CC BY
333
ЖУРНАЛ ИНСТИТУТА НАСЛЕДИЯ
Сетевое научное рецензируемое издание ISSN 2411-0582
THE HERITAGE INSTITUTE JOURNAL
Культурная политика
Мулярова Е.В.
Культурный ландшафт как правовая категория
Аннотация. В статье рассматривается правовая концепция культурного ландшафта. Дается история возникновения понятия, его интерпретация в общем международном праве и праве Совета Европы. Оценивается значение ландшафта как правовой категории в системе Европейской Конвенции о ландшафтах и влияние европейской концепции культурного ландшафта на правопорядки отдельных государств-членов Совета Европы в сравнительно-правовой перспективе. Рассматривается понятие «качественного ландшафта» и его взаимосвязь с региональной политикой и политикой устойчивого развития. Рассматривается вопрос о возможном присоединении Российской Федерации к Европейской Конвенции о ландшафтах и правовые последствия такого присоединения и включения в систему многоуровнего управления.
Ключевые слова: культурный ландшафт, Европейская конвенция о ландшафтах, Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного наследия, политика устойчивого развития, региональная политика, качественный ландшафт, культурное и природное наследие, функция ландшафта, критерии ценности ландшафта, система многоуровнего управления.
I. Понятие ландшафта
«Ландшафт» обозначает имеющие особые характеристики часть земной поверхности или район Земли, который отличается от других своим внешним видом. Ландшафт может характеризоваться особой растительностью, видом земной поверхности, видом застройки или заселения, живописностью. Территориально-географическое понятие ландшафта выделяет его естественные природные свойства, которые отличают данный ландшафт, данную местность от других. Философско-эстетическое понятие ландшафта делает центральными субъективное восприятие определенной местности как единого целого, эстетические качества местности - ее живописность. Слово «ландшафт» и идея ландшафта имеют многовековую историю [1]. В Средние века «ландшафт» понимается как территория поселения, характеризующаяся определенными нормами поведения и жизнедеятельности. Понятие ландшафта возникает как синоним исторического регионального поселения, обладающего свойствами политико-нормативной и социальной организации [2]. В период романтизма происходит эстетизация ландшафта [3]. Ландшафт
представляет собой в эстетическом смысле определенную синтезу, мотив и произведение искусства в statu nascendi [4].Дефиниция и определение признаков культурного ландшафта являются в течение длительного времени предметов исследований на Западе [5]. Так, например, швейцарский географ Ханс Кэроль выделяет несколько видов культурных ландшафтов: исторические, хозяйственные, ландшафты традиционных поселений и урбанистские [6]. Современные подходы к изучению культурному ландшафту включают такие темы, как отражение власти, социального контроля, неравенства в ландшафте [7], вопросы ценности ландшафта и его соотношения с категориями места и памяти [8].
Российская наука также разработала теорию культурного ландшафта. В начале ХХ века Л.С.Берг относил к культурным ландшафтам те, в которых «человек и произведения его культуры играют важную роль» [9]. Отечественный географ Саушкин выделяет культурные ландшафты как отдельное целое с единой структурой природных и культурных элементов. Ученый относит к культурным ландшафтам те, в которых природные взаимосвязи изменены человеком [10]. В целом, российская наука, как отмечает Веденин, обозначила «три основных подхода к определению и пониманию культурного ландшафта, которые условно можно обозначить как классический ландшафтный географический подход (1), этнолого-географический подход (2) и информационно-аксиологический подход (3)» [11]. Каждый из подходов рассматривает культурный ландшафт как форму взаимодействия природы и человека, выделяя при этом различные базовые понятия и приоритетные объекты исследования. Применение классического географического подхода позволяет рассматривать культурный ландшафт как адаптированный к природным условиям, целенаправленно сформированный антропогенный ландшафт. Природно-территориальные комплексы, такие как урочища, поселения, сформированные видами хозяйственной деятельности, становятся в рамках этого подхода приоритетными объектами исследования. Этнолого-географический подход рассматривает культурный ландшафт как соотношение природного ландшафта и этноса. Культурный ландшафт включает в себя семантический слой, формируемый в фольклоре и топонимике. Информационно-аксиологический подход в понятии культурного ландшафта делает центральным уникальное соотношение материальных и культурных ценностей. Культурный ландшафт несет информацию как о позитивной стороне сотрудничества человека и природы, так и о конфликтных ситуациях. Опираясь на учение Вернадского о ноосфере и энергии человеческой культуры, Красовская рассматривает культурный ландшафт во взаимосвязи с устойчивым развитием [12]. Культурный ландшафт выражает «конкретный социально-культурный контекст» стран и регионов и является, таким образом, основой устойчивого развития. Он может рассматриваться как «ареал устойчивого развития, достигнутого на основании реализации опыта многих поколений по преобразованию природных ландшафтов и рациональному использованию природного капитала», как «формула» устойчивого развития различных территорий, выработанных человеческой культурой [13].
Географическая наука, этнология, культурология и философия сформировали, таким образом, обширный методологический инструментарий, необходимый для сохранения, управления и развития культурных ландшафтов.
II. Культурный ландшафт как правовая категория в международном праве. Категория ценности наследия
«Культурный ландшафт» как правовое понятие современности складывается постепенно, в первую очередь, в документах ЮНЕСКО, относящихся к охране всемирного наследия.
Первоначально «культурный ландшафт» не выделяется как особый объект правового регулирования, относясь к более широкому понятию «достопримечательного места». В Конвенции об охране всемирного наследия ЮНЕСКО 1972 года выделяются понятие «природного достопримечательного места» и понятие «достопримечательного места», куда включаются, в том числе, «совместные творения человека и природы». По определению, данному в Статье 1 Конвенции, достопримечательные места включают «совместные творения человека и природы». Ландшафт представляет собой часть выдающего мирового достояния, достопримечательного места [14].
«Культурный ландшафт» как отдельное правовое понятие выделяется впервые в Руководстве по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия ЮНЕСКО 1992 года, где «по понятию «культурного ландшафта» были приняты дополнительные установки» [15]. Здесь термин «культурный ландшафт» охватывает множество проявлений взаимодействия человека с окружающей естественной средой. Культурные ландшафты иллюстрируют эволюцию человеческого сообщества и поселений, происходившую под влиянием неблагоприятных и /или благоприятных физических факторов естественной среды обитания человека, а также сменяющих друг друга социальных, экономических и культурных факторов, и внешних, и внутренних.
Выделение культурного ландшафта как отдельного предмета правового регулирования связано с пониманием сложности данного понятия и с его одновременной включенностью в различные сферы правового регулирования. Особая природа культурного ландшафта делают его объектом правового регулирования экологического законодательства, законодательства об охране культурного и природного наследия. Регулирование социальной сферы и экономической деятельности, законодательство о демократическом региональном управлении также затрагивают ландшафтную политику. Поскольку ландшафты зачастую относятся к территории различных регионов и государств, их сохранение и развитие требует также приграничного и международного сотрудничества. Культурный ландшафт является, таким образом, с правовой точки зрения межотраслевым объектом правового регулирования.
В Руководстве к Конвенции ЮНЕСКО о всемирном наследии выделены три основные категории культурных ландшафтов:
1.Ландшафты, сознательно задуманные и исполненные человеком. Эти ландшафты четко обозначены. К ним, как правило, относятся садовые и парковые ландшафты, которые во многих, но не во всех случаях связаны с монументальными сооружениями и ансамблями религиозного и иного характера.
2.Органически развивавшиеся ландшафты. Эти ландшафты представляют собой соединение, микс из социальной необходимости и природной эволюции. Они возникают в результате экономической, социальной, религиозной, административной или иной потребности и сформируются под воздействием окружающей природы. В этой категории ландшафтов существует две подкатегории. Первая - это реликтовый ландшафт, эволюция которого завершилась. Вторая - развивающийся
ландшафт, который сохранил свою активную социальную роль в той части современного общества, где сильны связи с традиционным образом жизни. Такой ландшафт содержит значительные свидетельства своей эволюции во времени.
3.Ассоциативный культурный ландшафт. Такой ландшафт является объектом наследия в том случае, если он представляет собой очень сильные религиозные, культурные или художественные ассоциации природы. Свидетельства материальной культуры могут отсутствовать или быть слабо выражены.
В системе ЮНЕСКО ландшафт возникает как один из объектов наследия, соответственно, правовое регулирование его статуса регулируется международным законодательством об охране культурного и природного наследия. Поскольку международное законодательство об охране культурного и природного наследия делает центральным нормообразующим принципом категорию «ценности», значимость культурного ландшафта также определяется на основании критериев ценности объекта. Критерии для включения культурных ландшафтов в список всемирного наследия ЮНЕСКО совпадают с критериями для других объектов культурного наследия.
Объект должен удовлетворять одному или нескольким следующим содержательным критериям:
1. являться творением человеческого гения;
2. отражать воздействие, которое оказывает чередование общечеловеческих ценностей в пределах определенного времени или определенного района мира, на развитие архитектуры или технологии, градостроительства или планирования ландшафтов;
3. являться уникальным или исключительным свидетельством исчезнувшей или существующей культурной традиции или цивилизации;
4. представлять наглядный пример ландшафта, иллюстрирующего важный этап человеческой истории;
5. представлять наглядный пример традиционного человеческого поселения или землепользования, особенно если они находятся под угрозой уничтожения;
6. быть связанным со значительными событиями, культурными традициями или верованиями.
Важно, что при оценке ландшафтов с точки зрения их общекультурной ценности уделяется внимание всем элементам ландшафта, как природным, так и непосредственно культурным. Конвенция ЮНЕСКО рекомендует готовить ландшафты для включения их в списки наследия в сотрудничестве и при одобрении местных жителей.
Потенциальный объект наследия также должен удовлетворять формальным критериям, а именно выдержать проверку на подлинность и целостность. В отношении культурных ландшафтов эти критерии относятся к их своеобразию и к целостности их элементов. Правовое содержание данных критериев непосредственно связано с общенаучным содержанием и узкоспециальным
культурологическим, историческим, географическим и этнологическим содержанием. Как отмечают Веденин и Кулешова, концепция культурного ландшафта является динамическим образованием, объединяющим аутентичность и целостность [16]. Целостность понимается как системное единство, физическая сохранность и завершенность. Аутентичность или достоверность, подлинность рассматривается по нескольким специальным показателям: дизайну, материалам, технологиям создания и местоположения. В историческом аспекте целостность является полнотой представленности, исторической репрезентативностью [17].
Вторым формальным критерием для включения объекта в списки всемирного наследия ЮНЕСКО является организационный критерий, а именно наличие национальных организационных, правовых или традиционных договорных форм управления, защиты и контроля за сохранением ландшафта как объекта наследия. При этом важны гарантии практического действия таких механизмов. Государством должен быть обеспечен необходимый уровень доступности культурного ландшафта для посетителей.
Процесс номинации культурных ландшафтов для включения их в список объектов всемирного наследия происходит в сотрудничестве с Международным союзом охраны природы.
III. Европейская конвенция о ландшафтах 2000 года. Категория публичного интереса
Международно-правовые документы ЮНЕСКО явились первым шагом в развитии правового понятия «ландшафта» в международном праве. Разработка общеевропейских норм по защите ландшафтов была инициирована в середине 90-х годов ХХ века региональными и местными комитетами и правительствами. Поскольку культурный ландшафт был признан сложным научным понятием и поскольку правовое регулирование ландшафтов имеет разнообразные формы в национальных правопорядках и в международном праве, в рамках Совета Европы были проведены разносторонние консультации с Комитетом Регионов, Агентством экологической безопасности ЕС, национальными агентствами по охране национальных парков и наследия. Были учтены имеющиеся международные инструменты в данной области, а именно: Конвенция ЮНЕСКО об охране культурного и природного наследия, Конвенция об охране архитектурного наследия Европы, Конвенция о защите дикой природы в Европе, Европейская конвенция о сохранении археологического наследия, Хартия Средиземноморских ландшафтов, правовые акты Европейского Сообщества в области экологической безопасности, защиты дикой флоры и фауны и сохранения традиционных методов сельскохозяйственного землепользования, а также другие документы.
Европейская Конвенция о ландшафтах Совета Европы ETS N 176 была подписана во Флоренции 20 октября 2000 года и вступила в силу 1 марта 2004 года, набрав необходимые десять ратификаций. В настоящее время Конвенцию ратифицировали 38 государств-членов Совета Европы и два государства подписали, но не ратифицировали Конвенцию [18]. 1 августа 2016 года был открыт для подписания и присоединения Дополнительный Протокол N 219, задача которого состоит в развитии сотрудничества с неевропейскими государствами, которые желают имплементировать положения Конвенции 2000 года. Конвенция была открыта для подписания неевропейскими государствами.
Государства-члены Совета Европы, не подписавшие Конвенцию, выразили возражения различного характера касательно участия в механизме Конвенции. Так, например, в ФРГ Конвенция в целом была оценена позитивно Советом экспертов по экологии и Земли Германии формально дали свое согласие на подписание федеральным Правительством Конвенции. Однако, в процессе обсуждения проекта Конвенции было выражено опасение, что защита окружающей среды в общеевропейском механизме Конвенции занимает незначительное место. Значительно более серьезная роль в механизме Конвенции отводится ландшафтной политике и участию общественности в управлении на местном, региональном и общенациональном уровне. Участие в организационном механизме Конвенции, по мнению правительства ФРГ, не будет способствовать улучшению механизмов защиты природы и окружающей среды, а также привнесет дополнительную административную нагрузку [19]. Страны- члены Совета Европы, ратифицировавшие Конвенцию, использовали общеевропейские механизмы для урегулирования различных вопросов региональной политики и социально-экономического роста. К ним относятся, например, в Испании региональный туризм, вопросы энергетического обеспечения, в Италии - туризм, защита береговой линии, археологическое наследие, в Бельгии - туризм, транспортная инфраструктура, вопросы энергетики, в Великобритании и Швеции - защита береговой линии, региональная политика, вопросы влияния климата на развитие [20].
Необходимо добавить, что механизм Европейской конвенции о ландшафтах является взаимодополняющим к регулированию Европейского Союза, входя, таким образом, в систему многоуровнего управления. Вопросы, затрагиваемые в Европейской ландшафтной конвенции, частично также регулируются правом ЕС. Сюда относятся общеевропейская аграрная политика [21], управление прибрежными зонами и общеевропейская политика морских территорий [22],а также Европейская стратегия устойчивого развития и роста 2020 [23]. Поскольку 28 государств- членов Совета Европы одновременно являются членами Европейского Союза, они несут обязательства согласно Договорам о ЕС. Нормы права ЕС (сюда относятся договоры и регламенты) непосредственно действуют на территории государств-членов. Нормы директив имплементируются национальными властями во внутригосударственное право. В любом случае, право ЕС создает сильно унифицированную систему правовых норм, обязательных для применения на всей территории государств Европейского Союза. Государства-члены ЕС и участники Совета Европы находятся в системе многоуровнего управления. Особое значение эта система имеет для решения вопросов на региональном и местном уровне, куда относится и ландшафтная политика. Регионы и местные коммуны, решая вопросы регионального развития, местного самоуправления, ландшафтного управления и применяя механизмы участия общественности в процессе принятия решений, должны учитывать разграничение компетенции между различными уровнями власти, включая и общеевропейское регулирование.
По своей структуре и содержанию Европейская конвенция о ландшафтах имеет рамочный характер. Она состоит из преамбулы и четырех глав и содержит, общей сложности, 18 статей. В первой главе даются основные определения, формулируются задачи и цели Конвенции. Во второй главе определяется комплекс мер, которые должны быть приняты на национальном уровне для реализации задач Конвенции. В третьей главе определяются сферы и формы международного сотрудничества, а также формы контроля за имплементацией и соблюдением норм Конвенции. Четвертая глава
касается процедуры вступления Конвенции в силу. Европейская конвенция о ландшафтах включена в договорный механизм Совета Европы и является международно-правовым инструментов реализации задач Совета Европы, одна из которых заключается в достижении большего единства между государствами-членами и в реализации идей и принципов, которые относятся к общему наследию европейских государств. Важнейшей целью Совета Европы является достижение устойчивого развитие и сбалансированности социальных потребностей, экономической деятельности и защиты окружающей среды, как они сформулированы в Декларации Рио-де-Жанейро [24]. В контексте реализации этой цели ландшафт играет ключевую роль. По тому, как сохраняются европейские ландшафты, можно судить о балансе экономического развития, туризма и защиты европейской идентичности и разнообразия. Сфера применения Конвенции охватывает все территории стран-участниц и включает естественные угодья, сельскую, городскую и полугородскую местность, касается суши, внутренних вод и морей, ландшафтов, которые могут считаться как уникальными, так и ординарными или деградирующими. Согласно Конвенции, ландшафт выполняет следующие функции:
1.Ландшафт понимается как ресурс экономической деятельности и социальный ресурс по преодолению безработицы. Задачами Конвенции являются обеспечение баланса между социальными нуждами, экономической деятельностью и окружающей средой и достижение, таким образом, устойчивого развития.
2.Ландшафт обеспечивает качество жизни в любых районах, в городской и сельской местности. Он вносит вклад в благосостояние людей, повышение уровня жизни и укрепляет европейскую идентичность. Высокий уровень благосостояния и пользование свободами и правами составляют уже сложившуюся и само собой разумеющуюся основу европейского самосознания. Ландшафт является базовым компонентом европейского природного и культурного наследия. Общество стремиться пользоваться ландшафтами высокого качества и играть активную роль в развитии ландшафтов.
3.Ландшафт понимается как одна из областей солидарности. Как отмечается в Конвенции, ландшафт является ключевым элементом индивидуального и социального благосостояния, его охрана, планирование и управление им предполагают права и обязанности для каждого.
4. Ландшафт включен в экономические и социальные процессы развития сельского и лесного хозяйства, промышленного и горнодобывающего производства, а также регионального и городского планирования, транспорта, инфраструктур, туризма, отдыха. Изменения в мировой экономике и глобальная экологическая ситуация являются во многих случаях причинами ускоренной трансформации ландшафтов.
Основной целью Конвенции, таким образом, не является защита особо ценных и культурно-значимых ландшафтов. Цель Конвенции - защита всех ландшафтов, то есть всех типов местности, имеющих особые характеристики и выполняющих определенные функции. Конвенция охватывает все ландшафты, как выдающиеся, так и обычные, которые определяют качество той окружающей среды, в которой живут люди. В этом отличие сферы применения Европейской конвенции о ландшафтах от международного механизма системы ЮНЕСКО. Критерии ценности ландшафта, согласно положениям Конвенции Совета Европы, не совпадают с критериями, предъявляемыми к объектам
культурного наследия. Конвенция прямо отсылает к субъективному восприятию качества культурного ландшафта, определяя в Статье 1 ландшафт как часть территории, как она воспринимается населением. «Цель качественного ландшафта» означает для конкретного ландшафта определение компетентными публичными властями пожеланий населения в отношении характеристики окружающего его ландшафта. Как подчеркивают участники рабочей группы по разработке Конвенции [25], ландшафт представляет публичный интерес в культурной, социальной и природоохранной областях, а также является важным экономическим ресурсом. Механизм Европейской конвенции о ландшафтах направлен, таким образом, на то, чтобы содействовать принятию публичными органами власти политики и мер на местном, региональном, национальном и международном уровнях для защиты, регулирования и планирования ландшафтов в Европе. Государства, подписавшие Конвенцию, берут на себя обязательства по осуществлению следующих действий: признать ландшафт юридически как важную составляющую человеческой жизни, отражающую разнообразие культурного наследия и основу идентичности, осуществить действия по защите, управлению и планированию ландшафтов, сформулировать процедуры участия общественности и местных властей, а также других заинтересованных сторон в формировании и имплементации ландшафтной политики. В тексте Европейской конвенции о ландшафтах предусматривается гибкий подход к ландшафтам, конкретные черты которых требуют разного типа действий - от просто сохранения до защиты, управления и совершенствования и до создания. В Конвенции предлагаются юридические и финансовые меры на национальном и международном уровнях, направленные на разработку «политики в сфере ландшафтов» и поощрение взаимодействия между местными и центральными органами власти, а также трансграничного сотрудничества по защите ландшафтов. В Конвенции также предлагается целый спектр разных решений, которые могут использовать государства с учетом своих конкретных потребностей. Согласно пункту 34, Конвенция оставляет за государствами-членами выбор внутренних правовых средств по выполнению обязательств по Конвенции согласно принципу субсидиарности. Более того, в целях имплементации Конвенции государства-члены выбирают правовые, административные и налоговые меры, которые наибольшим образом соответствуют их правовым и управленческим традициям. Ответственность за действия, относящиеся к управлению ландшафтами, лежит не только на национальных и международных органах, но и на местных и региональных органах власти и управления.
Согласно Европейской конвенции, ландшафт понимается как общее достояние и ресурс европейской идентичности. Имплементация Конвенции влечет за собой подключение механизмов Совета Европы, призванных обеспечить международное сотрудничество и выполнение положений Конвенции.
1У.К вопросу о присоединении Российской Федерации к Европейской конвенции о ландшафтах.
Присоединение Российской Федерации к Европейской конвенции о ландшафтах потребует внесения изменений во внутреннее законодательство. В российском законодательстве отсутствует правовое понятие ландшафта, аналогичное понятию, содержащемуся в Европейской конвенции о ландшафтах. Ландшафт как объект, имеющий культурную, природную или историческую ценность, подпадает под действие законодательства об объектах культурного наследия. Российское законодательствовключает понятия «ландшафтов» и «культурных ландшафтов» в категории
«ансамблей» и «достопримечательных мест». В Статье 3 (часть 5) Федерального закона № 73 Российской Федерации «Об объектах культурного наследия» содержатся следующие определения:
- «ансамбли» - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения, в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; объекты археологического наследия [26];
- «достопримечательные места» - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места [27]. В границах территории достопримечательного места могут находиться памятники и (или) ансамбли [28].
Таким образом, в российском законодательстве «культурный ландшафт» как отдельное понятие отсутствует. Более того, важно подчеркнуть тот факт, что культурные и природные ландшафты относятся в российском законодательстве к категории объектов культурного наследия. Как таковые они подлежат охране как «возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры» (Статья 3 ФЗ №73). Российское законодательство в целом следует концепции ландшафта, содержащейся в нормах международного права по охране культурного наследия ЮНЕСКО. В этом состоит принципиальное отличие правовой концепции «культурного ландшафта» в российском законодательстве от правовой концепции, содержащейся в Европейской конвенции о ландшафтах 2000 года.
Присоединение Российской Федерации к Европейской Конвенции о ландшафтах потребует приведения норм российского законодательства в соответствие с нормами Конвенции и создание механизма, направленного на обеспечение задач Европейской конвенции. При имплементации Конвенции данные задачи в рамках российского правопорядка могут быть решены либо путем внесения уточнений и изменений в действующее законодательство, либо путем принятия отдельного закона, целью которого будет регулирование всего комплекса вопросов, относящихся к культурным ландшафтам.
Присоединение к Конвенции потребует уточнения модели правового регулирования по следующим направлениям:
1. Выявление, описание, типологизация культурных ландшафтов. Уточнение правового понятия «культурный ландшафт» в контексте законодательства об охране культурного наследия и/ или в более широком контексте социального законодательства. Процесс выявления ландшафтов и их типологизации при имеющейся отечественной научной школе не представляются проблематичными. В этой связи необходимо особо отметить уникальный опыт Института культурного и природного наследия им. Д.С.Лихачева, который в течение многих лет стабильно занимается темой культурных ландшафтов и их типологизации.
Документы Совета Европы дают критерии отбора ландшафтов при включении их в списки охраняемого всемирного культурного наследия, а также критерии «качественного ландшафта» в смысле Европейской конвенции о ландшафтах. При отборе культурных ландшафтов должны учитываться оба фактора: значение ландшафта, как части выдающегося мирового достояния, и степень, в которой он представляет четко обозначенный геокультурный регион, а также его способность иллюстрировать существенные и отчетливые культурные элементы такого региона.
2. Присоединение к Конвенции будет означать необходимость формулирования четкой социальной и экономической политики в отношении культурных ландшафтов, а также механизмов взаимодействия с населением на региональном уровне по учету и практической реализации пожеланий в отношении «качественных ландшафтов».
Культурный ландшафт выполняет, по мнению Совета Европы, важную функцию в процессе устойчивого развития [29]. Устойчивое развитие имеет целью сбалансировать отношения между социальными нуждами, экономической деятельностью и окружающей средой. Как отмечается в Конвенции, ландшафт играет важную общественную роль в культурной, экологической, природоохранной и социальной областях. Ландшафт представляет собой благоприятный ресурс для экономической деятельности, его охрана, планирование и управление им могут способствовать созданию рабочих мест. Взаимосвязанным с этим является также развитие туризма. В Конвенции признается, что ландшафт является ключевым элементом индивидуального и социального благосостояния, и отмечается, что ландшафт является элементом обеспечения качества жизни «везде: в городских районах и сельской местности, деградирующих районах и районах высокого качества, районах, признанных районами исключительной красоты, и ординарных районах». «Цель качественного ландшафта» означает для конкретного ландшафта определение компетентными публичными властями пожеланий населения в отношении характеристики окружающего его ландшафта. При возможном присоединении Российской Федерации к Конвенции потребуется разработка административных механизмов участия общественности, региональных и местных властей в формировании принципов ландшафтной политики и критериев «качественного ландшафта», согласование с управленческими механизмами, существующими в сфере культуры, градостроительной и региональной политики. Присоединение к Конвенции создаст, таким образом, еще одну возможность для продвижения комплексной реформы «Открытое общества» в России и еще одну платформу публичного обсуждения проектов социального благосостояния.
3. Присоединение России к Конвенции будет иметь правовым последствием необходимость выявления имеющихся и создания дополнительных действенных административных и правовых механизмов управления, сохранения и контроля в отношении культурных ландшафтов. Это потребует внесения изменений в несколько отраслей российского законодательства.
Так, в соответствии с Конвенцией, важна роль культурного ландшафта в сохранении биоразнообразия, что отражено, в частности, в Общеевропейской Стратегии биологического и культурного разнообразия 1995 года. Понятие «культурного ландшафта», таким образом, должно появиться в структуре природоохранного и земельного законодательства. Конвенции исходит из особого значения сохранения культурного наследия в целом и культурных ландшафтов, в частности. Культурный ландшафт связан с необходимостью обеспечить культурное разнообразие и «чувство места» (особенности мест) в связи с нарастающей стандартизацией. Присоединение к Конвенции потребует внесения изменений в законодательство Российской Федерации об охране культурного наследия. Необходимым будет выработка четких критериев обеспечения культурного разнообразия, а также системы бюджетного финансирования охраны и развития культурных ландшафтов. Поскольку Конвенция выделяет особую роль ландшафта в сохранении культурного наследия и культурной идентичности, а также существенную роль культурного наследия в процессе разрешения конфликтов, демократической дискуссии и открытости общества, присоединение к Конвенции затронет также отрасли конституционного права и местного самоуправления.
4. Присоединение к Конвенции также означает принятие обязательства непрерывного мониторинга и периодической отчетности.
Согласно Европейской конвенции, ландшафт понимается как общее достояние и ресурс европейской идентичности. Имплементация Конвенции влечет за собой подключение механизмов Совета Европы, призванных обеспечить международное сотрудничество и выполнение положений Конвенции. За выполнением Конвенции следят неправительственные комитеты Совета Европы. Статья 10 Конвенции вводит систему контроля за выполнением Конвенции: Комитет Министров Совета Европы поручает существующим компетентным комитетам экспертов, созданным в соответствии со статьей 17 Устава Совета Европы, осуществлять контроль за выполнением Конвенции. После каждого заседания этих комитетов экспертов Генеральный секретарь Совета Европы предоставляет доклад о проделанной работе и о действии Конвенции Комитету Министров Совета Европы.
Присоединение Российской Федерации к Европейской Конвенции о ландшафтах потребует приведения норм российского законодательства в соответствие с нормами Конвенции и гармонизации российского законодательства с положениями Европейской конвенции. Также необходимо учесть, что при подписании Европейской конвенции о ландшафтах, влияние общеевропейских органов на внутреннее законодательство Российской Федерации, касающееся ландшафтной политики в целом, будет более ощутимым. Одним из важных рычагов в формировании общеевропейской политики культурных ландшафтов является присуждение премии Совета Европы в области ландшафтов, которая вручается местным или региональным властям или НПО, осуществляющим образцовую и долгосрочную политику или меры по защите, управлению и планированию ландшафтов. Так, согласно статье 10, комитеты экспертов предлагают на
рассмотрение Комитета Министров критерии для присуждения Премии Совета Европы за ландшафт и правила награждения ею. Через данную процедуру Совет Европы косвенно влияет на разработку внутригосударственных критериев качественного ландшафта и процесс отбора ландшафтов. При присоединении к Конвенции влияние международных стандартов будет сказываться также в сопутствующих сферах регулирования, так или иначе, связанных с понятием «культурного ландшафта». Европейская конвенция о ландшафтах включена в правовую систему международных соглашений Совета Европы, в частности, таких уже упомянутых, как Конвенция об охране архитектурного наследия Европы, Конвенция о защите дикой природы в Европе, Европейская конвенция о сохранении археологического наследия, а также Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года [30], Европейская хартия местного самоуправления 1996 года [31]. Европейская Конвенция о ландшафтах, согласно статье 33, является дополнительной к уже имеющейся системе международных договоров ООН. Помимо уже упомянутой Конвенции ЮНЕСКО об охране культурного и природного наследия 1972 года, нужно отметить, в частности, Конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) 1998 года [32]. Данные документы предполагают введение определенных процедурных стандартов и гармонизацию законодательства. Так, Европейская конвенция о приграничном сотрудничестве призвана содействовать заключению соглашений о приграничном сотрудничестве между региональными властями разных стран в таких областях, как региональное развитие, защита окружающей среды, использование земель вдоль пограничных рек, а также взаимопомощь в случае чрезвычайной ситуации. Хартия стороны применять базовые принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления, действуя в рамках закона, должны иметь возможность управлять публичными делами, за которые они отвечают, в интересах местного населения. Соответственно, Хартия гласит, что публичная власть должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий органу более высокого уровня должно производиться только тогда, когда требования координации и объема поставленной задачи, а также требования эффективности и экономии не позволяют решить ее на более низком уровне. В этих целях Хартия определяет принципы, касающиеся защиты территориальной сферы полномочий органов местного самоуправления, наличия административных структур и ресурсов, соответствующих задачам органов местного самоуправления, условий осуществления полномочий на местном уровне, административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, их источников финансирования и правовой защиты местного самоуправления.
Необходимо отметить, что присоединение к Конвенции Совета Европы о ландшафтах несет с собой также дополнительные возможности сотрудничества по тематике Конвенции. Присоединение к Конвенции откроет возможность дополнительного обучения и подготовки специалистов в системе международного специального образования. Государства-члены Конвенции также могут обращаться с запросами о техническом содействии, а также получать содействие в просветительской, информационной и рекламно- пропагандисткой деятельности.
V. Заключение.
Культурный ландшафт как правовая категория имеет исторически глубокие корни. Первое понимание ландшафта относилось к территориально локализуемым поселениям, обладавших определенными социально-нормативными традициями и формами жизнедеятельности. Ландшафт имел, таким образом, изначально социально-правовые характеристики. В российской правовой науке принята трактовка ландшафта как части ансамбля или исторического поселения и как одного из объектов наследия. Развитие правовой категории ландшафта в международном и европейском праве шло по двум различным траекториям. Общее международное право рассматривало культурный ландшафт как один из объектов всемирного культурного и природного наследия и, соответственно, распространяло режим охраны на особо ценные ландшафты, соответствующие международно-правовым критериям содержательной и формальной ценности объекта. Европейской регулирование сделало центральным нормативное понимание ландшафта как основы европейской идентичности, качества жизни и политики устойчивого и сбалансированного развития.
Особенность Европейской конвенции о ландшафтах в том, что сфера ее действия распространяется не только на выдающие с исторической, эстетической или культурной точки зрения ландшафты, но и на ординарные. Цели Европейской конвенции о ландшафтах относятся, в первую очередь, к сфере социальной политики, регионального развития, развития инфраструктуры и туризма, вопросам экологической безопасности. Однако, поскольку культурные ландшафты представляют собой зоны взаимодействия природного и человеческого факторов, целью Европейской конвенции является также укрепление европейской идентичности и сохранение исторически значимых достопримечательных мест и культурного наследия. Возможное присоединение Российской Федерации к Конвенции Совета Европы о ландшафтах потребует внесения изменений в несколько отраслей российского законодательства и гармонизации норм российского права с правом Совета Европы. В то же время участие в механизме Конвенции создаст дополнительные возможности сотрудничества с европейскими государствами по сохранению и развитию ландшафтов, а также позволит включить региональные механизмы отбора и консервации ландшафтов как основы долгосрочного устойчивого развития регионов Российской Федерации.
ПРИМЕЧАНИЯ
[1] Manfred Smuda (Hrsg.). Landschaft. Suhrkamp, Frankfurt/M. 1986.
[2] Hansjörg Küster. Geschichte der Landschaft in Mitteleuropa: von der Eiszeit bis zur Gegenwart. München. 1999.
[3] Birgit Ulmer. Die Entdeckung der Landschaft in Italienischen Literatur an der Schwelle zur Moderne. 2009.
[4] Georg Simmel. Philosophie der Landschaft.: Die Güldenkammer 3 (11). 1913.
[5] Klaus Fehn und Anngret Simms (Hrsg.). Wege der historischen Geographie und Kulturlandsforschung. Frank Steiner Verlag, Stuttgart - 2005; H. Job und G. Stiens. Erhaltung und Entwicklung gewachsener Kulturlandschaften als Auftrag der Raumordnung. Einführung. in: Informationen zur Raumentwicklung, Heft 5./6. 1999; C. Wiegand. K.-D. Kleefeld (Red.), Kulturlandschaften in Europa - Regionale und Internationale Konzepte zur Bestandserfassung und Management. Hannover. 2001; P. Burggraaff, K.-D. Kleefeld: Historische Kulturlandschaft und Kulturlandschaftselemente. Angewandte Landschaftsökologie 20, BonnBad Godesberg. 1998; Carl Sauer. The Morphology of Landscape. University of California Publications in Geography. 1925; James Rubinstein. The Cultural Landscape: An Introduction to Human Geography. 2013; Charles Birnbaum. Preservation Forum. »Focus on Landscape Preservation». Washington, D.C.: National Trustfor Historic Preservation, Volume 7, No. 3, May/June. 1992; Pier Luigi Petrillo. Tutela guiridica del Paessagio Culturale Rurale Tradizionale. 2007-2013; Biasutti R., Il paesaggio terrestre, Utet, Torino. 1962.
[6] Hans Carol. DieWirtschaftslandschaft und ihre kartographische Darstellung, Kümmerly & Frey, Geograph Verlag. 1946.
[7] Donald Mitchell. Cultural Geography: A Critical Introduction. Malden, MA: Blackwell, 2000.
[8] Donald W. Meinig, ed. The Interpretation of Ordinary Landscapes: Geographical Essays. New York: Oxford University Press. 1979; Jeff Malpas, ed. The Place of Landscape: Concepts, Contexts, Studies. Cambridge, MA: MITPress, 2011.
[9] БергЛ.С.. Предмет и задачи географии// Изв.РГО. Т.51.Вып.9 - 1915. - С.463-475.
[10] Саушкин Ю. Г.. Культурный ландшафт// Вопросы географии. №1-1946. - С.97-106.
[11] Веденин Ю.А., Кулешова М.Е. Культурные ландшафты как категория наследия// Культурный ландшафт как объект наследия (под ред.Веденина, Кулешовой).- М. СПб. 2004.
[12] Культурные ландшафты России и устойчивое развитие. М. - 2009.
[13] Красовская Т.М. Культурные ландшафты и устойчивое развитие// Культурные ландшафты России и устойчивое развитие. М.- 2009. - С.11-16
[14] Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия. [Электронный ресурс]. -http://ru.unesco.org/ (дата обращения: 09.10.2016)
[15] Руководство по выполнению Конвенции по охране всемирного наследия. WHC.99/2. Март 1999 г. - [Электронный ресурс]. - http://whc.unesco.org/archive/opguide-rus.pdf (дата обращения: 09.10.2016)
[16] Веденин Ю.А., Кулешова М.Е. Культурные ландшафты как категория наследия. В «Культурный ландшафт как объект наследия». М.СПб. 2004. - С.25
[17] Там же. С.26-27
[18] Конвенция подписана всеми странами-членами Совета Европы, кроме: Австрии, Албании, Германии, Лихтенштейна, Монако, России. Исландия и Мальта конвенцию подписали, но не ратифицировали.
[19] Bericht der Bundesregierung über den Stand der Unterzeichnung und Ratifikation europäischer Abkommen und Konventionen durch die Bundesrepublik Deutschland für den Zeitraum Juli 2005 bis Juni 2007. [Электронный ресурс]. - URL: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/053/1605375.pdf (дата обращения: 09.10.2016)
[20] Adele Bottigliehri. The Implementation of the European Landscape Convention in Italy// Legal Systems for the Management of Protected Areas in Italy and Ukraine (ed. Gianfranco Tamburelli), 2008; Florencio Zoido Naranjo. Basic Aspects for the Implementation of the European Landscape Convention in Spain. The Landscape and Territory Studies Centre. Seville (Spain). [Электронный ресурс]. - URL: http://paisajeyterritorio.es/assets/basic-aspects-for-the-implementation-of-the-european-landscape-convention-in-spain.-zoido-naranjo,-f.pdf (дата обращения: 09.10.2016); NaturalEngland.- [Электронный ресурс]. - URL: https://www.gov.uk/government/organisations/natural-england (дата обращения: 09.10.2016)
[21] AgriculturalPolicyPerspectivesBrief. Overview of the CAP reform 2014-2020. [Электронный ресурс]. -URL: http://ec.europa.eu/agriculture/policy-perspectives/policy-briefs/05_en.pdf (дата обращения: 09.10.2016)
[22] European Commission. Proposal for a Directive establishing a framework for maritime spatial planning and integrated coastal management. [Электронный ресурс]. - URL: http://ec.europa.eu/environment/iczm/prop_iczm.htm (дата обращения: 09.10.2016)
[23] EuropeanCommission. Europe-2020. [Электронный ресурс]. -
URL:http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/index_en.htm (дата обращения: 09.10.2016)
[24] United Nations. General Assembly. A/CONF.151/26 (Vol. I) Report of the United Nations Conference on Environment and Development. RiodeJaneiro, 3-14 June 1992. [Электронный ресурс]. -URL:http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm (дата обращения: 09.10.2016)
[25] Graham Fairclough, Stephen Rippon. Ass.Ed. David Bull. Europe's Cultural Landscape: archaeologists and the management of change. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.pcl-eu.de/project/virt_lib/eea_dupons_02.pdf (дата обращения: 09.10.2016)
[26] Федеральный Закон от 25. 06. 2002 г. № 73-ФЗ (ред. от 08. 03. 2015) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». [Электронный ресурс]. -URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176236/ (дата обращения: 09.10.2016)
[27] Федеральный Закон от 25. 06. 2002 г. № 73-Ф3 (ред. от 08. 03. 2015) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». [Электронный ресурс]. -URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176236/ (дата обращения: 09.10.2016)
[28] Часть 6 введена Федеральным Законом от 22.10.2014 №315 -ФЗ
[29] Explanatory Report - CTS 199 - Value of Cultural Heritage for Society. [Электронный ресурс]. - URL: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId= 09000016800d3814 (дата обращения: 09.10.2016)
[30] РФ ратифицировала Конвенцию в 2002 году. Федеральный закон от 22.07.2002 г. № 91 -ФЗ «О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей».
[31] РФ ратифицировала Конвенцию в 1998 году.
[32] РФ не подписала и не ратифицировала Орхусскую конвенцию.
© Мулярова Е.В., 2016. Статья поступила в редакцию 08.12.2016.
Мулярова Екатерина Валерьевна,
кандидат юридических наук, руководитель Центра анализа законодательства в сфере культурного и природного наследия и юридической поддержки культурного и природного наследия имени Д.С.Лихачева (Москва), e-mail: [email protected]
Mouliarova E.
Cultural landscape as a legal concept
Abstract. The article studies the cultural landscape as a legal concept. It first makes a short introduction to the history of the notion and its definitions in general international law and the law of the Council of Europe. Then it seeks to assess the meaning of a cultural landscape within the system of the European Landscape Convention and the influence of the European legal concept on the legal orders of the member-states in comparative perspective. Further on the article interprets the concept of landscape quality objective and its interconnection with the regional policy and sustainable development. Finally the article considers possible accession of the Russian Federation to the European Landscape Convention, legal consequences of such accession and country's incorporation into the European system of multi-level governance.
Key words: cultural landscape, The European Landscape Convention, The UNESCO Convention concerning Protection of the World Cultural and Natural Heritage, sustainable development, regional policy,
landscape quality objective, cultural and natural heritage, function of a landscape, landscape value criteria, multi-level governance.
Mouliarova Ekaterina Valerievna,
PhD in Juridical sciences.
The Russian Scientific Research Institute for Cultural and Natural Heritage named after D.Likhachev (Moscow), e-mail: [email protected]
Опубликовано: Журнал Института Наследия, 2016/4(7) Постоянный адрес статьи: http://nasledie-journal.ru/ru/journals/105.html
