CC BY
51
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2017. № 5
л. Е. лаптева, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой истории государства и права РАНХиГС*
кризис модели рациональной бюрократии в россии
Статья посвящена размышлению об особенностях модели рациональной бюрократии и ее судьбах в современном мире и в России. Необходимость реформы очевидна, но из возможных путей России следует выбрать тот, который ведет к гуманизации и укреплению нравственных основ управления.
Ключевые слова: эффективность, рациональность, качество закона, справедливость, бюджет, реформа, законность, кризис.
The article deals with peculiarities of the rational bureaucracy model and its destiny both in the modern world and in Russia. The need for reform is obvious, but Russia should choose one that leads to the humanization and strengthening of the moralfounda-tions of administration.
Keywords: efficiency, rationality, quality of law, justice, budget, reform, legality, crisis, humanization.
Разговоры о кризисе рациональной модели бюрократии ведутся уже несколько десятилетий. В литературе, преимущественно западной, наметилось за это время два основных подхода. Один констатирует, что в современном мире рациональная (по М. Веберу) бюрократия начинает конфликтовать с меняющейся на глазах исторической реальностью и провоцирует утрату доверия граждан к представителям государственной службы1. Второй подход подчеркивает дегуманизацию управления, которую считает следствием того, что бюрократия сосредоточена исключительно на повышении функциональной эффективности управленческих механизмов. Оба подхода сходятся на необходимости реформ, но понимают их по-разному. Если первый по-прежнему ведет речь о технике управления, то второй толкует о нравственной стороне дела2.
* lelapteva@gmail.com
Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ: грант 15-03-00228 «Права личности: история идеи и современность».
1 Рубан Л. Модернизация госаппарата Франции. (Цит. по: Оболонский А. В. Кризис бюрократического государства. М., 2011. С. 49.
2 Knights D., Willmott H. Introducing Organizational Behaviour and Management. L., 2007. P. 503.
Люди имеют немало оснований не доверять политикам, законодательным органам и бюрократам из администраций всех уровней. Но важно и другое: большинство не понимают, как работает правительство, считая, что реформировать существующие институты бесполезно и проще их полностью уничтожить. А вот это уже наивное и опасное мнение, поскольку его носители игнорируют силу традиции и не представляют себе, чем заменить существующую систему3. Но насколько это мнение опасно бюрократам? Понимают ли они масштаб грозящей опасности?
Представление о том, что управление — это разновидность оказываемых населению услуг, уходит в историю, оставаясь в лучшем случае декларацией. По свидетельству западных исследователей, в том числе и социологов, «в ряде развитых стран сокращается число людей, считающих, что они получают от государства достаточно за те налоги, которые платят, и, напротив, возрастает удельный вес мнения, согласно которому государство транжирит деньги налогоплательщиков»4. И не удивительно: множатся объективно ненужные и затратные проекты, финансируемые из бюджетов разных уровней и администрируемые армиями получающих за это неплохое жалованье чиновников.
В известной книге Д. Боуза подчеркнуто печальное для граждан обстоятельство: бюрократы всех уровней, в принципе, не мотивированы на окончательное решение той или иной задачи. «Политики и чиновники действуют ... в своих собственных интересах... У чиновников нет клиентов. Они не зарабатывают больше денег оттого, что удовлетворяют больше клиентов. Чиновники концентрируют деньги и власть посредством укрупнения ведомств. Что "максимизируют" чиновники? Чиновников!.. Их стимул — искать способы принять в штат как можно больше людей, расширить их власть и потратить больше долларов налогоплательщиков. Найдите новую проблему, над которой могло бы работать ваше ведомство, и Конгресс, возможно, выделит вам дополнительный миллиард. Но если вы решите проблему. то Конгресс или законодательный орган вашего штата, пожалуй, сочтет, что вы не нуждаетесь в дополнительном финансировании»5.
Итак, управление во многом становится самоцелью, а его оптимизация рассматривается как простое совершенствование форм и методов. Утверждается чисто арифметический подход к оценке эффективности как закона, так и акта управления. На первом месте почти всегда стоит задача снижения бюджетных затрат, которые неизбежно
3 Seitz S. Bureaucracies and Crisis // Politics in Theory and Practice. 2016. May 30: URL: /https://politicstheorypractice.wordpress.com/2016/05/30/bureaucracies-and-crisis/
4 Оболонский А. В. Указ. соч. С. 49.
5 Боуз Д. Либертарианство. М., 2004. С. 220.
ведут к снижению качества жизни населения. Самое опасное, что бюрократическое мировоззрение начинает проникать в науку. Так, в защищенной недавно в Москве диссертации целью инвестиционной деятельности органов местного самоуправления6 было названо повышение оценочной стоимости объектов муниципального имущества и ни слова не сказано о людях, которым это имущество должно служить.
В современных российских реалиях кризис доверия общества в отношении бюрократии пока даже толком не осознается. «Административный класс» живет своими корпоративными интересами, улавливая лишь те импульсы, которые поступают «сверху». Это и не удивительно: слабость общественных институтов составляла и составляет традиционную проблему России. Поэтому — увы! — не приходится удивляться отсутствию не только реальной борьбы за право, но и распространенных среди сколько-нибудь широких кругов населения представлений о необходимости такой борьбы. Так, в свое время боярство и верхушка посада, наделенные отдельными государственными полномочиями, считали свои вольности-привилегии незыблемыми и не стремились закреплять их юридически. Характерно, что подкрест-ная запись, данная Михаилом Романовым, не была ни разу использована для обоснования неприкосновенности конкретного боярского рода, вообще не использовалась на практике и сохранилась только в воспоминаниях современников. Бюрократический класс России издавна взял в обычай создавать институты гражданского общества как симулякры, призванные обслуживать его интересы.
Даже в пореформенный период бюрократия Российской империи несла в себе ряд черт старого служилого класса: личная зависимость всех чиновников от императора и отсутствие судебной ответственности высоких чинов; отсутствие у государственных служащих каких-либо личных или корпоративных гарантий от произвольного увольнения, понижения в должности или перемещения7; отсутствие жестких гарантий защиты подданных от чиновничьего произвола. Эти качества бюрократии легко прослеживаются даже в современности и порой оказываются серьезной помехой в деле модернизации страны. Но зависимость от первого лица компенсировалась широкой дис-крецией и свободой произвола в отношении управляемых. Поэтому «бюрократия» в российской традиции считалась словом ругательным.
Бесконтрольность и безответственность связывались с понятием бюрократии как ее родовые признаки. Подданные были дистанцированы от управленческих элит и относились к ним с подозрени-
6 По этическим соображениям имени автора и места защиты не называю.
7 Государственная служба. Комплексный подход / Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009. С. 20-21.
ем, страдали от волокиты и произвола судебно-административного персонала на местах. Но при этом вплоть до наших дней российское общество не потрудилось самостоятельно создать эффективные институты общественного контроля, способные реально ограничивать бюрократический произвол. Справедливости ради стоит отметить, что не только у нас бюрократия «не допускает самоорганизации общества, создавая большое количество квазиобщественных объединений под контролем государственных чиновников или чиновников партеобразных объединений бюрократии (политические, молодежные, женские, профсоюзные)»8. Достаточно посмотреть на две главные политические партии в США.
Конечно, закон и порядок всегда остаются для государства в числе приоритетов. Л. Тихомиров писал, что совершенство государственных учреждений «должно измеряться тем, поскольку они обеспечивают... законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных» 9 . В эпоху рационализации бюрократии законность стала считаться главным средством достижения справедливого управления, защиты от бюрократического произвола. В России со времен Петра I Сенат, призванный решать разнообразные юридические вопросы и следить за соблюдением законов, не раз призывал другие учреждения к исполнению предписанных законом процедур. Это позволило позднее утверждать, что он «отстаивал идею законности в государственном управлении»10.
Сам по себе принцип законности этически нейтрален, он лишь определяет технику управления. Но естественной мотивацией действий бюрократа всегда являлась не законность, а целесообразность: ведь любая отрасль управления нацелена на результат. Поэтому с эпохи создания современного государства важнейшей из проблем в деятельности бюрократии остается сохранение управленческой деятельности в правовом поле, т. е. поиск оптимального сочетания целесообразности и законности. Хорошо, когда целесообразное решение не противоречит закону, но, в принципе, «совмещение начала целесообразности с началом правомерности представляет собой задачу трудную, которая требует разносторонне обдуманного и искусного решения»11. Конечно, при этом подразумевается, что «свобода административной деятельности не должна выражаться в чистый произ-
8 Денисов С. А. Административное общество. Екатеринбург, 2011. С. 99.
9 Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1998. С. 564.
10 Филиппов А. Н. История Сената в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета. Юрьев, 1895. С. 188.
11 Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1908. С. 505.
вол, но должна сообразоваться с теми целями, которые поставлены управлению законодателем»12.
В свое время в пореформенной России внутри администрации назревал конфликт между идеей рационализации управления, плохо реализуемой в условиях неограниченной власти монарха, и идеей, согласно которой вся ключевая бюрократия должна складываться из доверенных лиц государя. Эта идеология, уходящая корнями в традиции российского самодержавия, не была поколеблена ни М. М. Сперанским, ни Александром II. Уже в 80-х гг. К. П. Победоносцев, ближайший советник Александра III, по-прежнему убежденно говорил, что Российское государство всегда имело «более персоналистский, нежели институциональный характер, опиралось в значительной мере не на институты, а на людей. Такое понимание особенностей российской государственности приводило . к выводу о том, что любые проекты преобразования государственного строя сами по себе ничтожны, бессмысленны, что никакие отдельные меры не приведут к улучшению государственного управления, если на высших должностях не будет достойных людей, способных эффективно действовать в интересах своего народа»13.
Эта идеалистическая позиция не оставляла места юридическому подходу. Зато К. П. Победоносцев один из первых среди правоведов обращает внимание на нравственную сторону управления, отмечая, что сознание достоинства в нем «должно быть неразлучно с сознанием долга: по мере того, как бледнеет сознание долга, сознание достоинства, расширяясь и возвышаясь не в меру, производит болезнь, которую можно назвать гипертрофией власти. По мере усиления этой болезни власть может впасть в состояние нравственного помрачения, в коем она представляется сама по себе и сама для себя существующей»14. Этими словами был поставлен серьезный диагноз русскому государству, и примечательно, что сделал это один из самых ярких апологетов неподзаконной бюрократии в нашей истории. В его представлении свобода бюрократического решения, направляемого не законом, а «стремлением к правде и к благу общественному» нужна всякий раз, «когда открывается зло и насилие, когда предстоит защитить обиженного, водворить порядок и воздать каждому должное». По его мнению, если лицо, «обязанное действовать, на всяком шагу встречается в самом законе с ограничительными предписаниями и
12 Там же.
13 Главный афоризм К. П. Победоносцева на эту тему: «У нас, в России, все только людьми можно сделать» (см.: Томсинов В.А. Конституционный вопрос в России в 60-х начале 80-х годов XIX века. М., 2013. С. 206-207).
14 Победоносцев К. П. Власть и начальство // Победоносцев К. П. Великая ложь нашего времени: Сб. ст. и писем. М., 1993. С. 190.
искусственными формулами, если на всяком шагу грозит ему опасность перейти ту или другую черту, .тогда всякая власть теряется в недоумениях. и подавляется страхом ответственности в такую минуту, когда не страху, а сознанию долга и права своего надлежало бы служить единственным побуждением и руководством»15.
В 90-е гг. XIX в. Министерство внутренних дел в той же логике возражало против расширения прав Сената в области предания суду высших чиновников. Утверждалось, что рассмотрение вопроса в поле законности может затронуть губернаторов, которые «в особых обстоятельствах чисто технически нарушают закон». Министерство настаивало, чтобы такие дела рассматривали Комитет министров и император, учитывая соображения целесообразности того или иного незаконного решения. Соответствующие идеи нашли воплощение в законе от 26 мая 1897 г.16 Очевидно, что и к началу ХХ в. Россия остается полицейским государством, где законность имеет достаточно ограниченную сферу применения. Неизменным остается и отсутствие сколько-нибудь внятного посыла о правах подданных в адрес администрации. «Пред лицом всемогущей, вне и над-законной администрации индивид бесправен. Он является объектом власти, но не субъектом прав»17, — писал в связи с этим В. М. Гессен. Знаменательно, что, еще не добившись должного уровня рационализации бюрократии в смысле признания безусловного требования законности ее деятельности, мы в России рано достигли почти современного уровня дегуманизации управления.
Уже в период думской монархии В. Д. Набоков замечал, что «начало законности не может быть сколько-нибудь прочным, пока не устранена окончательно возможность и дополнения, и изменения законов распоряжениями правительственной власти»18. Он с тревогой констатировал, что факты нарушения установленного порядка законодательства продолжаются: дело дошло до того, что низшие инстанции предъявляли Сенату возражения против получаемых ими указов Сената, мотивируя их соображениями нецелесообразности.
Интересно, что и в Советский период всевластие бюрократии, не достигшей должного уровня рациональности, наметилось очень быстро. Идеи, связанные с необходимостью ограждения советской бюрократии от надзора за законностью ее деятельности, высказывались представителями местных советов при обсуждении в 1922 г. задач прокуратуры. На сессии ВЦИК при обсуждении проекта Положения
15 Победоносцев К. П. Закон // Там же. С. 150.
16 ПСЗРИ-Ш. № 14151.
17 Гессен В. М. Теория правового государства. Спб., 1912. С. 7.
18 Набоков В. Д. Принцип законности в администрации, суде и в Государственной думе // Русский конституционализм в период думской монархии. М., 2003. С. 104.
о прокурорском надзоре девять из двенадцати участников прений возражали против создания централизованной прокуратуры, независимой от местных властей и стоящей на страже соблюдения единой законности. Левая оппозиция РКП (б) уже в 20-е гг. предупреждала, что бюрократизм расшатывает «моральные скрепы» советского общества. Позднее, уже в 30-е гг., находящийся в эмиграции Л. Троцкий снова отмечал бесконтрольность сталинской бюрократии, «которая пожирает, растеривает и расхищает значительную часть народного достояния». Он, кстати говоря, относил любую (не только советскую) бюрократию к одной из форм социального паразитизма, называя ее «паразитической корпорацией»19.
По мнению С. Г. Кара-Мурзы, сложившаяся в СССР в 30-е гг. номенклатурная система замещения руководящих должностей имела ряд достоинств, поскольку «подчиняла весь государственный аппарат единым критериям и действовала почти автоматически», что «обусловило необычную для парламентских систем эффективность Советского государства в экстремальных условиях индустриализации и войны». Кроме того, она обеспечивала высокую «степень независимости практических руководителей от местных властей и от прямого начальства, что давало им "защищенность", которая побуждала к инициативе и творчеству — если только они соответствовали главной цели»20. Но даже такой апологет Советского государства отмечает, что «главным дефектом» номенклатурной системы была тенденция «к превращению в сословную касту, к образованию кланов, приобретавших большую силу, если местным и хозяйственным руководителям удавалось воздействовать на партийные органы (в широком смысле слова "коррумпировать" их)»21.
Неспособность бюрократии адекватно реагировать на вызовы сегодняшнего дня породила к жизни политику «оптимизации» управления всеми (в том числе и социальными) сферами жизни общества. Так, были сокращены сотни врачей, учителей, методистов высших учебных заведений и т. п. Экономия достигается за счет потребностей рядовых граждан. Так, не без экономических соображений весной 2017 г. были внесены и чуть было не приняты предложения по «оптимизации» программы «Пермские первенцы», которая предусматривает поддержку молодых матерей. Согласно поправкам помощь должна была достаться лишь тем, кто прожил на территории Пермского края не меньше пяти лет и при наличии у ребенка законного отца. Исключение двух упомянутых категорий из числа бенефициа-
19 Троцкий Л. Д. Классовая природа Советского государства // Бюллетень оппозиции. 1933. № 36-37: URL: // www.komintem-online.com
20 Кара-Мурза С. Г. Советская цивилизация. М., 2011. С. 346.
21 Там же.
риев по программе внесло бы существенную экономию в областной бюджет, что и упоминалось в пояснительной записке. Знаменательно, что идею поначалу поддержал и пермский уполномоченный по правам ребенка. И никому не приходило в голову, насколько циничен и оскорбителен этот законопроект, которому, к счастью, не суждено было стать законом.
Принципы функционирования бюрократии остаются, по существу, неизменными в течение веков независимо от прогресса человеческого общества. Эпоха глобализации только еще раз показала, что склонность к произволу администрации, составляющейся согласно принципам технократической модели, — родовой признак бюрократии, способной при отсутствии должного общественного контроля быстро оформляться в касту, защищающую свои интересы всеми доступными средствами, в том числе и путем возведения их в закон.
Спору нет — законность в управлении чрезвычайно важна. Именно под этим лозунгом в Европе формировались полицейское и правовое государства. Однако если закон применяется избирательно и в обществе есть лица, не подвергающиеся действию общих для всех норм, принцип законности не будет работать. Нарушение формального равенства губительно для правосудия и управления, деформирует правосознание общества. Кроме того, российское управление по традиции остается процессом, смысл которого — в расширении и усложнении самого процесса, а не в достижении цели, определенной ст. 2 Конституции РФ 1993 г. как обязанность государства, — «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина». Таковы издержки формировавшейся столетиями системоцентрист-ской психологии нашей бюрократии.
«Существующее состояние российского чиновничества с его перевернутой шкалой ценностей, явно завышенной самооценкой и потерей даже инстинкта самосохранения — не только тормоз для развития страны, но и угроза самому ее существованию»22. Во всем мире сейчас много говорят о необходимости гуманизации управления, смены мировоззренческих установок бюрократии, ее поворота к потребностям людей. Но для России, учитывая вековую традицию пренебрежения интересами «человеческого фактора», — это особо важный вызов.
список литературы
1. Боуз Д. Либертарианство. М., 2004.
2. Гессен В. М. Теория правового государства. Спб., 1912.
22 Оболонский А. В. Указ. соч. С. 59.
3. Государственная служба. Комплексный подход / Отв. ред. А. В. Оболонский. M., 2009.
4. Денисов С. А. Административное общество. Екатеринбург, 2011.
5. Набоков В. Д. Принцип законности в администрации, суде и в Государственной думе // Русский конституционализм в период думской монархии. M., 2003.
6. Кара-Мурза С. Г. Советская цивилизация. M., 2011.
7. Оболонский А. В. Кризис бюрократического государства. M., 2011.
8. Победоносцев К. П. Великая ложь нашего времени: Сб. ст. и писем. M.,
1993.
9. Тарановский Ф. В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1908.
10. Тихомиров Л. А. Mонархическая государственность. M., 1998.
11. Томсинов В. А. Конституционный вопрос в России в 60-х начале 80-х годов XIX века. M., 2013.
12. Троцкий Л. Д. Классовая природа Советского государства (проблемы четвертого Интернационала) // Бюллетень оппозиции. 1933. № 36—37: URL: // www.komintern-online.com
13. Филиппов А. Н. История Сената в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета. Юрьев, 1895.
14. Knights D., Willmott H. Introducing Organizational Behaviour and Management. L., 2007.
