CC BY
22
Купш К.
Экономический кризис и политика европейских стран в отношении трудовых мигрантов. (Реферат)
Rec. ad op.: Kuptsch Ch. The economic crisis a. labour migration policy in European countries // Comparative population studies = Zeitschrift für Bevölkerungswissenschaft. - Wiesbaden (Germany), 2012. -Vol. 37, N 1-2. - S. 15-32.
Кристиана Купш, главный специалист отдела международной миграции в Международной организации труда, в своей статье исследует влияние финансового кризиса 2008 г. на иммиграционную политику в европейских странах. Как изменилась иммиграционная политика в Европе после начала экономического кризиса? Каковы причины этих изменений и можно ли говорить об общих тенденциях трансформации иммиграционного законодательства в европейских странах? Чем можно объяснить сходства и различия в изменениях иммиграционного законодательства? На эти и другие вопросы пытается ответить автор статьи.
Глобальный экономический кризис 2008 г. привел к серьезному замедлению темпов роста мировой экономики. Предприятия перестали нанимать новых сотрудников; вместо этого они сокращали численность персонала и переводили работников на укороченную рабочую неделю, провоцируя тем самым рост скрытой безработицы. Хотя к концу 2010 г. рост глобальной экономики возобновился, прогнозы показывают, что в развитых странах показатели занятости и безработицы вернутся на докризисный уровень не ранее 2015 г. (с. 16).
Экономический кризис оказывает серьезное воздействие на положение граждан той или иной страны, но в первую очередь от него страдают мигранты. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, использование труда мигрантов часто носит циклический и непостоянный характер: к найму иностранных рабочих прибегают в последнюю очередь, но при этом если появляется необходимость сократить персонал, то мигрантов увольняют первыми. Во-вторых, экономическая нестабильность ведет к усилению дискриминации трудовых мигрантов и росту ксенофобии.
Экономический кризис в Европе и безработица среди мигрантов
В Европе, как и повсюду, иностранные работники заняты преимущественно в строительстве, в обрабатывающей промышленности, сельском хозяйстве, гостиничном бизнесе, их труд используется также в домашнем хозяйстве и в такой сфере, как уход за больными и престарелыми. Экономический кризис серьезно сказался на занятости мигрантов. В секторах экономики с высокой эластичностью занятости1 (таких, как строительство, оптовая торговля, ресторанный бизнес) рост безработицы среди мигрантов был выше, чем в тех секторах, где спрос на рабочую силу практически не изменился (здравоохранение, социальная работа, образование).
Исследования, проведенные ОЭСР, свидетельствуют, что степень воздействия экономического кризиса на мигрантов в значительной степени определялась докризисным состоянием экономики принимающей страны, причем положение мигрантов оказалось более тяжелым в тех странах, где кризис начался раньше (например, в Ирландии, Испании, Великобритании) (с. 16). Разрыв в уровне безработицы среди местных работников и среди мигрантов наблюдался и в докризисный период, но в годы кризиса он увеличился (см. табл. 1 и 2).
Так, в Испании в 2010 г. уровень безработицы среди мигрантов, как мужчин, так и женщин, достиг почти 30%, что на 10% больше показателя безработицы среди местного населения (с. 16). В Великобритании без работы в том же году было 9,1% иностран-
1 Эластичность занятости определяется как отношение изменения уровня занятости к изменению объема производства. - Прим. ред.
ных рабочих и 7,8% местных работников, а в Ирландии - 16,3 и 13% соответственно (с. 17).
Таблица 1 (с. 17) Уровень безработицы среди местных и иностранных работников до экономического кризиса (в %)
Страна В среднем в 1995-2000 гг. В среднем в 2001-2006 гг.
местные работники мигранты местные работники мигранты
Ирландия все 8,4 10,4 4,1 5,7
мужчины 8,6 10,6 4,5 5,9
женщины 8,1 10,2 3,7 5,5
Испания все 20,1 20,6 10,7 12,9
мужчины 14,2 15,8 7,3 9,9
женщины 26,3 25,4 14,1 15,9
Великобритания все 6,7 10,0 4,6 7,4
мужчины 7,8 11,3 5,1 7,7
женщины 5,5 8,8 4,0 7,1
Источник: Recent changes in migration movements a. policies //Intern. migration outlook SOPEMI /OECD. - 2008 edition. - Part IV. - P. 251, 279, 287, 289.
Таблица 2 (с. 17) Уровень безработицы среди местных и иностранных работников в 2009 и 2010 гг. (в %)
Страна 2009 г. 2010 г.
местные работники мигранты местные работники мигранты
Ирландия все 11,2 15,4 13,0 16,3
мужчины 14,4 18,2 16,5 19,2
женщины 7,2 11,7 8,8 12,6
Испания все 16,0 27,2 18,1 29,1
мужчины 15,1 29,8 17,3 31,1
женщины 17,1 24,1 19,1 26,7
Великобритания все 7,5 8,9 7,8 9,1
мужчины 8,7 8,9 8,8 9,2
женщины 6,1 8,9 6,6 9,0
Источник: Labour market outcomes of immigrants 2008-2010 / /Key statistics on migration in OECD countries /OECD. - Mode of access: http:// www. oecd. org/dataoecd/18/47/48335145. xls 82
Приведенные данные о занятости свидетельствуют, что экономический кризис серьезно повлиял на иностранных работников. Однако это влияние было разным для различных категорий иностранной рабочей силы. Воздействие кризиса в большей мере ощутили мужчины, нежели женщины, поскольку последние заняты преимущественно в сферах экономики, в меньшей степени подверженных колебаниям рынка (это прежде всего здравоохранение и работа в домашнем хозяйстве).
Означает ли явное ухудшение положения мигрантов в принимающих европейских странах, что иностранные рабочие с большей охотой станут возвращаться домой и переезжать в поисках работы в другую страну?
Мигранты принимают решение, оставаться ли им в принимающей стране, вернуться на родину или же переехать в третью страну в зависимости от того, где экономические перспективы кажутся им более привлекательными. Например, польские мигранты стали возвращаться в Польшу из Ирландии и Великобритании, поскольку на родине возможности улучшения их экономического положения увеличились, в то время как в принимающих странах они сократились. По некоторым оценкам, в период с мая 2004 г. по сентябрь 2009 г. в Великобританию въехало приблизительно 1,5 млн. рабочих из восьми восточноевропейских стран, которые присоединились к ЕС в 2004 г. (с. 18). Однако к концу 2008 г. почти половина из них была вынуждена вернуться на родину. Причиной тому стало не только произошедшее улучшение экономических перспектив в Польше. Возвращению поляков на родину способствовало также сокращение разрыва в зарплате работников в Великобритании и в Польше. В 2003 г. месячная заработная плата в Польше составляла в среднем 800 ф. ст., в Великобритании же она была почти вдвое больше. Но в 2008 г. из-за снижения обменного курса британской валюты по отношению к злотому (в 2004 г. за 1 ф. ст. давали 7,23 злотых, а в 2008 г. - только 4,83) произошло существенное «сглаживание» оплаты труда и в результате действовавший ранее очень важный стимул для эмиграции в Великобританию ослаб (с. 18). К тому же мигранты знают, что они в любой момент могут вернуться обратно, поскольку после вступления их стран в ЕС они получили право свободного передвижения в пределах Евросоюза.
Помимо экономических причин на решение мигрантов (остаться или уехать) оказывают влияние и такие факторы, как личные мотивы, побудившие их покинуть родину, уровень образования (как правило, более образованные мигранты легче переносят потерю работы), их иммиграционный статус, а также продолжительность пребывания в принимающей стране. Чем дольше мигрант находится в принимающей стране, тем больше у него шансов на получение различных социальных пособий, к тому же он социализируется и вступает в контакты с местными жителями, все это помогает мигранту «выстоять» при потере работы в период кризиса.
Способность мигрантов «пережить» кризис в значительной мере определяется тем, имеют ли они постоянную или временную работу. Те, кто нанимается на временную работу, не имеют права перейти от одного работодателя к другому, в то время как постоянные работники обладают такой возможностью. К тому же в случае потери работы постоянные работники могут претендовать на получение пособия по безработице.
В последние годы усиливается конкуренция между странами за высококвалифицированных иностранных работников, причем принимающие страны стремятся максимально упростить для них бюрократические процедуры при переезде в страну и получении работы. По мнению автора, такую политику можно назвать «меркантилизмом человеческого капитала» («human capital mercanti-lism»), ее адепты утверждают, что привлечение высококвалифицированных мигрантов следует рассматривать как рациональный способ повышения производительности труда и конкурентоспособности принимающих стран (с. 19). Если выражаться более точно, то следует признать, что высококвалифицированные мигранты в гораздо меньшей степени, чем другие мигранты, испытывают на себе воздействие экономического кризиса.
Экономический кризис и реакция принимающих стран: ужесточение иммиграционной политики
В Европе, как и повсюду в мире, на фоне растущей безработицы страны стали принимать меры, направленные на сокращение притока новых мигрантов, защиту местных работников от конкуренции со стороны иностранной рабочей силы, пресечение неле-
гальной иммиграции и возвращение мигрантов на родину. Принятие этих мер часто происходило под давлением общественности.
Автор обращает внимание на то, что в экономической литературе, как правило, подчеркивается, что вновь прибывшие мигранты не оказывают серьезного долгосрочного воздействия на рынок труда принимающих стран, т.е. они не способствуют ни сокращению заработной платы местных работников, ни снижению занятости. Эмпирические исследования свидетельствуют, что это воздействие оказывается либо ничтожным, либо не проявляется вовсе.
Но восприятие иммиграции становится иным, когда она рассматривается в политической плоскости. Социологические исследования в европейских странах показывают, что иммигранты воспринимаются обществом не сквозь призму воздействия их на экономику, а сквозь призму воздействия на культуру принимающей страны, т.е. людей больше заботит то, как меняется их среда обитания от присутствия иммигрантов, нежели то, как меняется их зарплата (с. 20).
К. Купш приводит конкретные примеры изменений иммиграционной политики в некоторых европейских странах. Так, Великобритания внесла ряд изменений в принятую в феврале 2008 г. Систему набора иммигрантами определенного количества баллов (Points-Based System - PBS)1. Эта система объединяет более 80 программ, позволяющих иммигрантам работать и учиться в стране. Она разделяет иммигрантов на пять основных категорий (tiers): 1) высококвалифицированные специалисты (Tier 1); 2) работники, которым предложено определенное рабочее место и которые должны восполнить нехватку местной рабочей силы (Tier 2); 3) работники с низкой квалификацией для удовлетворения временного спроса на рабочую силу (Tier 3); 4) студенты, желающие учиться в Великобритании (Tier 4); 5) молодые люди и временные работники (Tier 5). Эта система предполагает, что иностранные работники и студенты для получения разрешения на въезд в Великобританию
1 Points-Based System была принята с целью более правильного распределения рабочей силы на рынке труда страны. В ее основе лежит оценка в баллах квалификации, образования, возраста и других характеристик лиц, желающих получить разрешение на въезд в Великобританию. - Прим. ред.
или на продление пребывания должны набрать определенное количество баллов для каждой категории. В зависимости от категории кандидатам начисляется разное количество баллов за квалификацию, опыт работы, возраст, доход и степень владения английским языком.
Министерство внутренних дел Великобритании ужесточило правила проведения теста рынка труда (Labour market test)1 для ряда востребованных профессий, например таких, как инженеры и медсестры. Теперь работодатели, прежде чем нанять работника за пределами ЕС, должны будут подать объявление о вакансии через Национальный центр занятости (Job Centre Plus), с тем чтобы местные жители при желании могли ею воспользоваться. По мнению автора статьи, такая мера ограничит въезд иммигрантов по второй категории Points-Based System. Были ужесточены также требования к высококвалифицированным работникам, въезжающим по первой категории PBS: обязательными условиями теперь являются наличие магистерской степени, а также величина оклада, который должен получать претендент на въезд в Великобританию на новом месте работы (он должен быть не ниже 20 тыс. ф. ст. (с. 20). Кроме того, во время кризиса Великобритания полностью прекратила выдавать разрешения на въезд иностранным работникам с низкой квалификацией.
Во Франции ответом на кризис стало усиление борьбы с нелегальной иммиграцией. Так, в сентябре 2009 г. французские власти демонтировали лагерь незаконных иммигрантов вблизи г. Кале, где в надежде пересечь пролив и попасть в Великобританию проживали почти 300 афганцев и пакистанцев (с. 20).
Еще дальше в борьбе с нелегальной иммиграцией пошла Италия. В частности, в стране был принят закон, который приравнивал нелегальное нахождение на территории страны к совершению преступления, а максимальный срок содержания под стражей нелегальных иммигрантов до выяснения всех обстоятельств был увеличен. Кроме того, нелегальные иммигранты потеряли доступ к
1 Labour market test - предоставление работодателем доказательств того, что на данную конкретную должность не нашлось соответствующих требованиям квалифицированных граждан или постоянных жителей Великобритании. -Прим. ред. 86
таким социальным благам, как скорая медицинская помощь и бесплатное образование. Помимо того, Италия понизила квоту для иностранных работников: в 2007 г. она составляла 170 тыс. человек, а в 2009 г. - лишь 150 тыс. (с. 21).
В Испании в 2008 г. правительство сократило список дефицитных профессий (Régimen General) на 32% (с. 21). Причем испанские власти убрали из списка именно те специальности, на которые в основном претендовали иностранные работники, оставив в нем специальности, требующие высокой квалификации (такие, например, как нейрохирурги, дантисты и физиотерапевты) (с. 21).
В период экономического кризиса некоторые европейские страны вспомнили о существовавших ранее программах добровольного возвращения мигрантов на родину. Одной из таких стран стала Испания, которая в ответ на рост числа иммигрантов, претендующих на социальные пособия, разработала программу по добровольному возвращению на родину безработных легальных иммигрантов - выходцев из тех 20 стран, не являющихся членами ЕС, с которыми у Испании есть соглашения о социальном страховании иммигрантов. Согласно этой программе, безработные иммигранты, зарегистрированные в Государственной службе по трудоустройству, получали право на денежную компенсацию, состоящую из двух частей: первая, в объеме 40%, должна была выплачиваться в Испании, оставшаяся же часть - в стране постоянного проживания. Условием получения этой выплаты был отказ иммигранта от возможности вернуться в Испанию в течение следующих трех лет (с. 21). Предполагалось, что в рамках этой программы из страны реэмигрируют от 90 тыс. до 140 тыс. человек (с. 21). Однако к этой программе иммигранты не проявили ожидаемого интереса.
Еще одной страной, в которой в период экономического кризиса приступили к реализации похожей программы, стала Чехия. Чешская программа была рассчитана на легальных, т.е. имеющих действительный вид на жительство, иммигрантов из стран, не входящих в ЕС. В этой связи автор статьи отмечает, что, по мнению некоторых экспертов, причиной ограничения иммиграции в Чехии стал не только экономический кризис. Известно, что еще до кризиса способность чешской экономики принимать иммигрантов
в значительной степени была подорвана массовой нелегальной иммиграцией из Вьетнама и Монголии (с. 21-22).
Совершенно иную иммиграционную политику в годы экономического кризиса проводила Швеция. В декабре 2008 г. здесь было принято новое иммиграционное законодательство, существенно упрощающее получение работы иммигрантам, приехавшим из стран, не входящих в ЕС. Так, решение о том, необходимы или нет иностранные работники, теперь будут принимать работодатели, а не правительство. В соответствии с новой системой найма иностранной рабочей силы шведские работодатели должны дать объявление о вакансии в Швеции и в государствах - членах ЕС. Если по истечении двух недель желающих занять вакансию не находится, предприниматель имеет право нанять иностранного работника за пределами Евросоюза. При этом о своем решении нанять работника из-за границы он должен всего лишь уведомить Шведскую миграционную службу, роль которой теперь будет сводиться к тому, чтобы удостовериться, что условия труда для иммигрантов соответствуют шведским нормам. Ранее, прежде чем нанять иностранного работника, предприниматели должны были проводить консультации с профсоюзами и доказывать Национальному бюро по трудоустройству, что работников с такой квалификацией в Швеции найти не удается (с. 22). Новый иммиграционный закон позволяет также выдавать разрешения на работу тем политическим беженцам, чьи заявки о предоставлении убежища были отклонены, при условии, что они ранее уже работали в Швеции в течение шести месяцев. Теперь же разрешение на работу выдается на срок до четырех лет, по истечении которого иммигранты могут получить право на постоянное жительство в стране (с. 22). Интересно, что такие изменения в иммиграционной политике официальные лица Швеции тоже обосновывают необходимостью преодоления последствий экономического кризиса.
Изменения в иммиграционной политике и их классификация
К. Купш дает классификацию описанных выше изменений в иммиграционной политике европейских стран. Она отмечает, что эти изменения могут осуществляться следующим образом: путем принятия новых законов; путем внесения корректив в уже сущест-
вующие законы; посредством изменений правоприменительной практики. В зависимости от характера и глубины изменений автор статьи распределяет их по трем уровням (см. табл. 3).
Таблица 3 (с. 23) Типы изменений иммиграционной политики
Уровень изменений Примеры изменений Страны, вносящие те или иные изменения
1 2 3
Новые законы Принятие новых законов, пересмотр иммиграционной политики Швеция: новая иммиграционная политика Италия: новое законодательство, направленное на противодействие криминализации нелегальной иммиграции
Реализация новых программ Чехия и Испания: программы по добровольному возвращению иммигрантов на родину
Увеличение проходного балла в системе набора баллов Великобритания: внесение изменений в Систему набора баллов для определенных категорий иммигрантов
Внесение изменений в существующие законы и правила Ужесточение теста рынка труда Великобритания: внесение изменений в Систему набора баллов (Points-Based System) для иммигрантов второй категории (Tier 2)
Сокращение списка дефицитных профессий Испания: внесение изменений в правила первичного пребывания иммигранта (Régimen General)
Сокращение квот для иммигрантов Италия: сокращение иммиграционных квот Испания: сокращение иммиграционных квот (Contingente)
1 2 3
Изменения в правоприменительной практике Усиление контроля за соблюдением процедуры тестирования рынка труда Ужесточение контроля за соблюдением условий труда, особенно в тех отраслях, где занято много иностранных работников Несоблюдение действующих правил, связанных с процедурой оформления документов на въезд иммигрантов в страну (удлинение процедуры выдачи виз и разрешений на работу) Франция: более тщательная проверка условий труда
Относительно того, как именно страны в условиях экономического кризиса меняют правоприменительную практику с целью повлиять на иммиграцию, известно мало. Поэтому в приведенной выше схеме К. Купш ограничивается лишь обозначением возможных вариантов такой трансформации иммиграционной политики. Так, например, с целью выявления нелегальных иммигрантов могут проводиться более тщательные и более частые проверки условий труда, формальным поводом для которых может быть контроль за соблюдением прав иностранных работников. Или же, ставя перед собой цель повлиять на приток иммигрантов, власти могут подойти к вопросу соблюдения процедуры тестирования рынка труда более строго, снизив тем самым вероятность того, что вакантную должность займет иностранный работник.
Автор отмечает, что самые существенные изменения в иммиграционное законодательство вносили страны, в которых до кризиса наблюдался значительный приток иностранной рабочей силы, оказавший существенное влияние на их рынки труда (примером таких стран являются Великобритания, Ирландия, страны Южной
Европы, Чехия). Так, согласно исследованиям Института миграционной политики (Migration Policy Institute), в докризисные годы каждые семь из десяти новых работников в Соединенном Королевстве были иммигрантами (с. 24).
Однако есть страны, чья политика в вопросах иммиграции мало изменилась даже под давлением экономических проблем. К. Купш объясняет это рядом причин. Во-первых, некоторым странам не потребовалось вносить заметных изменений в свою иммиграционную политику, поскольку еще до экономического кризиса она была скорректирована и ужесточена (например, в ФРГ). Во-вторых, изменению иммиграционной политики в некоторых случаях препятствовали факторы, лежащие в сфере международного права и внешней политики.
Германия начиная с 2005 г. проводит политику привлечения иностранных высококвалифицированных работников (с. 24). Здесь была приостановлена выдача разрешений на работу иностранным работникам с низкой и средней квалификацией. Высококвалифицированные специалисты получают разрешение на жительство в первую очередь. Столь же благоприятные условия существуют и для тех, кто инвестировал 1 млн. евро или создал по крайней мере 10 рабочих мест (с. 24). Для иностранных студентов, завершивших свое обучение, на поиск работы в Германии теперь отводится один год, а не 90 дней, как раньше. Как и в других развитых странах, в Германии занятость в сельском хозяйстве не подвержена резким колебаниям, поэтому кризис не повлиял на программу привлечения трудовых мигрантов к сезонной сельскохозяйственной работе.
Однако европейские страны зачастую не могут менять свою иммиграционную политику в одностороннем порядке, поскольку это может привести к нарушению прав человека. Некоторые миграционные потоки невозможно перекрыть лишь по воле государства (например, миграция по гуманитарным причинам, воссоединение семей). Кроме того, ограничения на свободу государств менять свою иммиграционную политику накладывают и действующие между странами многосторонние и двусторонние соглашения и договоры. Если страны обязались обеспечивать свободное движение труда в рамках региональных интеграционных образований (например, в рамках ЕС), они не могут отказаться от выполнения этих обязательств в одностороннем порядке. Кроме того,
многие европейские государства заключили двусторонние соглашения со странами, не входящими в ЕС, о выделении квот для временных иностранных работников. Обычно в основе этих соглашений лежат меморандумы о взаимопонимании между службами по трудоустройству двух стран. Конечно, эти договоры могут быть расторгнуты, но для этого тоже необходимо проводить переговоры. Например, наличие меморандумов с Хорватией и Словенией обязывает Германию предоставлять право на работу персоналу по уходу за больными и детьми из этих стран. В Австрии, Франции, Германии и Швейцарии существуют программы стажировок (trainee programmes), которые тоже основаны на меморандумах о взаимопонимании и двусторонних соглашениях (с. 25).
Еще одним важным фактором, который способствовал тому, что принимающие государства не ужесточали свою иммиграционную политику, являлась зависимость некоторых из них от поставок сырья или энергоресурсов из стран, обладающих большим эмиграционным потенциалом. Кроме того, правительства европейских стран должны были учитывать, что ограничение иммиграции может привести к ухудшению экономического положения на родине мигрантов и, следовательно, к увеличению потока нелегальной иммиграции.
Кроме экономических факторов, на изменения иммиграционной политики оказывают влияние также и внешнеполитические факторы. Так, например, Польша связала вопрос занятости своих граждан в Германии с вопросом о польско-немецкой границе. Италия и Испания открыли законные каналы миграции для жителей Албании и Марокко для того, чтобы увеличить сотрудничество с правительствами этих стран в борьбе с нелегальной иммиграцией (с. 25).
К. Купш считает, что вносить изменения в иммиграционную политику проще путем трансформации уже существующих законов. Именно такой путь выбрало большинство тех стран Европы, где иммиграционная политика менялась в годы экономического кризиса. Для того чтобы быстро изменить направление, интенсивность и другие характеристики миграционных потоков, необязательно принимать новое иммиграционное законодательство. В ряде случаев для этого достаточно изменить список востребованных специальностей и квоты или пересмотреть количество необходи-92
мых баллов для въезда той или иной категории иностранных работников, можно также ужесточить тесты рынка труда и строже следить за их выполнением. При необходимости эти небольшие (по сравнению с введением новой иммиграционной политики) изменения можно легко отменить.
Как полагает автор, по сравнению с небольшими изменениями, вносимыми другими странами, новые законы, регулирующие иммиграционную политику в Италии и Швеции, будет сложнее скорректировать, если изменившаяся экономическая ситуация потребует этого. К. Купш отмечает, что если в Италии принятие нового закона в целом соответствовало докризисному политическому курсу правительства Берлускони и, следовательно, не было неожиданным, то шведская реформа, вероятно, стала возможной лишь благодаря особенностям политической расстановки сил, сложившейся незадолго до принятия нового иммиграционного законодательства. Дело в том, что в Швеции иммиграционная политика является результатом консенсуса между разными политическими силами, отстаивающими интересы крупного капитала, работников с высокой квалификацией и низкоквалифицированных работников. В 2006 г. в правящей коалиции произошли изменения - она стала правоцентристской - и в вопросе об иммиграционной политике возобладала точка зрения предпринимателей и владельцев капитала (с. 26).
Автор отмечает, что программы по добровольному возвращению иммигрантов на родину, проводимые в Испании и Чехии, во многом копируют опыт Нидерландов, Франции и Германии, где подобные программы появились после экономического кризиса 1970-х годов. Эти программы реализовывались в течение длительного времени и официально были признаны неудачными, поскольку иммигранты не проявили к ним значительного интереса (с. 26).
В целом К. Купш считает, что экономический кризис не привел к значительным системным изменениям в иммиграционной политике в европейских странах. По большей части эти изменения касались уже существующих правил и законов, а также правоприменительной практики.
Кризис как возможность:
новые перспективы в управлении иммиграцией
Автор отмечает, что сегодня в европейских странах наблюдается тенденция передачи функции осуществления иммиграционной политики от министерств труда другим государственным структурам, и в первую очередь создаваемым министерствам по вопросам иммиграции. Например, на уровне ЕС Генеральный директорат по вопросам внутренней политики Европейской комиссии (Directorate-General Home) и, в некоторой степени, Генеральный директорат по внешним связями (Directorate-General External Relations) принимают большую часть решений в сфере миграционной политики, а не оставляют эти вопросы на усмотрение Генерального директората по вопросам занятости, социальным делам и равным возможностям (Directorate-General Employment, Social Affairs and Inclusion) (эта организация является аналогом министерства труда на наднациональном уровне). В 2007 г. Франция, где иммиграция ранее была сферой ответственности Министерства труда, создала новое Министерство иммиграции, интеграции и идентичности. В Соединенном Королевстве с проблемами иммиграции имеет дело Министерство внутренних дел, а Пограничное агентство Великобритании (UK Border Agency) публикует официальный перечень профессий, в которых наблюдается нехватка кадров (с. 28).
Текущий финансовый и экономический кризис, как полагают многие исследователи, является результатом слишком большого внимания к рынку (черта неолиберализма) и пренебрежительного отношения к вопросам, связанным с правами человека (к которым с большим вниманием относится традиционный либерализм). Государство сыграло важную роль в стабилизации финансовых и экономических систем, что поставило под сомнение способность рынка решать эти проблемы самостоятельно.
Кризис повлиял на восприятие проблемы иммиграции. Если до кризиса ее рассматривали в основном как угрозу безопасности, терроризма и преступности, то в условиях кризиса средства массовой информации и политики стали говорить прежде всего о том, что иммигранты отнимают у коренных жителей рабочие места и потому их необходимо отправить на родину (с. 28).
Для иммигрантов, не имеющих документов, дающих право на трудовую деятельность на территории принимающей страны, кризис еще больше осложнил поиск работы. Поэтому Европа перестала быть в глазах потенциальных мигрантов «страной эльдорадо», и число иностранцев, желающих приехать (как легально, так и нелегально) в европейские страны в поисках лучшей жизни, сократилось. Исследования, проведенные в США, свидетельствуют, что между потоками нелегальной иммиграции и экономическими условиями внутри принимающей страны существует прямая связь и что колебания в миграционных потоках тесно связаны со спросом на рынке труда. Такая же закономерность отмечается и в Европе. Статистика показывает, что число нелегальных переходов границы в странах ЕС в первом квартале 2009 г. было на 16% ниже, чем в первом квартале 2008 г. (с. 28). Согласно сведениям Министерства внутренних дел Испании, весной 2009 г., впервые за долгие годы, не была задержана ни одна лодка с нелегальными иммигрантами у Канарских островов (с. 28).
Усиление роли государства в экономике и перенос акцентов при рассмотрении проблемы иммиграции с вопросов безопасности на вопросы занятости и экономического развития, по мнению автора статьи, должны будут способствовать увеличению роли министерств труда в осуществлении миграционной политики (с. 29).
Подводя итог своего исследования, К. Купш отмечает, что «изменения в иммиграционной политике, вызванные экономическим кризисом, сводились в основном к следующему: европейские страны пытались приостановить приток новых иммигрантов; защитить позиции местных работников от конкуренции со стороны иностранной рабочей силы; пресечь нелегальную иммиграцию; осуществить комплекс мер с целью стимулировать возврат иностранных работников на родину» (с. 29). Причем в период экономического кризиса наиболее жесткие меры по ограничению притока иммигрантов вводили те страны, которые до этого столкнулись с большим наплывом иностранных рабочих.
Для европейских стран общей тенденцией было внесение изменений в уже принятое иммиграционное законодательство и более тщательный контроль за исполнением действующих законов. Это связано с тем, что реформы в столь чувствительной сфере, как иммиграция, обычно длятся долго и требуют значительной
предварительной подготовки. В тех странах, где иммиграционные реформы все же были проведены (Швеция и Италия), их предпосылки можно найти в докризисном периоде, когда происходили такие важные политические события, как, например, трансформация правящих коалиций.
Ужесточать позицию в отношении иммигрантов многим европейским странам мешали разнообразные факторы, связанные с международной торговлей и внешней политикой, а также необходимость соблюдения прав мигрантов. От внесений изменений, которые могли усложнить правила въезда иностранной рабочей силы, отказались те страны, которые уже проводили политику, способствующую привлечению иностранных высококвалифицированных специалистов (например, Германия).
В докризисные годы считалось, что иностранные работники активно участвуют в создании общественного богатства в принимающих странах. Однако кризис способствовал появлению протекционизма, и в этих условиях подобное утверждение многими экспертами стало оспариваться (с. 29). К. Купш не согласна с этим, она убеждена, что иностранные работники играют позитивную роль в экономике европейских стран. Она призывает отстаивать эту идею, тщательно следить за исполнением законов об охране труда в отношении иностранных работников, за соответствием национальных законов, регулирующих иммиграционную политику, международным стандартам и при борьбе с нелегальной иммиграцией строго соблюдать права человека.
В заключение К. Купш подчеркивает, что экономический кризис открывает новые возможности для трудовых мигрантов. Главным положительным эффектом кризиса стало то, что в вопросе иммиграции он выдвинул на первый план проблемы занятости и безработицы иностранных работников. Трудовые мигранты стали восприниматься не как потенциальная угроза безопасности общества, но как экономические субъекты, участвующие в процессе производства и распределения общественного богатства (с. 30). Вместе с тем вопрос о будущем тех изменений, которые были внесены в иммиграционное законодательство европейских стран, по мнению автора, остается открытым.
Е.Г. Довбыш
