrand J. Nationalism and Ethnic Conflict in Indonesia P. 201-202.

57 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah [Закон Республики Индонезии № 32 2004 года «О региональном правительстве»], ст. 1—3, 10—18. В статьях с 10 по 18 подробно регулируется система распределения полномочий и обязанности разных уровней власти.

58 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah [Закон Республики Индонезии № 33 2004 года «О финансово-бюджетном равновесии между центральном правительством и региональными администрациями»].

59 См.: Bertrand J. Nationalism and Ethnic Conflict in Indonesia. P. 142-143.

60 Undang Undang Republik Indonesia Nomor 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistime-waan Propinsi Daerah Istimewa Aceh [Закон Республики Индонезии № 44 1999 года «О реализации "особого" статуса особого региона Ачех»].

61 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam [Закон Республики Индонезии № 18 2001 года «Об особой автономии провинции особого региона Ачеха в качестве провинции Нангрое Ачех Дарусалам»].

62 См.: Aceh: How Not to Win Hearts and Minds || International Crisis Group. 2003. 23 July (http:// www.crisisgroup.org|home|index.cfm?id = 1778&l= 1 ); Aceh: Why the Military Option Still

Won't Work // International Crisis Group. 2003. 9 May (http://www.crisisgroup.org/home/index. cfm?id=1777&l=1).

63 См.: Aceh: A New Chance for Peace // International Crisis Group. 2005. 15 August (http:// www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id = 3615&l=1).

64 King B. Empowering the Presidency: Interests and Perceptions in Indonesia's Constitutional Reforms, 1999-2002. Ohio State University, 2004. P. 54 (неопубликованная диссертация). Автор является старшим менеджером азиатских программ Национального демократического института международных дел в Вашингтоне.

65 См.: Chauvel R. Constructing Papuan Nationalism: History, Ethnicity, and Adaptation. Washington, DC: East-West Center, 2005. P. 76-77.

66 Instruksi Presiden Republic Indonesia nomor 1 tahun 2003 tentang percepatan pelaskanaan Un-dang-undang Republik Indonesia nomor 45 tahun 1999 tentang pembentukan propinsi Irian Jaya Tengah, Propinsi Irian Jaya Barat, Kabupaten Pa-niai, Kabupaten Mimika, Kabupaten Puncak Jaya, dan Kota Sorong [Указ Президента № 1 2003 года «Об ускорении процесса применения Закона Республики Индонезии № 45 1999 года "Об образовании провинции Центральный Ириан-Джая, провинции Западный Ириан-Джая, области Панаи, области Мимика, области Пунчак-Джая и города Соронг"»].

67 См.: Pemda, Dprp, Dan Mrp Saling Menyalah-kan [Региональное правительство, Совет народных представителей Папуа, Народное собрание Папуа обвиняют друг друга] (http:// www.suarapembaruan.com/News/2006/10/04/ Nasional/nas02.htm).

68 См.: Papua: Answers to Frequently Asked Questions // International Crisis Group. 2006. 5 September (http://www.crisisgroup.org/home/index. cfm?id=4364&1 = 1).

69 См.: Ibid.