CC BY
11УДК 34°.Ш Владимир Юрьевич Самородов,
старший преподаватель, кафедра теории и истории государства и права, Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина
E-mail: vova.samorodov@yandex.ru
Vladimir Yurievich Samorodov, senior lecturer, the department of theory and history of state and law, Tambov State university named after G.R. Derzhavin
КУЛЬТУРА ПРАВОТВОРЧЕСТВА В ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ (СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ)*
В настоящей статье автор посредством системного анализа законотворческой практики и законодательства Тамбовской области рассматривает состояние правовой культуры в сфере регионального правотворчества, обращая внимание как на положительные, так и на отрицательные тенденции. Определенные критические замечания, выявленные пробелы и недостатки в сфере осуществления правотворчества и организации правотворческого процесса на уровне субъекта Российской Федерации позволяют выделить ряд существенных проблем культуры правотворчества в Тамбовской области. Раскрывая данную проблематику, автор предлагает пути повышения и совершенствования культуры регионального правотворчества, ориентируя регионального законодателя на выполнение предъявляемых к этой профессиональной сфере культурных требований. Автор приходит к выводу, что осуществляемая на высоком уровне правотворческая политика, учитывающая культурный контекст правотворчества, может явиться важным катализатором процесса совершенствования культуры правотворчества.
Ключевые слова: право, культура, правотворчество, правовая политика, правотворческая политика, законотворческий процесс, правотворческая культура.
CULTURE OF LAW-MAKING IN THE TAMBOV REGION (STATE, PROBLEMS, WAYS TO ENHANCE AND IMPROVE)
In this article, the author through a systematic analysis of law-making practice and legislation of the Tambov region examines the state of legal culture in the field of regional lawmaking, paying attention to both positive and negative trends. Certain criticisms, identified gaps and shortcomings in the implementation of lawmaking and the organization of the law-making process at the level of the subject of the Russian Federation allow us to identify a number of significant problems of law-making culture in the Tambov region. Revealing this problem, the author suggests ways to enhance and improve the culture of regional lawmaking, orienting the regional legislator to fulfill the cultural requirements imposed on this professional sphere. The author comes to the conclusion that the law-making policy implemented at a high level, taking into account the cultural context of law-making, can be an important catalyst for the process of improving the culture of law-making.
Key words: law, culture, law-making, legal policy, law-making politics, law-making process, lawmaking culture.
Правотворчество является одной из важнейших форм реализации правотворческой политики, проявляющейся в практической деятельности органов государственной власти и уполномоченных структур гражданского общества, направленной на разработку нормативно-правовых предписаний, подготовку, принятие и приведение в действие правотворческих актов. Необходимо отметить постоянную динамичность данного процесса, направленного на улучшение и организацию правовой жизни общества с помощью изменения, принятия и отмены правовых норм, создание которых и является основной целью деятельности в сфере правотворчества. От уровня организации данного процесса зависит качество его результатов, то есть, иными словами, правильно организованный процесс правотворчества является существенной предпосылкой эффективных и качественных правотворческих результатов, которые в свою очередь призваны сделать нашу жизнь лучше. Во многом уровень организации
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-01100726.
правотворческого процесса является неотъемлемой составляющей культуры правотворчества в целом, определенным показателем конструктивности и значимости данного процесса, который способен производить качественные продукты в виде нормативных юридических актов. Культура правотворчества - это один из важнейших качественных критериев современного прогрессивного правотворчества. И это относится как к общефедеральному, так и к региональному уровню российской государственно-правовой жизни. Кроме того, каждому субъекту Российской Федерации присущи свои индивидуальные культурные черты, которые в том числе выражаются в правотворческом процессе.
В Тамбовской области активно совершенствуется и прогрессивно развивается институт правотворчества, помогая реализовывать различные федеральные и самостоятельные региональные проекты, выполняя свою основную задачу по разработке, рассмотрению и принятию законов области и постановлений Думы. Постоянно проводится существенная работа по обсуждению и принятию новых нормативных правовых актов, внесению изменений в действующие региональные законодательные акты и др. Но все же хотелось бы обратить внимание на некоторые по нашему мнению проблемные места правового творчества в регионе, требующие пристального внимания и характеризующие состояние культуры правотворчества Тамбовской области, в том числе это можно сделать с помощью анализа современного законодательства, регулирующего процессы правотворчества в области.
Одним из основополагающих региональных законодательных актов в этой сфере общественных отношений является постановление Тамбовской областной Думы от 28.02.2011 года № 2088 «О регламенте Тамбовской областной Думы»1, который устанавливает порядок подготовки, созыва и проведения заседаний Тамбовской областной Думы, избрания председателя и иных должностных лиц областной Думы, образования комитетов, комиссий и депутатских объединений, рассмотрения и принятия проектов правовых актов, голосования и другие вопросы организации работы областной Думы.
Обращая внимание на данное постановление, можно сказать, что оно является основным документом, регулирующим процессы деятельности главного законодательного органа Тамбовской области, организует порядок процесса законодательной работы, и как следствие обуславливает эффективность деятельности по принятию законодательных актов. Необходимо отметить, что в данном постановлении «О регламенте Тамбовской областной Думы» в главе первой отражены общие положения, закрепляющие за Тамбовской областной Думой статус законодательного (представительного) органа государственной власти - является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области. Также в Регламенте закреплено положение о том, что Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Тамбовской области Российской Федерации и законами области. Также там отражены основные принципы, на которых основывается деятельность Тамбовской областной Думы.
Данные положения во многом схожи с теми, которые отражены в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-11 ГД (ред. от 19.05.2017) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» , но в определенной степени отличаются самостоятельным региональным акцентом. В областном думском постановлении в главе 5 «Порядок проведения заседаний Думы» также отражены важные положения, регулирующие порядок и организацию заседаний Думы.
1 Постановление Тамбовской областной Думы от 28.02.2011 года № 2088 «О регламенте Тамбовской областной Думы» // Текст официально опубликован не был.
2 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-11 ГД (ред. от 15.11.2018) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.
Как нам представляется, более детального рассмотрения требует глава 7 «Депутатские слушания. Всенародное обсуждение». В этой главе подчеркиваются демократические основы правотворчества, отсылая нас не только к депутатским слушаниям и обсуждениям законопроектов, но и к всенародному обсуждению нормативных актов области.
В частности, статья 64 гласит: «Предложение о проведении всенародного обсуждения законопроекта вносится депутатскими объединениями, комитетами Думы или группой депутатов численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Думы». Статья 65 «Порядок проведения публичных слушаний по рассмотрению проектов законов и других правовых актов области» констатирует, что данный процесс определяется федеральным законодательством, Уставом области и Законом Тамбовской области «О порядке организации и проведения публичных слушаний в Тамбовской областной Думе».
По сути, только две данные статьи постановления № 2088 «О регламенте Тамбовской областной Думы» затрагивают всенародное обсуждение, не регламентируя наиболее полного и более постоянного взаимодействия законодательного органа с гражданами. Вместе с тем, этот вопрос имеет некоторую детализацию в законе Тамбовской области от 04.06.2007 № 206-З «О порядке организации и проведения публичных слушаний в Тамбовской областной Думе»1, в статье 3 «Цели проведения публичных слушаний», где подчеркивается что:
«Публичные слушания проводятся в целях:
2) выявления мнения населения и его учета по вопросам, выносимым на публичные слушания;
3) осуществления связи и взаимодействия органов государственной власти области с населением при обсуждении важных вопросов жизнедеятельности области, а также проектов законов области, правовых актов областной Думы;
5) оказания непосредственного влияния населения, общественности на принятие областной Думой правовых актов».
Данные положения свидетельствуют о важной составляющей участия общества, населения, в правотворческой работе областного законодательного органа непосредственно. Поставленные цели проведения публичных слушаний, обсуждений законопроектов, соответствующий институциональный механизм существенно могли бы помочь в разрешении многих центральных и остро стоящих вопросов регионального развития, помогли бы обеспечить определенный баланс правового сотворчества2, действительно начать реализовывать в полном смысле слова диалог между «властью и обществом». В настоящий период времени скорее можно констатировать, что юридические положения о привлечения общества к современному законодательному процессу, обсуждению законопроектов и непосредственному участию граждан в законодательном процессе остаются только на формальном, декларативном уровне. Это во многом зависит от недостаточной законодательной урегулированности данного аспекта, отсутствия конкретных правовых методов (механизмов) работы граждан с законодательным органом, инструментов, обеспечивающих реальную возможность участия общества в правотворческом процессе. Это может быть определено с помощью правильной правовой политики, которую нужно выстраивать на региональном уровне.
В соответствии с законом Тамбовской области «О порядке организации и проведения публичных слушаний в Тамбовской областной Думе», статьёй 4, проведение публичных слушаний в областной Думе возможно, в том числе, по инициативе группы граждан, прожи-
1 Закон Тамбовской области от 04.06.2007 № 206-З «О порядке организации и проведения общественных (публичных) слушаний в Тамбовской областной Думе» (Принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 31.05.2007 № 610) // Тамбовская жизнь. 08.07.2007. № 209-213 (24070-24074).
2 См.: Трофимов В.В., Свиридов В.В. Правовое сотворчество: дефиниция понятия и роль в российском правотворческом процессе // Правовая политика и правовая жизнь. 2018. № 4. С. 106-114.
вающих на территории области и обладающих активным избирательным правом, численностью не менее 500 человек. Однако данный рычаг проведения публичных слушаний практически не используется или используется в недостаточной мере, из чего можно сделать выводы об определенной оторванности публичной власти от реального социального контекста, мнения и замечаний гражданского населения области по предметам государственно-правовой жизни. Гражданам необходимо создавать такие условия, чтобы они не только легко могли участвовать в правотворческой жизни области, но и были заинтересованы в этом процессе. Это, прежде всего, положительно отразится на самом законодательном процессе, который станет более естественным и общественным, способным отразить действительное большинство мнений и выразить общий консенсус по различным законодательным инициативам.
Также можно обратить внимание на следующие главы постановления Тамбовской областной Думы «О регламенте Тамбовской областной Думы», непосредственно отражающие уровень культуры современного правотворческого процесса в Тамбовской области:
- Глава 8. «Правовые акты, принимаемые Думой. Порядок их рассмотрения, принятия, обнародования и вступления в силу».
- Глава 12. «Осуществление Думой права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации».
В положениях данных глав есть свои поводы для критических замечаний.
Так, например, в главе 8 вышеуказанного постановления Тамбовской областной Думы, статье 68, пункте 1 указывается: «Обсуждение проекта закона или иного нормативного правового акта в комитетах Думы проходит открыто и гласно. Обсуждение начинается с доклада представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего проект. В случае, если субъектом права законодательной инициативы выступает комитет Думы, то докладчиком является председатель комитета или его заместитель. Докладчику могут быть заданы вопросы. Обязательному рассмотрению на заседании комитета подлежат заключения правового управления Думы, прокуратуры области, Управления Минюста России по Тамбовской области, заключения по результатам общественной экспертизы (выделение наше. - В.С.)». В дальнейшем, однако, не конкретизировано, что понимается под заключением по результатам общественной экспертизы, обязательно ли оно или же данное заключение подлежит рассмотрению только в случае, когда таковое имеется. Также не отражено, кто может присутствовать из состава субъектов, представляющих заключение по результатам общественной экспертизы. Считаем, что достаточно важный подход, выражающийся в привлечении общественного мнения в рамках экспертизы проекта закона или иного нормативного правового акта, необходимо отразить наиболее полно, конкретизировав данное положение, либо представить в отсылочном формате, чтобы при необходимости можно было получить наиболее полную информацию об общественной экспертизе и её реальном влиянии на современную региональную законодательную деятельность.
Еще один основополагающий закон Тамбовской области от 23 июня 2006 года № 51-З «О правовых актах Тамбовской области». Данный закон служит своеобразным образцом организации правотворческой деятельности, так как дает основополагающие понятия, устанавливает систему и виды правовых актов Тамбовской области, регулирует порядок подготовки, рассмотрения, принятия, подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов в данном субъекте Российской Федерации. Есть в нем непосредственно положении, касающиеся правил оформления правовых актов области (ст. 4), планирования правотворческой деятельности (ст. 5), правовой экспертизы законов области, постановлений и др.
Считаем возможным отдельно обратить внимание на статью 20 данного закона «Рассмотрение проекта закона, проекта постановления комитетами Тамбовской областной Думы». В ней отражен важный момент, гласящий, что «проект закона или постановления направляется в профильный комитет для предварительного рассмотрения и в правовое управление областной Думы для проведения его правовой экспертизы». В пункте третьем также
указывается: «Для работы над проектом закона, проектом постановления комитет может создать рабочую группу, в состав которой могут входить депутаты и работники аппарата Тамбовской областной Думы, представители администрации области, субъектов права законодательной инициативы, других организаций, а также эксперты и специалисты». Считаем, что необходимо прямо указать на необходимость взаимодействия с научным сообществом и различными независимыми научно-исследовательскими институтами, которые способны давать свои независимые научные заключения на проект закона или постановления. Прямо указать на необходимость научной экспертизы и широкого общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, проблем, связанных с действующим законодательством. Данной точки зрения придерживаются ведущие сотрудники ИГП РАН; она находится в прямой взаимосвязи с повышением культуры современного правотворчества России1.
В вышеуказанном законе в статье 20.1 «Правовая экспертиза» косвенно отражено положение о «правовой оценке соответствия проекта акта требованиям юридической техники». В то же время, необходимо обратить наиболее пристальное внимание на такую сложную правовую категорию, как юридическая техника, добиться того чтобы в реальной законотворческой практике оно было не номинальным, а действующим.
В целом на основании проанализированного материала можно выделить основные проблемы культуры правотворчества в Тамбовской области, к которым можно отнести:
- недостаточную регламентацию механизмов связи общества и власти в процессе разработки и принятия законодательных решений и, как следствие, неэффективную реализацию методов и подходов совместной работы законодательного органа с гражданами в рамках правового сотворчества. В данном случае можно констатировать, что на настоящий момент отсутствуют новые эффективные, регламентированные формы и подходы привлечения общества в процессы правотворчества. Также необходимо подчеркнуть, что в вышеприведенных законодательных актах процедуры совместного творчества, в большинстве своём, носят формальный характер, являются оторванными жизни, не позволяют обеспечить полноценное участие граждан в правотворческом процессе.
- не очень четкое соблюдение правил и требований юридической техники, необходимость дополнительной законодательной регламентации этого института (недостаточность регламентации на законодательном уровне необходимости соблюдения требований юридической техники создает повышенную вариативность (отступление от правил и стандартов) в процессе создания закона, и не всегда в положительную сторону; косвенного и придаточного упоминания в законе Тамбовской области от 23 июня 2006 года № 51-З «О правовых актах Тамбовской области» в статье 20.1 «Правовая экспертиза» в пункте 2 о «правовой оценке соответствия проекта акта требованиям юридической техники» недостаточно);
- проблема культуры субъектов правотворческого процесса (данную проблему можно отнести к субъектам, непосредственно участвующим в процессе на законодательном уровне (депутатам), и субъектам, способствующим данному процессу; отсутствие мотивации и профессионального совершенствования субъектов правотворчества и общая пассивная роль иных участников в данном творческом правовом процессе несут в себе существенные фундаментальные проблемы торможения, дефектности, отрыва от реальной жизни правовых норм как продуктов законодательной деятельности).
Пути повышения и совершенствования культуры регионального правотворчества:
- Выработка новых действующих подходов правового сотворчества, что, в свою очередь, поможет в выражении социальной природы права в правотворческих результатах (нормах права). Позиционируя правовое творчество как процесс социально обусловленный, в культурные параметры такового, в первую очередь, должен входить комплекс действий субъектов правотворчества, осуществляемых на так называемой предправотворческой ста-
1 См.: Тосунян Г.А., Санникова Л.В. Культура правотворчества в современной России // Государство и право. 2018. № 3. С. 28-34.
дии, во многом основанных на взаимодействии общества с законодательным институтом. Все, что связано с выявлением именно тех отношений, которые требуют правового регулирования - базовое основание компетентного осуществления правового творчества как социально детерминированного процесса. Кроме того, разработка дополнительных новых эффективных подходов к привлечению общества в процессы правотворчества позволит сделать данный процесс более устойчивым и повысит процент потенциального отражения мнения большинства граждан. На данный момент необходимо обратить особое внимание и рассмотреть возможность введения полноценной общественной экспертизы, направленной на выявление, учет и согласование в процессе правового регулирования интересов различных социальных групп и слоёв общества1.
- Соблюдение правил и требований юридической техники. Создание нормативного акта -это сложный юридико-технический процесс, во многом зависящий от правовой культуры общества в целом. Одной из задач юридической техники является достижение практичности, ясности, определенности в нормативно-правовом акте. Особое значение юридическая техника приобретает в правовом творчестве. Это означает применение в правотворческой практике всей совокупности методов, средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации нормативно-правовых актов, что также является одним из определяющих культурных требований к правотворческому процессу, обеспечивающим создание наиболее совершенных юридических актов. Учет данных положений соответствует основополагающему принципу правотворческой деятельности - техническое совершенство принимаемых актов.
- Повышение культуры субъектов правотворчества. Разработка законопроекта «это -творческая работа, связанная с поиском оптимальных правовых решений возникшей или существующей проблемы в предлагаемых политических и правовых обстоятельствах»2. За созданным в процессе правотворчества нормативным правовым актом так или иначе стоит автор (авторы), которые внесли в содержание законопроекта все его основные элементы (начиная от идеи и продолжая всеми аспектами правотворческой техники, способствующей построению содержания правового акта)3. Поэтому культура лиц, осуществляющих правотворческую деятельность, должна быть высока (в части образования, мировоззрения, знания права и юридического искусства и пр.). Она должна включать в себя совокупность профессиональных юридических навыков, синтез доктринально-профессионального правосознания, высокого образовательного уровня, общей и правовой грамотности, нравственных характеристик личности и др. Также необходимо рассмотреть возможность введения новой профессиональной категории норморайтеров. Одной из целей правотворческой политики является привлечение к данному процессу специалистов по разработке законов - норморайтеров. («Норморайтер - специалист, который не принимает акты, а именно пишет их, разрабатывает структуру и архитектонику документа»4). Реализация данного положения благоприятно скажется на культуре организации правотворчества, так как, действительно, разработкой законов должны заниматься юристы-профессионалы, получившие необходимый уровень знаний (овладевшие специальными компетенциями). Учет данных положений соответствует основополагающему принципу правотворческой деятельности - профессионализм.
- Научная правовая экспертиза, привлечение к правотворческому процессу научных кадров, взаимодействие с различными правовыми научно-исследовательскими института-
1 Лапаева В.В. Эффективность действия закона // Проблемы общей теории права и государства: учебник / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. 2-е изд., пересмотр. М., 2016. С. 509.
2 Васильева Т.А. Как написать закон. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2017. С. 11.
3 Баранов В.М., Трофимов В.В. Личное в правотворчестве: утопия, антропологический ресурс или необходимое технико-юридическое средство повышения качества // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 2 (30). С. 11.
4 Баранов В.М. Норморайтер как профессия // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 6 (119). С. 21.
ми, которые могут давать независимую оценку и экспертизу законопроекта. Как представляется, одним из путей повышения культуры правотворчества является введение полноценной научной экспертизы законопроектов. Это поможет в значительной мере совершенствовать законодательные акты. Так, на сегодняшний день четко регламентированного положения в законодательстве Тамбовской области о необходимости проведения именно научной экспертизы законопроектов с возможностью привлечения к правотворческому процессу независимых научно-исследовательских институтов, соответствующих научных кадров нет. Этот пробел следует устранить.
Выполнение указанных и других требований станет серьезным стимулом для развития и совершенствования региональной правотворческой политики, что, несомненно, приведет к заметному повышению эффективности правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Список литературы
1. Баранов В.М. Норморайтер как профессия // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2017. - № 6 (119). - С. 16-29.
2. Баранов В.М., Трофимов В.В. Личное в правотворчестве: утопия, антропологический ресурс или необходимое технико-юридическое средство повышения качества // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2015. - № 2 (30). - С. 9-18.
3. Васильева Т.А. Как написать закон. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2017. - 178 с.
4. Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства: учебник / под общ. ред. В.С. Нерсесян-ца. 2-е изд., пересмотр. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. - 816 с.
5. Тосунян Г.А., Санникова Л.В. Культура правотворчества в современной России // Государство и право. - 2018. - № 3. - С. 28-34.
6. Трофимов В.В., Свиридов В.В. Правовое сотворчество: дефиниция понятия и роль в российском правотворческом процессе // Правовая политика и правовая жизнь. - 2018. - № 4. - С. 106-114.
