CC BY
9НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ. ДЕОФШОРИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИИ
Круглый стол
«Концепция дорожной карты по деофшоризации экономики России»
В Научно-исследовательском финансовом институте 17 сентября 2014 г. состоялся круглый стол на тему «Концепция дорожной карты по деофшоризации экономики России», организованный Центром налоговой политики при участии Российского отделения Международной налоговой ассоциации (Рос-ИФА). Цель мероприятия — обсуждение актуальных проблем противодействия размыванию налоговой базы и перемещению прибыли в низконалоговые офшорные юрисдикции, а также выработка рекомендаций по совершенствованию налоговой политики государства для достижения целей деофшоризации экономики России.
Модератор круглого стола М. Р. Пинская, д. э. н., руководитель Центра налоговой политики НИФИ, директор Института налоговой политики и налогового администрирования Финансового университета, открыла заседание, охарактеризовав масштабы экономического ущерба, который приносит офшорный бизнес национальным экономикам. За последние два десятилетия из России вывезли $798 млрд. Россию опережает Китай с его $1189 млрд, но эти деньги китайские неплательщики вывезли в налоговые гавани не за 20, а за 30 лет. За последние 40 лет (в 1970-2010 гг.) большие потери от «любителей» выводить деньги за границу понесли США — $300 млрд, Кувейт — $496 млрд, Венесуэла — $406 млрд, Саудовская Аравия — $308 млрд и другие страны. Содействие в переводе средств в офшорные зоны оказывают в основном не малоизвестные национальные банки, а лидеры мирового банковского и промышленного секторов: Deutsche Bank (Германия), Bank of America, Morgan Stanley, Goldman Sachs, Wells Fargo (США) и др.
В целях противодействия негативным эффектам вывода капитала в офшорные зоны страны предпринимают различные шаги. Процессы адаптации законодательства России к требованиям ВТО и попытки присоединения к ОЭСР предполагают проведение реформ с целью гармонизации законодательства страны с международными нормами. Эффективным инструментом для достижения цели гармонизации может стать дорожная карта по деофшоризации экономики России.
Доклад д. э. н., главного научного сотрудника Центра налоговой политики НИФИ В. П. Бауэра был посвящен разработке концептуальных основ формирования дорожной карты деофшоризации экономики России. Он отметил, что под дорожной картой следует понимать обобщающий плановый документ, отражающий систему стратегического развития новой для экономической науки предметной области, реализуемой в рамках единой временной шкалы планирования. Особенность данного документа — его разработка в соответствии с требованиями международного проекта ОЭСР по борьбе с эрозией
(размыванием) налоговой базы и перемещением прибыли — BEPS. Поскольку, как запланировано, каждый фрагмент дорожной карты будет обсуждаться более обстоятельно, В. П. Бауэр коснулся только основных концептуальных моментов ее построения. Во-первых, как подчеркнул докладчик, экономическая и юридическая науки рассматривают всякое законодательное воздействие на бизнес как принуждение, или, пользуясь профессиональным языком, инфорсмент. В данном случае для политики деофшоризации российского бизнеса определены направления инфорсмента по следующему составу институтов:
1. международные договоры;
2. механизмы международного сотрудничества;
3. правила регулирования деятельности компаний с иностранным капиталом;
4. гибридные финансовые инструменты;
5. гибридные организации;
6. трансфертное ценообразование и др.
Во-вторых, для осуществления процесса структурирования и организации политики инфорсмента В. П. Бауэр предложил воспользоваться концептом «новой силы», разработанным Джозефом Наем-младшим. Докладчик подчеркнул, что в целях более эффективного применения политики деофшоризации, исход которой непредсказуем, концепт «новой силы» целесообразно реализовать совместно с концепцией Н. Талеба, определяющей, что наиболее эффективным методом принятия решений в условиях неопределенности является метод, основанный на теории опционов. В-третьих, проблему оценки регулирующих воздействий на бизнес выступающий предложил решать за счет проведения федеральными органами исполнительной власти мониторинга последствий деофшоризации.
М. Р. Пинская заметила, что капитал устремляется туда, где государство обеспечивает эффективную систему защиты прав собственности, банковская система предоставляет выгодные кредиты, а система налогообложения, включая налоговое администрирование, является благоприятной для ведения бизнеса. В последнее время мы видим всплеск активности в области разработки законотворческих мер, направленных на противодействие оттоку капитала в низконалоговые юрисдикции — офшоры.
Включившись в обсуждение проблемных вопросов, А. В. Гуськов, руководитель Департамента налогового консультирования и трансфертного ценообразования IBFS United, охарактеризовал действующую в Российской Федерации практику размывания налоговой базы с помощью использования офшорных юрисдикций. В частности, он дал определение явления, его причин, основных способов, участников, тенденций. По мнению выступающего, главной причиной ухода компаний в офшоры являются конкурентные преимущества, связанные с их использованием. Бизнес, не использующий офшоры, проигрывает своим «офшоризованным» собратьям. Он вынужден на том или ином этапе своего развития уходить в офшоры просто для того, чтобы сохранить конкурентоспособность. Кроме того, российские предприятия выбирают офшоры, потому что последние обеспечивают такие преимущества, как снижение налоговых отчислений, конфиденциальность защиты активов, удобное правовое поле, отсутствие государственного регулирования, удобство проведения сделок по продаже бизнеса/активов, привлечение дешевых кредитов и инвестиций.
Участники круглого стола не обошли вниманием вопрос о зарубежных и международных тенденциях противодействию офшоризации национальных экономик. Научный сотрудник Центра налоговой политики НИФИ Н. С. Милоголов отметил, что в последнее время мы видим всплеск активности в области разработки законотворческих мер, направленных на противодействие оттоку капитала в низконалоговые юрисдикции — офшоры. Законодателем моды выступает ОЭСР. Он охарактеризовал методологию ОЭСР, позволяющую выявить, является ли режим вредоносным, которая включает в себя три стадии:
1. определение того, является ли режим льготным, и выбор предварительных факторов для его оценки;
Научная жизнь. Деофшоризация экономики России
2. анализ всех факторов для определения того, может ли данный режим быть потенциально вредоносным;
3. анализ экономических эффектов от режима и вывод, является ли режим вредоносным.
Если режим является льготным, то следует проанализировать четыре ключевых и восемь прочих факторов для определения того, является ли режим вредоносным. Четыре ключевых критерия — это нулевая или низкая эффективная налоговая ставка; обособленность режима; недостаточная прозрачность; отсутствие эффективного обмена информацией. Чтобы режим был признан вредоносным, он обязательно должен соответствовать первому критерию — «нулевая или низкая эффективная налоговая ставка».
Под патронатом ОЭСР работает межправительственная организация «Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег» (FATF), которая была создана в 1989 г. по решению стран «Большой семерки». С 1 июля 2013 г. Россия председательствует в FATF. Для этого была проделана большая подготовительная работа: был разработан и принят Закон РФ от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям». Проект этого закона был разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 12 января 2012 г. № Пр-65. Указанным законом вносятся изменения, направленные на создание условий для предотвращения, выявления и пресечения финансовых операций, в т. ч. с использованием фирм-однодневок, и противодействия легализации преступных доходов, финансированию терроризма, уклонению от уплаты налогов и таможенных платежей, а также получению коррупционных доходов.
Продолжая дискуссию, М. Р. Пинская отметила, что в 2010-2014 гг. в российской экономической политике в отношении офшоров произошли существенные изменения. К наиболее значимым следует отнести пересмотр трех соглашений об избежании двойного налогообложения: с Кипром, Люксембургом и Швейцарией. Были приняты нормы, направленные на выявление «пустых» холдингов, создаваемых только для получения льгот по налогообложению; установлены ограничения на применение льготных ставок по дивидендам в размере 5 % для отдельных операций; выведены из-под льготного налогообложения операции с недвижимостью путем приобретения офшорных компаний и т. п. После длительного обсуждения в Налоговый кодекс РФ с 1 января 2012 г. были внесены серьезные новации по трансфертному ценообразованию.
Однако, как заявила М. Р. Пинская, по мнению Президента России, шаги, которые сделаны в этом направлении за прошедший год, «малозаметны». В своем Послании Федеральному собранию 2013 г. В. В. Путин привел пример с продажей долей в компании ТНК-BP — «сделка совершена вне юрисдикции нашей страны, хотя продавцы — российские граждане, покупатель — также российская компания». Он предложил радикальные меры: компаниям, зарегистрированным в иностранной юрисдикции, нельзя будет пользоваться мерами государственной поддержки, включая кредиты ВЭБа и госгарантии. Таким компаниям также должен быть закрыт доступ к исполнению государственных контрактов и контрактов структур с государственным участием. Минфин России также проводит большую работу по созданию нормативной базы деофшоризации. Последние инициативы ведомства — введение правил КИК, корпоративного налогового резидентства, категории «бенефициарный собственник».
В связи с этим М. Р. Пинская попросила К. Е. Викулова, к. ю. н., старшего юриста Baker & McKenzie, осветить концептуальные и практические аспекты мероприятий по деофшоризации экономики России. Свое выступление К. Е. Викулов начал с того, что государство имеет право и должно бороться с уклонением от уплаты налогов, а не вести борьбу против использования иностранных юрисдикций. В настоящее время в рамках деофшори-зационного пакета предлагается рецепция иностранных правил, что позволит ускорить
процесс применения аналогичных правил в России. Речь прежде всего идет о правилах контролируемых иностранных компаний (КИК), резидентстве иностранной организации и концепции бенефициарного собственника.
Рецепция возможна, любые умные и хорошо проработанные идеи стоит анализировать и после анализа использовать. В качестве отправной точки анализа следует учитывать, что при любой рецепции иностранные правила вписываются в российскую систему налогового права. Однако последняя уже существует, и необходимо следовать заложенным в ней принципам для правильного выбора инструментов, которые предлагается ввести для борьбы с уклонением от уплаты налогов.
Затем К. Е. Викулов охарактеризовал допустимые пределы формулирования новых налоговых правил в контексте деофшоризации с учетом существующих в российском налоговом законодательстве норм. В частности, в связи с этим им были выделены следующие правовые концепты:
— равенство налогообложения вне зависимости от форм собственности. Лица не могут подлежать различному налогообложению в зависимости от инвестирования через российские или иностранные (офшорные) компании;
— требование к экономической обоснованности налога (и налогового правила);
— обоснованы могут быть только правила, направленные на противодействие уклонению от уплаты налога (уклонение путем недекларирования и/или неуплаты налога, уклонение путем осуществления «притворных сделок»);
— принцип минимально необходимого ограничения прав частных субъектов налогового права;
— необходимость равного применения правила ко всем налогоплательщикам, обеспеченного государственным принуждением.
Правила можно вводить в случае, если они будут ориентированы только на противодействие уклонению от уплаты налогов. Само по себе уклонение можно условно разделить на уклонение путем банального недекларирования или неуплаты налога (т. е. случаи, когда налоговое обязательство возникло, но не исполнено) и уклонение путем осуществления сделок, формально носящих характер правовых, но на деле преследующих неправовые цели и фактически являющихся «притворными».
В полемику с К. Е. Викуловым вступил О. Ю. Коннов, к. ю. н., партнер Herbert Smith Freehills, который не согласился с тем, что меры противодействия офшоризации экономики должны затрагивать исключительно случаи уклонения от уплаты налогов. Он отметил, что далеко не все страны разделяют подход ОЭСР в отношении правил о контролируемых иностранных компаниях. Кроме того, он подробно остановился на характеристике прочих инструментов налоговой политики, которые можно было бы использовать для деофшоризации экономики России. Он отметил также, что из поля зрения разработчиков мер по деофшоризации выпали физические лица, действия которых тоже могут наносить существенный урон национальным экономикам. В связи с чем М. Р. Пинская, ссылаясь на сведения газеты Guardian, заметила, что объем теневого богатства, хранящегося на незадекларированных счетах, равен как минимум $21 трлн. Эта сумма соответствует десятой части всего объема мирового богатства. Владельцами 53 % этой суммы являются корпорации и банки, а 47% — частные лица.
Подытоживая работу круглого стола, его участники подчеркнули, что на повестке дня стоит задача формирования институциональной среды, позволяющей выстроить цивилизованные отношения между государством и бизнесом, направленные на сохранение капитала и минимизацию потерь налоговых поступлений в национальную бюджетную систему. Требуется разработать такие правила взаимодействия между фискальными органами и бизнес-структурами, которые позволяли бы вести равноправный диалог между участниками налоговых правоотношений.
