CC BY
42
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2013. № 3
А.Н. Исайкина
(аспирантка Московского государственного университета имени
М.В. Ломоносова)*
КУРС АДМИНИСТРАЦИИ КЛИНТОНА
ПО СОКРАЩЕНИЮ БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА
В 1993 г. И ПОЗИЦИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ
В статье рассматривается формирование курса бюджетной политики администрацией У. Клинтона в 1993 г. Основное внимание уделяется инициативе президента по разработке закона «Об общих бюджетных согласованиях» и сложному процессу его принятия.
Ключевые слова: демократическая партия США, дефицит бюджета, сбалансированный бюджет, налоговая политика, сокращение расходов, партийная борьба.
The development of a new budget strategy by Bill Clinton's administration is investigated in this article. Special attention is paid to the President's role in the elaboration of the Omnibus Budget Reconciliation Act of 1993 and to the complicated process of its adoption.
Key words: US Democratic Party, budget deficit, balanced budget, fiscal
policy, spending reduction, parties in politics.
* * *
Начало 1990-х гг. ознаменовалось новым поворотом в экономической политике демократической партии США: был сделан упор на ликвидацию дефицита бюджета, поскольку стало ясно, что действовавшие ранее механизмы неокейнсианства — традиционной экономической политики демократов — уже не приносят желаемых результатов. Невозможно было стимулировать экономику путем увеличения инфляции, так как ее уровень и без того был высок. Нужны были новые методы увеличения темпов роста экономики, которые попытался применить в своей финансовой политике ставший президентом в 1992 г. Билл Клинтон. Его команде было очевидно: чтобы занять достойное место в мире глобализации, экономика США должна быть конкурентоспособной, а для этого необходимо было справиться с дефицитом бюджета.
Особенно активно этот вопрос решался в первый год работы администрации, когда Клинтону необходимо было доказать состоятельность своей политики президента-демократа. Таким образом, задачей данного исследования является анализ факторов, приведших к изменению бюджетной политики демократической
* Исайкина Анна Николаевна, тел.: 8-926-572-68-22; e-mail: [email protected]
партии в 1993 г., а также рассмотрение процесса разработки первого экономического закона администрации Б. Клинтона и итогов его принятия.
В избирательной кампании 1992 г. Билл Клинтон старался представить себя кандидатом, который способен привнести глубокие изменения во многие сферы жизни, в частности ускорить экономическое развитие страны. В платформе демократической партии подчеркивалось, что республиканцы, контролировавшие Белый дом долгое время, принесли стране неустойчивое процветание, основанное не на доходах, а на займах. Приоритетами демократической партии объявлялись масштабный экономический рост, не основанный на инфляции, одним из элементов которого было создание новых рабочих мест1.
В Демократической партии США в конце 1980-х — начале 1990-х гг. сложилось идейное течение «новых демократов». Клинтон баллотировался на пост президента как один из них и проповедовал концепцию «третьего пути», которая, по его мнению, не являлась ни консервативной, ни либеральной. «Она другая — и в то же время она и то и другое одновременно»2, — говорил он. Характерными чертами новой концепции стали обещание реформы социального обеспечения под лозунгом «работа лучше, чем социальное пособие» и готовность уменьшить государственное вмешательство в экономику. «Новые демократы» отрицали налоговый консерватизм, выступая за налогообложение пропорционально доходам граждан, а также были сосредоточены на улучшении экономических показателей и сбалансировании бюджета, что никогда не было первостепенной задачей для демократической партии. Сохранялись такие традиционные для демократов приоритеты экономического развития, как расширение расходов на социальные программы и сокращение налогов для среднего класса, однако это предполагалось осуществить ценой более жесткой политики против дефицита3.
Программа с подобными тезисами оказалась привлекательной для избирателей: по данным опросов общественного мнения, в начале октября 1992 г. 35% респондентов считали, что Клинтон справится с проблемами экономики лучше, чем Буш (его экономическую программу поддерживали 25% опрошенных). Интересно, что независимый кандидат на президентских выборах 1992 г. Росс Перо по этому показателю опережал Буша-старшего на 6%4. Стоит от-
1 1992 Democratic Party Platform// The American Presidency Project // http://www. presidency.ucsb.edu
2 Toner R. Arkansas' Clinton Enters The '92 Race for President // New York Times. 1991. 4 Oct.
3 Morgan I. Jimmy Carter, Bill Clinton, and the New Democratic Economics // The Historical Journal. Vol. 47. N 4. Dec. 2004. P. 1021.
4 CBS News/NYT Poll. Oct. 1992 // http://www.cbsnews.com/stories
метить, что еще в марте 1992 г. Джордж Буш имел преимущество над Биллом Клинтоном в 7%5.
Будущий президент США в самый разгар избирательной кампании не раз говорил, что представит пятилетний план по достижению сбалансированного бюджета и за ближайшие 4 года дефицит будет сокращен наполовину6. Клинтон подчеркивал, что, будучи губернатором Арканзаса, он успешно добивался сбалансированного бюджета 11 раз подряд. Более того, в период 1979—1980 и 1983—1992 гг в конституции Арканзаса содержалась поправка о сбалансированном бюджете, согласно которой каждый год чиновники были обязаны представлять бездефицитный экономический план. Очевидно, что сбалансировать бюджет целой страны и не самого быстро развивающегося аграрного штата — задачи не совсем сопоставимые. Однако еще будучи губернатором, Клинтон осознавал, что необходимость сбалансирования бюджета должна быть поставлена во главу угла, независимо от масштабов экономики.
Победа Билла Клинтона привела к новой расстановке политических сил. Впервые после президентства Дж. Картера (1977—1981) одна партия стала контролировать обе ветви власти — законодательную и исполнительную. Демократическая партия расширила свое влияние и стала более привлекательной в глазах избирателей, чем республиканская, чего не было на протяжении более десяти лет.
Можно выделить ряд причин, объясняющих, почему бюджетная политика стала основным направлением деятельности администрации Клинтона. Во-первых, демократы отчетливо понимали, что дефицит являлся насущной экономической проблемой, без решения которой невозможна реализация других программ, требующих серьезных финансовых затрат. Новая администрация получила в наследство рекордный на тот момент бюджетный дефицит — 290,4 млрд долл. Государственный долг вырос с 994 млрд долл. к моменту прихода Рейгана к власти до 4,4 трлн долл. в начале 1993 г.7 Во-вторых, Клинтон хотел привлечь на свою сторону избирателей Росса Перо, пятилетний план которого по сокращению бюджета на 744 млрд долл. предусматривал несколько политически рискованных предложений: 300 млрд долл. новых налогов, значительные сокращения оборонного бюджета, урезание финансирования программ общественной помощи8, в том числе более высокие на-
5 CBS News/NYT Poll. Mar. 1992 // http://www.cbsnews.com/stories
6 Speech before the Economic Club of Detroit. August 21. 1992 // Moser E. Bill Clinton Speaks out. Nashville, 1994. P. 6.
7 Lacayo R., Cole W. Remember the Deficit? // The Time. 1993. Nov. 08.
8 В эту категорию входят социальные программы, часть из них — постоянные статьи расходов (например, программы «Медикэр» и «Медикейд»). Однако большинство программ общественной помощи носят временный характер и создаются в зависимости от потребностей отдельных категорий нуждающихся.
логи для получателей социальных пособий и повышенная стоимость программы «Медикэр»9.
Важным было и то, что Клинтон стремился доказать населению, впервые за долгий срок доверившему демократу возглавлять исполнительную власть, что его партия по-прежнему способна более эффективно решать экономические задачи, чем республиканцы (традиционно демократическая партия считается более компетентной в вопросах экономического и социального развития, а республиканская — в проведении внешней политики). А для того чтобы подтвердить это, нужны были принципиально новые подходы.
Президент-демократ выбрал самую радикальную стратегию борьбы с дефицитом из тех, которые ему предложили его экономические советники. Клинтон предлагал сбалансировать бюджет, контролируя расходы на здравоохранение, укрепляя программы «Медикэр» и сохраняя «Медикейд».
В демократической партии, ставшей партией большинства в 1993 г. (они получили большинство мест в сенате и палате представителей), оказалось несколько крупных политических группировок. Либералы придерживались традиционной идеологии партии как «социальной» и выступали против любых сокращений социальных программ и роста налогов — напротив, настаивали на налоговых скидках. Они представляли главным образом финансовые круги, среди них были глава ФРС Алан Гринспэн, глава Национального Экономического Совета бывший банкир Роберт Рубин, министр финансов Ллойд Бентсен. Конгрессменами-либералами были сенатор от Оклахомы демократ Дэвид Борен, протеже Ллойда Бентсена, а также сенатор от Айовы Том Харкин и сенатор от Луизианы Беннет Джонстон.
Представителями «старой гвардии» в партии были сенатор от Нью-Йорка Дэниэл Патрик Мойнихен (его иногда относят к неоконсерваторам), сенатор от Делавэра Джозеф Байден и член палаты представителей от Джорджии Джон Льюис. Они признавали необходимость вмешательства государства в экономику, но лишь ограниченного, и увеличения роли рыночных механизмов. Традиционалисты также выступали за реформу социального обеспечения, способствующую отказу от пособий, и социальные программы, поэтому нередко отказывались поддерживать проекты по сбалансированию бюджета.
Центристы, в частности сенатор от Нью Джерси Франк Лаутен-берг и сенатор от Джорджии Сэм Нанн, могли поддержать сокращение социальных программ, но увеличение налогов, как правило, вызывало у них бурю протеста. «Новые демократы», к которым
9 Palazzolo D. Done Deal? The Politics ofthe 1997 Budget Agreement. N.Y, 1999. P. 13.
113
помимо президента относились вице-президент Альберт Гор и сенатор Боб Керри, традиционно считаются центристами, однако в ходе первого года работы администрации Клинтона им нередко приходилось принимать решения, казавшиеся радикальными для их программы. Некоторые исследователи относят директора Административно-бюджетного управления при президенте (АБУ) Леона Панетту к либералам10, однако с точки зрения экономической политики он был гораздо ближе к «новым демократам», что проявилось уже в течение 1993 г.
Через месяц после вступления в должность Клинтон предложил проект стимулирования экономики, который предполагал самые серьезные сокращения бюджетных расходов в американской истории — более чем на 700 млрд долл. за 5 лет. Из этой суммы примерно 200 млрд возвращались в оборот, их предполагалось потратить на создание новых рабочих мест и инвестиции в различные внутренние программы. Таким образом, предполагалось сократить бюджет на 500 млрд долл., хотя Бюджетное управление конгресса (БУК) предложило сократить цифру до 430 млрд долл. Из оставшихся 500 млрд долл. примерно две трети снова должны были пойти на сокращение дефицита, а оставшаяся треть — на увеличение количества рабочих мест и долгосрочные инвестиционные расходы, что в конечном итоге привело бы к сокращению дефицита на 325 млрд долл. за 4 года11.
Клинтон предложил полностью ликвидировать дефицит бюджета в течение 10 лет, так как увеличение срока, согласно исследованию министерства финансов США, давало большую свободу для сочетания сокращения дефицита бюджета и увеличения затрат на новые программы12. Летом 1993 г. в одном из своих выступлений Клинтон сказал: «На то, чтобы накопить такой дефицит, ушли десятилетия; чтобы избавиться от него понадобится лет десять. Подумайте, лидеры в конгрессе предложили справиться с этим за 7 лет. Но это не стоит... тех экономических трудностей, к которым это приведет. Согласно моему плану дефицит будет сокращаться постепенно, год за годом. Бюджет будет сбалансирован без негативных последствий для будущего»13. Клинтону пришлось выбирать между сохранением высокого уровня расходов на социальные программы и бездефицитным бюджетом, и он выбрал первое, изме-
10 Печатное В.О. От Джефферсона до Клинтона. Демократическая партия США в борьбе за избирателя. М., 2008. С. 420.
11 Hager G. President Throws Down Gauntlet // Congressional Quarterly. 1993. Febr. 20. P. 356.
12 Harris J. The Survivor: Bill Clinton in the White House. N.Y., 2006. P. 183.
13 Takiff M. A Complicated Man. The Life of Bill Clinton as Told by Those Who Know Him. Yale Univer. Press, 2010. P. 258.
нив свое обещание сбалансировать бюджет за 4 года на обещание за этот же срок сократить дефицит наполовину.
Проект бюджета не удавалось разработать так быстро, как этого хотелось Клинтону. Расставив приоритеты по-новому в связи с переоценкой существующей ситуации, связанной с дефицитом, он решил объединить ассигнования на важнейшие программы в едином пакете бюджетных мер под названием законопроект «Об общих бюджетных согласованиях» 1993 г.14 Он представлял собой масштабную программу стимулирования экономики: помимо бюджета на 1994 финансовый год, этот пакет мер предусматривал пятилетнее экономическое планирование. Дефицит бюджета США должен был быть сокращен почти на 500 млрд долл. за 5 лет, отсюда и второе, неофициальное название — законопроект о сокращении дефицита бюджета15.
Комплексная программа стимулирования экономики имела несколько преимуществ по сравнению с принятием отдельных биллей по ассигнованиям на различные программы. Во-первых, пакет мер имел больше шансов получить поддержку в конгрессе и сокращал блокирующие возможности меньшинства. Во-вторых, бюджетные пакеты предоставляли максимум гибкости, создавая возможность для договоренностей с политическими коалициями, облегчая поиск компромиссов и упрощая расставление законодательных приоритетов. В-третьих, принятие этой программы стало бы своеобразным показателем поддержки первого президента-демократа за предшествующие 12 лет.
В процессе обсуждения экономической программы Клинтона возникли разногласия по поводу того, за счет чего в первую очередь сокращать бюджет. Для председателя АБУ Леона Панетты экономическая ситуация выглядела весьма понятно: надо было справиться с дефицитом бюджета, и все остальное встанет на свои места16. Он был готов пойти на сокращение ряда социальных программ, в частности установить ограничения надбавки в связи с увеличением прожиточного минимума для получателей социальных пособий и повысить плату за программу «Медикэйр». Однако с самого начала работы администрации против этого был категорически настроен лидер большинства в сенате Джордж Митчелл, с которым был солидарен и Клинтон. Это означало, что урезание оборонного бюджета и увеличение налогов — единственные источники сокращения дефицита.
14 Omnibus Budget Reconciliation Act of 1993 (OBRA).
15 Deficit Reduction Act of 1993.
16 Gleckman H., Carey J., Foust D. Clinton Agenda // http://www.businessweek.com/ archives
По плану Клинтона значительные сокращения должны были коснуться затрат на оборону, которые всегда считались неприкосновенными и законодательной, и исполнительной властью. Более того, эту статью расходов президент считал одним из главных источников преодоления дефицита17. Он выступал за сокращение 180 американских военных объектов по всему миру, утверждая, что, поскольку Советский Союз распался и «холодная война» завершилась, нет необходимости в содержании такой военной машины. В то же время Клинтон предложил потратить 20 млрд долл. на оказание финансовой помощи военным, потерявшим работу, и переквалификацию военных кадров18.
Предполагалось к концу 1990-х гг. сократить военные расходы до 250 млрд долл. и потратить до 200 млрд. долл. из этой суммы на различные социальные программы, с чем были согласны некоторые демократы19. Однако это оказалось несбыточным. Военные расходы уже были сокращены в бюджете на 1990 г. (в 1986 г. их доля составляла 6,5% ВВП США, к 1993 г. — 4,8%20), и многие демократы выступали за сохранение старых систем вооружения и создание новых. Клинтон планировал сократить треть расходов Пентагона, однако понял, что не сможет сделать этого, не будучи обвиненным в подрыве безопасности страны, поэтому ему пришлось снизить планируемые объемы сокращений. Президент подчеркивал, что для сокращения расходов на оборону нужно время21.
Важной составляющей экономической политики Клинтона было снижение налогов для среднего класса. Президент говорил о том, что, когда он начал свою избирательную кампанию, дефицит составлял 250 млрд долл. По итогам 1992 г., он оказался на 40 млрд больше, и Клинтон признал, что избежать роста налогов не получится, поскольку дефицит вышел за рамки ожидаемого22. В окончательном пакете бюджетных мер 1993 г. были увеличены налоги для обеспеченных граждан. Подоходный налог вырос с 31% до 36% для семейных пар, зарабатывающих больше 140 тыс. долл. в год, и одиноких американцев с зарплатой в 115 тыс. долл., а для людей с доходами в 200 тыс. долл. налоговая ставка была установлена в размере 39,6%. На доход свыше 250 тыс. долл. был введен дополнительный налог в размере 10%. Крупные корпорации облагались
17 Clinton В., Gore A. Putting People First: How We Can All Change America. N.Y., 1992. P. 5.
18 Phillips D. The Clinton Charisma. A Legacy of Leadership. N.Y., 2007. P. 114.
19 Hager G., Pianin E. Mirage. Why Neither Democrats Nor Republicans Can Balance the Budget, End the Deficit and Satisfy the Public. N.Y., 1997. P. 195.
20 1994 Economic Report of the President. Washington, 1994. P. 56.
21 Клинтон Б. Моя жизнь. М., 2005. С. 601.
22 The New York Times. 1993. Febr. 16. P. A14.
налогом в 35%23. Результатом этих мер стало то, что из каждого доллара налоговых доходов 90 центов приносили семьи, зарабатывающие более 100 тыс. долл. в год. Налогооблагаемая часть социального страхования была повышена с 50 до 85% для наиболее обеспеченных пенсионеров — для лиц, не имеющих семьи, получающих 34 тыс. долл.; и семейных пар с доходами выше 44 тыс. долл. в год24.
Однако примерно для 15 млн семей с низкими доходами были облегчены кредитные условия. Также были сокращены налоги для 9 из 10 компаний малого бизнеса, которые вкладывали средства в новые рабочие места, что вполне отвечало предвыборным обещаниям президента.
Клинтона часто критиковали за то, что он не смог снизить налоги для среднего класса25. Сам президент даже извинялся за это по национальному телевидению, но отвечал своим критикам, что это было его реакцией на размеры дефицита, который оказался больше прогнозировавшегося. Его противники замечали, что не следовало было полагаться на сведения администрации Буша, которая предоставляла не совсем достоверные данные в ожидании окончания президентских выборов с положительным для себя результатом.
Еще одним из способов сократить дефицит бюджета Клинтон считал реформирование системы здравоохранения. Изначально Клинтон предполагал включить реформу здравоохранения в пакет бюджетных мер, что позволило бы избежать тактики затягивания обсуждений в сенате, поскольку вопросы бюджета в конгрессе решаются по особым правилам, согласно которым возможности поправок и дебатов ограничены. Клинтон считал, что если члены конгресса отложат обсуждение реформы здравоохранения до тех пор, пока не будет принят бюджет на следующий финансовый год, ни у сената, ни у палаты представителей не останется времени для полноценных дебатов по поводу реформы до конца 1993 г.
В процессе разработки реформы сформировалось два лагеря. Первый, в лице первой леди Хилари Клинтон и советника президента по вопросам здравоохранения Айры Магазинера, составили политические советники, которые хотели создать масштабный проект, привлекательный для населения. Представителей второго лагеря — экономических советников: министра финансов Ллойда Бентсена, сменившего его Роберта Рубина и Леона Панетта, пред-
23 Greenhouse S. Clinton's Economic Plan: Impact on Individuals; Middle Class and Wealthy To Bear Brunt of New Taxes // New York Times. Febr. 18. 1993.
24 Palazzolo D. Op. cit. P. 30.
25 Purdum T. Clinton Angers Friend and Foe In Tax Remark. October 19, 1995 // nytimes.com/archives
седателя АБУ — больше волновало то, как этот проект будет финансироваться.
Идея включить реформу в бюджетный пакет сама по себе была слишком рискованной: это могло привести к непреодолимым межпартийным противоречиям в процессе принятия бюджета, поскольку он традиционно является камнем преткновения для американской политической системы. Более того, в попытке реализовать свой замысел Клинтон столкнулся с сопротивлением в лице сенатора-демократа от Западной Виргинии Роберта Берда, который был автором правила, ограничившего перечень так называемых срочных вопросов бюджетного процесса. Джордж Митчелл просил Берда расширить сферу применения правила, но сенатор остался непреклонен. Таким образом, идея Клинтона оказалась эффективно заблокирована26.
В феврале 1993 г. по инициативе Альберта Гора в экономический план президента был включен налог на энергопотребление, который стал одним из самых противоречивых элементов билля экономического урегулирования. Налог, который должен был способствовать переходу на более чистое топливо, по прогнозам, принес бы в казну 73 млрд. долл. в течение 5 лет, одну пятую от планируемого увеличения налогов. Предприятия, которые использовали бы энергию более эффективно, получили бы фискальные льготы, и власти надеялись, что многие компании решат на это пойти.
Республиканцы отказались поддержать это нововведение, так как, по их убеждениям, сокращение дефицита должно было быть достигнуто благодаря сокращению расходов, а не увеличению налогов. Из-за массовых протестов против нововведения администрация предложила десятки компромиссов: исключить из сферы его применения уголь, чтобы не пострадала сталелитейная промышленность; не облагать дополнительным налогом этанол, чтобы не затронуть сельскохозяйственную промышленность, а также топливо для самолетов, совершающих международные рейсы с целью облегчения налогообложения самолетостроительной отрасли. Также было предложено выделять налог на энергию отдельно в счетах на газ и электричество, чтобы каждый потребитель знал, какую сумму ему приходится платить27.
Налог на энергию прошел палату представителей, но, когда демократы-либералы в сенате, ведомые Дэвидом Бореном, явно выразили свои оппозиционные настроения, Клинтону пришлось
26 Hacker J. The Road to Nowhere. The Genesis of President Clinton's Plan for Health Security. Princeton Univer. Press, 1997. P. 130.
27 Remarks and a Question-and-Answer Session on the Economic Program in Chilli-cothe, Ohio // Public Papers of the Presidents of the United States: William J. Clinton. Book I. Washington, 1993. P. 125.
уступить и отказаться от попытки введения налога. Его исключили из пакета мер по сокращению дефицита, добавив несколько центов за галлон к налогу на бензин. Политическая борьба вокруг налога на энергию имела большое значение, некоторые исследователи даже утверждают, что если бы Клинтон не отказался от него, то президентский план по сокращению дефицита провалился бы, и его репутации был бы нанесен непоправимый ущерб28.
В итоге в окончательной версии пакета мер по сокращению дефицита было урезано более чем 150 статей бюджета29. Кроме того, Клинтон сократил аппарат Белого дома (так как для функционирования большого правительства нужно вводить новые налоги) на 25% (350 чел.) — до 1044 человек и уменьшил дополнительные льготы и привилегии его сотрудников, например обслуживание лимузинами и частными столовыми30. Также он снизил на 3% административные расходы во всех структурах правительства и подписал постановление о сокращении количества госслужащих на 100 тысяч в течение ближайших четырех лет31.
Администрация Клинтона оказалась в ситуации, которая нечасто встречалась за всю послевоенную историю: нужно было добиться принятия важнейшего законопроекта абсолютно без поддержки партии меньшинства. Ситуация была особенно сложной в важнейшем финансовом комитете сената, где соотношение демократов и республиканцев было 11 к 9.
В сенате 103-го созыва на тот момент было 57 демократов против 43 республиканцев, и партии большинства не хватало трех голосов для преодоления обструкции. В палате представителей преимущество демократов было более существенным, 258 к 176 при одном независимом депутате, и угрозы затягивания обсуждений не возникало. Однако более серьезными, чем предполагалось, оказались разногласия внутри демократической партии. Некоторые ее члены, в частности упоминавшийся Дэвид Борен и Фрэнк Лаутен-берг, сенатор от Нью-Джерси, недовольные сокращением оборонных расходов и существенной зависимостью бюджета от увеличения налоговых поступлений, более охотно вступали в коалиции с республиканцами, чем с членами собственной партии. Их одно-партийцам, придерживающимся более левых взглядов, напротив, казалось, что тех мер, на которые был готов пойти Клинтон, для достижения поставленной цели — ликвидации дефицитного бюджета — недостаточно.
28 Phillips D. Op. cit. P. 184.
29 Remarks on the Economic Program in St. Louis, Missouri. February 18, 1993 // Public Papers of the Presidents of the United States: William J. Clinton. Book I. P. 123.
30 Клинтон Б. Указ. соч. С. 542—543.
31 Remarks at a Meeting with Cabinet Members. February 10, 1993 // Public Papers of the Presidents of the United States: William J. Clinton. Book I. P. 67.
В начале апреля в сенате не прошел важный законопроект, предусматривавший ассигнование 16,3 млрд долл. на стимулирование экономики и создание новых рабочих мест32. Когда республиканцы во главе с Бобом Доулом, лидером меньшинства в сенате, 21 апреля начали обструкцию законопроекта «Об общих бюджетных согласованиях», стало очевидно, что Клинтону будет непросто добиться его принятия, да и сам президент терял популярность в глазах простых американцев из-за того, что не только не выполнил свое обещание сократить налоги для среднего класса, но и вводил новые.
В середине мая появился первый альтернативный планам администрации экономический проект, автором которого стал Дэвид Борен, соавторами — демократы Беннет Джонстон и Джон Дан-форт, а также республиканец Билл Коуэн. Они предлагали увеличить налоги для высокодоходных групп населения и одновременно уменьшить налоговую скидку на заработанный доход, а также выступали против налога на энергию33. Этот проект так и остался в стенах финансового комитета сената, однако четко показал, какие пункты программы необходимо доработать для достижения компромисса. Борен в конечном итоге проголосовал за предложенный Клинтоном бюджет, чтобы предотвратить поражение демократов, однако дал понять, что выступит против финальной версии, если в нее не будут включены дополнительные сокращения расходов и налогов34.
К началу августа стороны договорились об окончательном варианте, предусматривавшем сокращение расходов на 255 млрд долл., программ общественной помощи на 87 млрд долл., ассигнований на 102 млрд долл. и увеличение налогов на 241 млрд долл. за последующие пять лет, также было урезано финансирование сельскохозяйственных программ и программ для ветеранов35.
Борьба по поводу бюджета закончилась, когда сенатор-демократ Боб Керри (Небраска) — один из основных противников Клинтона во время внутрипартийной президентской гонки в 1992 г. — заявил, что не будет использовать свой голос, чтобы «провалить» законопроект, предложенный администрацией. Керри и Клинтон договорились, что проведут отдельное голосование по дополнительным сокращениям бюджетных расходов после принятия всего пакета экономических мер.
32 Informed Budgeteer. 105th Congress, September 15, 1998 // http://budget.senate. gov/republican
33 Rosenbaum D. Key Foe of Budget Suggests Optimism Over a Compromise // New York Times. 1993. May 31.
34 Клинтон Б. Указ. соч. С. 587.
35 1994 Economic Report of the President. P. 33.
В конечном итоге в августе 1993 г. бюджетный план Белого дома преодолел конгресс, набрав минимально допустимое для прохождения количество голосов. В палате представителей 5 августа перевес в пользу билля составил всего два голоса (218 против 216, все республиканцы были против, к ним присоединился 41 демократ)36. Голосование в сенате на следующий день завершилось абсолютным равенством (причем 6 демократов не стали голосовать «за» и республиканцы, как и в нижней палате, были единогласно против), и лишь голос вице-президента А. Гора решил судьбу законопроекта37. 10 августа он был подписан президентом.
Вскоре после принятия билля на рассмотрение в конгресс был внесен законопроект, подготовленный членами палаты представителей демократом Тимом Пенни и республиканцем Джоном Каси-чем. Этот проект предполагал сокращение расходов на вспомоществование более чем на 100 млрд долл. в течение пяти лет (в то время как план Клинтона — на 42 млрд долл.), в том числе уменьшение выплат по программе «Медикэйр» для людей с доходами менее 75 тыс. долл. в год. Это, по мнению авторов плана, позволило бы отказаться от увеличения налогов. Билль встретил серьезные возражения со стороны Клинтона и не прошел при голосовании в палате представителей (213 голосов «за», из которых 90% — республиканцы, 219 — «против», из которых 78% — демократы)38.
Экономические итоги принятия закона «Об общих бюджетных согласованиях» оказались неоднозначными. По оценкам федерального правительства, увеличение налогов должно было принести казне примерно 35 млрд долл. за 1994 г., а за четырехлетний период — 268 млрд долл.39 В действительности цифры оказались выше: в период с конца 1993 г. до конца 1994 г. рост налогов принес казне почти 50 млрд долл.40, а к 1998 г. — почти 300 млрд долл.41
Финансовый год в США начинается 1 октября, поэтому экономический план Клинтона начал приносить свои результаты уже к концу 1993 г. За этот год вследствие более успешного экономического развития создавалось примерно 162 тыс. новых рабочих мест в месяц (2 млн за первый год пребывания Клинтона на посту президента)42, в то время как в 1992 г. — 81 тыс., а в 1991 г. количество рабочих мест сократилось на 73 тыс.43
36 Final Vote Results For Roll Call 406 // http://clerk.house.gov
37 Final Vote Results // www.senate.gov/legislative
38 Why This Country Still Needs to Cut Spending // New York Times. 1993. Nov. 29.
39 Hall A OBRA 1993: What Taxpayers Can Expect in 1994 // http://www.taxfoundation.
org
40 1 99 5 Economic Report of the President. Washington, 1995. P. 306.
41 1999 Economic Report of the President. Washington, 1999. P. 362.
42 1 994 Economic Report of the President. P. 22.
43 Ibid. P. 68.
Деловые круги позитивно отреагировали на план по сокращению дефицита, но экономические показатели в 1993 г. не были столь блестящи. ВВП рос только во втором и третьем кварталах на 1,9 и 2,3% соответственно. Безработица немного сократилась, с 7,1% в январе до 6,7% в октябре 1993 г.; в июне 1992 г. она находилась на уровне 7,7%44.
1994 год, кроме роста долгосрочных процентных ставок, был уже весьма благоприятным с точки зрения экономики. Инвестиции достигли 14,7% ВВП, безработица сократилась до 5,6%, уровень инфляции упал с 2,6% до 2,3%. ВВП вырос на 4%, что стало одним из лучших показателей за предыдущие 7 лет45.
Произошло снижение краткосрочных процентных ставок, рост курсов акций. Начался бум в экономике. Самые богатые американцы начали возвращать свои деньги, уплаченные в виде налогов, получая дополнительную прибыль в виде доходов от инвестиций. Среднему классу были возвращены его деньги, заплаченные в виде налога на бензин, за счет уменьшения ставок различных видов кредитов46. Семьи со средним доходом оказались в выигрыше благодаря налоговым скидкам на заработанный доход.
Были сокращены оборонные расходы: с 315,7 млрд долл. в конце 1992 г. до 300 млрд долл. в конце 1993 г. и 284,4 млрд долл. в конце 1994 г.47 (для сравнения: динамика оборонных трат времен Рейгана: 142 млрд долл. в 1980 г. и уже 286 млрд долл. в 1988 г.)48.
Пакет мер по сокращению дефицита получил неоднозначные отзывы. Лидер меньшинства в сенате Роберт Доул назвал этот закон «самым большим увеличением налогов в истории страны» и был уверен, что он приведет к упадку американской и мировой экономики, росту безработицы и продолжению рецессии49. Сам же Клинтон гордился тем, что ему удалось изменить тенденцию в борьбе с дефицитом: «Когда я стал президентом, эксперты предсказывали, что дефицит в следующем году достигнет 300 млрд долл. Но благодаря нашим действиям те же самые люди говорят, что он не достигнет и 180 млрд долл., то есть будет на 40% меньше, чем предсказывали»50.
В целом же план Клинтона до конца не удовлетворил ни одну из группировок демократической партии. Традиционалисты были недовольны уровнем увеличения налогов, либералы — сокраще-
44 Травкина Н.М. Бюджетная стратегия США до 2000 года. С. 21.
45 Там же.
46 Клинтон Б. Указ. соч. С. 601—602.
47 1995 Economic Report of the President. Washington, 1995. P. 275.
48 1 9 94 Economic Report of the President. P. 269.
49 Dole R. Address Accepting the Presidential Nomination at the Republican National Convention in San Diego. August 15, 1996 // http://www.4president.org/speeches
50 State of the Union Address. January 25, 1994 // Warsaw S. Presidential Profiles. The Clinton Years. N.Y., 2004. P. 378.
нием программ общественной помощи и ассигнований. Кроме того, опросы 1993 г. показали, что почти половина американцев была недовольна экономической политикой Клинтона51. Несмотря на то что налоги были повышены лишь для отдельных категорий населения, многие опасались, что их налоги также вырастут. Кроме того, мало кто из рядовых американцев знал, что этот план сократил дефицит бюджета52. Более абстрактная цель — достижение сбалансированного бюджета — оказалась для них менее важна, чем опасения роста налогов.
С политической точки зрения значение бюджетной борьбы 1993 г. также было велико. В сложившейся ситуации президент выбрал правильную тактику внутри собственной партии: он шел на компромиссы, отказываясь от незначительных мер в пользу своих оппонентов, принимая некоторые положения их программ и договариваясь с наиболее влиятельными из конгрессменов. Однако ни одного республиканца привлечь на свою сторону Клинтону так и не удалось: он, в отличие от таких президентов, как Р. Никсон и Дж. Форд, которые оказались в ситуации «разделенного правления»53, не вступал с союз с представителями другой партии для достижения своих целей. Напротив, он часто говорил, что для продвижения своих законопроектов республиканцам потребуется другой президент.
Политическим итогом принятия билля было и то, что, несмотря на относительно хорошее состояние экономики в ноябре 1994 г., те демократы, которые поддержали бюджет Клинтона, на промежуточных выборах не добились успехов: из 228 демократов в палате представителей 34 потерпели поражение, 28 из них голосовали за бюджетный билль. Еще более показательным является то, что ни один переизбиравшийся конгрессмен-республиканец не проиграл. Именно курс на ликвидацию дефицита бюджета ценой нарушения предвыборных обещаний стал одним из важнейших факторов провала демократов на промежуточных выборах. Их неудачная попытка управлять государством единой командой подорвала веру населения в то, что партия президента способна обеспечить стране устойчивый экономический подъем, и помогла республиканцам, которые действовали единогласно, получить большинство в обеих палатах конгресса54.
Закон «Об общих бюджетных согласованиях» 1993 г. был одним из важных финансовых решений администрации Клинтона, кото-
51 CBS News/New York Times Poll. Jun 5, 1993 // http://www.cbsnews.com/stories
52 Pierson P. The Deficit and the Politics of Domestic Reform // The Social Divide. Political Parties and the Future of Activist Government / Ed. by M. Weir. Washington, 1998. P. 152.
53 Лапшина И.К. Разделенное правление в США (внутриполитический аспект). М., 2008.
54 Schikler E. Disjointed Pluralism. Princeton, 2001. P. 272
рое внесло свой весомый вклад в достижение сбалансированного бюджета. Отказавшись от части предвыборных обещаний, Клинтон сделал грамотный политический ход, который стоил ему падения популярности, но позволил добиться принятия своего бюджетного билля. Получив нужный результат, президент четко задал стратегию экономического развития страны и неуклонно шел к намеченной цели. Однако изменение курса далось ему нелегко. Так, Эрик Рубин, долгое время работавший в администрации Клинтона, назвал 1993 год самым сложным для президента с точки зрения конфронтации по поводу бюджета55. Экономические последствия принятия билля по сокращению дефицита бюджета оказались вполне благоприятными, но его политические итоги показали поляризацию демократической партии, что в скором времени привело ее к серьезным неудачам.
Список литературы
1. Лапшина И.К. Разделенное правление в США (внутриполитический аспект). М., 2008.
2. Печатное В.О. От Джефферсона до Клинтона. Демократическая партия США в борьбе за избирателя. М., 2008.
3. Hager G. President Throws Down Gauntlet // Congressional Quarterly. 1993. Febr. 20.
4. Hager G., Cloud D. Democrats Pull off Squeaker in Approving Clinton Plan // Congressional Quarterly. 1993. May 29.
5. Hager G., Pianin E. Mirage. Why Neither Democrats Nor Republicans Can Balance the Budget, End the Deficit and Satisfy the Public. N.Y, 1997.
6. Hacker J. The Road to Nowhere. The Genesis of President Clinton's Plan for Health Security. Princeton Univer. Press, 1997.
7. Hall A. OBRA 1993: What Taxpayers Can Expect in 1994 // http://www. taxfoundation.org
8. Harris J. The Survivor: Bill Clinton in the White House. N.Y, 2006.
9. Lacayo R., Cole W. Remember the Deficit? // The Time. 1993. Nov. 08.
10. Levin R. Bill Clinton: the Inside Story. N.Y., 1992.
11. Morgan I. Jimmy Carter, Bill Clinton, and the New Democratic Economics // The Historical Journal. Dec. 2004. Vol. 47, N 4.
12. Moser E. Bill Clinton Speaks out. Nashville, 1994.
13. Palazzolo D. Done Deal? The Politics of the 1997 Budget Agreement. N.Y., 1999.
14. Phillips D. The Clinton Charisma. A Legacy of Leadership. N.Y, 2007.
15. Pierson P. The Deficit and the Politics of Domestic Reform // The Social Divide. Political Parties and the Future of Activist Government. Edited by Margaret Weir. Washington, 1998.
16. Schikler E. Disjointed Pluralism. Princeton, 2001.
17. TakiffM. A Complicated Man. The Life of Bill Clinton as Told by Those Who Know Him. Yale Univer. Press, 2010.
Поступила в редакцию 19 октября 2011 г.
55 Personal Interview with Eric Rubin. Moscow, May 16, 2011 (архив автора).
