CC BY
211
Сер. 12. 2009. Вып. 2. Ч. I
ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
Е. В. Зорина, К. А. Кузьмина
критерии эффективности семейной политики в России и странах европейского союза (на примере франции и германии)
Во многих европейских исследованиях семейная политика трактуется не как стабильный феномен, а как динамичный компонент общественной жизни, отражающий социальные, культурные, политические изменения, в том числе и изменения облика семьи. Падение рождаемости, распространение свободных союзов и других форм совместной жизни, рост числа случаев юридически не оформленного сожительства, уменьшение зарегистрированных браков, увеличение возраста рождения первого ребенка, увеличение числа разводов и внебрачных детей — все это тенденции современных перемен, происходящих с семьей1. Но помимо перечисленных явлений, которые, в основном, воспринимаются как негативные, в трансформации семьи произошли и позитивные перемены, такие как признание равенства партнеров, эмансипация женщин, свобода выбора брачного партнера и формы совместной жизни, возможность самореализации. Усиливающаяся тенденция к модернизации семьи, вариативности ее форм и состава диктует, в свою очередь, необходимость переосмысления роли и функций семьи в обществе, а также создания новых эффективных механизмов государственного регулирования, контроля и участия. Семейная политика в социологических теориях государства всеобщего благосостояния перестает занимать маргинальное положение, она обращает внимание на центральную общественную роль семьи в создании и обеспечении демократии и социального равенства2.
Для разработки программ демографического развития и решения семейных проблем в России необходим серьезный анализ подходов и результатов развитых стран, имеющих большой опыт поддержки семьи и стимулирования рождаемости. Более того, сегодня назрела необходимость в определении того, что считать эффективной семейной политикой, и в разработке критериев для ее оценки. Т. е., помимо разработки самих программ, должны быть разработаны ясные, прозрачные показатели, по которым можно понять, что цель достигнута. Развитые страны Западной Европы имеют большой опыт поддержки семьи и оценки эффективности принимаемых в этой связи мер.
Для сравнения и анализа проводимых мер семейной политики и оценки их эффективности среди стран Европейского Союза были выбраны такие страны, как Германия и Франция. Этот выбор обусловлен тем, что Франция является одной из ведущих стран в области осуществления мер по социальной защите семьи, обладает явной и целостной семейной политикой. Франция первая объявила о смешанной модели государства благосостояния, т. е. ''welfare mix". В данной стране создан гибкий рынок социальных услуг, который учитывает интересы и потребности семей.
Выбор Германии для сравнения обусловлен тем, что, как и Россия, она пытается решить демографические проблемы, связанные с низкой рождаемостью (1,3—1,4 ребенка на женщину, в то время как во Франции — 1,98). Кроме того, все три страны относятся к странам, где
© Е. В. Зорина, К. А. Кузьмина, 2009
действует романо-германское право, и имеют длительные в историческом плане социально-культурные и социально-экономические отношения и, соответственно, взаимовлияния.
В последние десятилетия страны Западной Европы, в том числе и Франция, перестраивают свою семейную политику в соответствии с новыми социальными реалиями3. Происходит переход от политики простого предоставления денежных выплат, пособий, материальной помощи к более сбалансированной гендерной политике, интеграции женщин в сферу занятости, к созданию сервиса или системы услуг в помощь семье в осуществлении ухода за детьми, организации домашнего быта.
Критерии эффективности семейной политики России
Проблемы семьи в России не всегда относятся к приоритетным направлениям как государственной, так и региональной семейной политики. Это происходит потому, что приоритетность мер семейной политики определяется на основе оценки остроты и значимости проблем семьи, степени их влияния на реализацию основных функций семьи, а также вследствие ограниченности финансовых и ресурсных возможностей государства. Но как только проблемы воспроизводства и рождаемости, уменьшения роста населения, естественной убыли становятся острыми и актуальными, начинают разрабатываться программы по увеличению роста населения, демографической и семейной политике.
В России в 2002 году средний возраст вступления в брак мужчин составил 26 лет, а женщин — 24. Хотя процесс «старения» вступающих в брак в России начался поздно и не равен европейским и мировым показателям, он, тем не менее, происходит. По данным исследований, 40-45 % молодых людей в возрасте 20-24 лет проживают совместно с партнером и ведут хозяйство, а среди тридцатилетних таких 17-19 %4. Каждый третий ребенок в стране рожден вне брака. Количество сожительствующих пар растет, т. к. молодые люди предпочитают сначала пожить без оформления брака для большей свободы и приобретения опыта. Таким образом, можно отметить, что устойчивые сожительства становятся все более популярными среди молодежи, в результате чего брак откладывается на более поздние сроки. «По всем параметрам брак как формальный союз в России теряет свою популярность»5.
В западноевропейских странах объектом семейной политики является любая семья, независимо от доходов, состава и типа. Особое внимание уделяется монородительским семьям.
В России постепенно также происходит осознание того, что объектом семейной политики должна быть любая семья. Тем не менее, основное внимание в последних документах о приоритетах как в семейной, так и в демографической политике, уделяется семьям с двумя и более детьми.
Сегодня семья достаточно подвижна, обладает гибкостью форм и видоизменяется, адаптируясь к новым реалиям. Помимо желаемой и поощряемой государством нуклеарной семьи, состоящей из супружеской пары и детей (желательно двух), можно выделить такие виды семьи, как фактические браки или сожительства, повторные семьи, внебрачные семьи, как неполные в силу развода или овдовения, так и материнские, а также гомосексуальные союзы, о существовании которых стали говорить в последнее время больше, но все же не так открыто, как в Европе. Семья нуждается в более непредвзятом рассмотрении, она меняется, и вслед за этим меняются ее потребности.
Анализ существующих концепций, программ, направленных на семью и детей, показал, что в России не сложилась четкая концепция семейной политики. При разработке и реализации таких социально-политических мероприятий оценка их эффективности зачастую
не проводится. Это связано и с тем, что даже реализующиеся программы, как правило, не содержат четких качественных и, тем более, количественных показателей, по которым возможно было бы оценить их эффективность. Единственное известное нам пособие Н. С. Сте-пашова «Методические основы определения критериев эффективности социальной работы в свете целей и задач современной семейной политики»6 также не дает ответ на этот вопрос, поскольку предлагает в качестве критерия эффективности степень достижения поставленной цели. Сложности внедрения системы оценивания в социальной политике практически впервые подробно рассмотрены С. В. Твороговой7.
Можно отметить, что большинство концепций семейной политики имеет целью рост рождаемости, однако не отмечаются его количественные показатели. В настоящее время существуют два основных документа федерального уровня, в которых отражены критерии эффективности семейной политики — «Национальный план действий в интересах детей» (до 2010 г.), на основе которого реализуются Президентская Программа «Дети России» и «Концепция государственной политики в отношении молодой семьи», разработанная Министерством образования и науки РФ.
Н. Хананашвили в разделе «Социальная защита» первого из указанных документов предлагает следующие индикаторы: уровень и динамика изменений безнадзорности и беспризорности; уровень и динамика изменений социального сиротства; доля и динамика изменений количества детей, определяемых на семейные формы устройства; доля и динамика изменений количества неблагополучных семей, включенных в систему показателей интегрального учета органов социальной защиты и органов внутренних дел, а также семей, в которых удалось предотвратить изъятие ребенка и добиться стабилизации ситуации.
В качестве интегральных показателей успешности реализации Национального плана и основанной на нем среднесрочной программы предлагаются следующие индикаторы:
• демографическая динамика;
• формирование и соблюдение минимальных социальных стандартов в области социально-экономического благополучия семьи и ребенка;
• различные показатели социального самочувствия (в том числе субъективные показатели безопасности для детей, уровня и динамики отношения к факторам воздействия на детей информационного пространства и другие);
• уровень толерантности к маргинальным социальным группам, кризисным семьям; состояние информационной среды и др.
Итоговым интегральным показателем должен также стать показатель снижения нуждаемости всех целевых групп Программы (и каждой из них в отдельности) в оказываемых им услугах8.
В «Концепции государственной политики в отношении молодой семьи» в качестве результатов ее реализации (следовательно, ее эффективности) выступают:
• повышение ценности семьи и семейного образа жизни, что будет способствовать минимизации доли «гражданских» браков в общем числе браков, приводящих к созданию молодых семей;
• повышение уровня рождаемости, что будет способствовать стабилизации и улучшению демографической ситуации в стране;
• повышение уровня благополучия молодой семьи, что приведет к повышению качества жизни, досуга, снижению младенческой смертности и улучшению здоровья детей, уменьшению числа случаев проявления жестокости и насилия в семье;
• укрепление молодой семьи, что будет способствовать снижению числа разводов и уменьшению числа неполных семей, решению проблемы беспризорности и детской подростковой девиантности;
• стабилизация молодой семьи, что позволит снизить уровень социального сиротства, количество внебрачных детей и отказов от новорожденных детей среди молодых родителей;
• значительное развитие семейных форм воспитания: увеличение количества семей с усыновленными детьми, опекунских, приемных и патронатных семей.
В концепциях, принятых на уровне субъектов Федерации (например, в Липецкой и Рязанской областях, Республике Хакасия), встречаются следующие показатели эффективности:
• увеличение доли семей, воспитывающих двух и более детей, среди молодых семей и среди семей вообще;
• снижение доли бездетных молодых семей;
• сокращение числа прерываний беременностей по немедицинским показаниям;
• сокращение доли абортов у первобеременных;
• рост суммарного коэффициента рождаемости;
• улучшение демографической ситуации;
• увеличение количества регистрируемых браков и сокращение числа разводов;
• повышение престижа семьи и ценности семейных отношений в обществе;
• сокращение числа неработающих родителей;
• развитие системы социальных гарантий, направленных на повышение благосостояния семей с детьми;
• всемерное стимулирование молодой семьи с целью выполнения репродуктивной функции;
• построение развитой сети учреждений по поддержке семьи и детей;
• создание системы реабилитации детей с ограниченными возможностями;
• совершенствование системы охраны материнства и детства;
• развитие сельских территорий, повышение качества жизни на селе;
• сокращение числа детей-сирот, воспитывающихся в интернатных учреждениях;
• снижение числа внебрачных, отказных и беспризорных детей, а также детей, оставшихся без попечения родителей;
• снижение количества семей, находящихся в социально-опасном положении;
• снижение уровня правонарушений несовершеннолетних;
• снижение материнской и младенческой смертности.
При этом специалисты из Саратова отмечают, что необходима система индексов и показателей эффективности семейной политики, в основании которой должны находиться индекс человеческого развития и индекс социального развития территории. Это объясняется тем, что, если проводимые мероприятия при всей гуманитарности, логичности, методической чистоте и профессионализме не приведут к изменению основных параметров семейного благополучия, то эти меры не могут рассматриваться как эффективные элементы политики9.
Общемировая тенденция заключается в росте внедомашней занятости женщин10. Женщины становятся все более образованными, стремятся реализовать себя в карьере, повысить социальный статус и иметь самостоятельный доход. Нет оснований ожидать, что они в массовом порядке проявят желание уйти с рынка труда или увеличить перерывы в профессиональной деятельности в связи с рождением детей. К этой общемировой тенденции надо
добавить еще и российские. В ближайшие годы начнется резкое сокращение численности трудоспособного населения и неизбежно повысится спрос на труд, в том числе и женский. Как можно в этих условиях ожидать массового оттока женщин-«отпускниц» с рынка труда, перехода с серьезного заработка на небольшое пособие? Эффективными могут быть только такие меры, которые, как во Франции, не выталкивают мать с рынка труда, не ставят перед выбором — семья или работа, а напротив, максимально облегчают ей сочетание родительства и экономической активности. Матерям предоставляется, во-первых, возможность частично работать, таким образом, вновь привыкать или даже учиться координировать свое время и обязанности, а, во-вторых, некоторым категориям родителей предоставляется и помощь по возращению на работу. Т. е. необходимо не увеличивать отпуск по уходу за ребенком, а создавать условия для женщин, которые позволили бы совмещать материнство и профессиональную деятельность без ущерба для обеих сфер.
Сложившаяся в России система дошкольного образования не в полной мере удовлетворяет растущие потребности населения. На сегодняшний день охват детей разными формами дошкольного образования составляет 61,5 %11. Дети не могут посещать дошкольные образовательные учреждения из-за нехватки в них мест, их матери не могут выйти на работу в связи с затянувшимся отпуском по уходу за ребенком.
Задача наших политиков заключается в том, чтобы понять, что инвестиции в интересах детей и семей, защита прав отдельных лиц и супружеских пар равнозначны инвестициям в общество и, в более общем плане, что проведение экономических реформ за счет сокращения социальных программ является свидетельством недальновидного подхода.
Критерии эффективности семейной политики франции
В явном виде семейная политика является приоритетной в очень небольшом количестве стран. Все страны имеют какие-либо направления политики и инфраструктуру для поддержки семьи, но в большинстве случаев эти меры не являются частью всеобщей семейной политики или же общей стратегии поддержки семьи. Исторически Франция была единственной страной в Европе, да и в мире, с явной и целостной семейной политикой. Во Франции выделение семейной политики произошло сразу после Второй Мировой войны. Можно сказать, что в данной стране на сегодняшний день существует определенная, сложившаяся концепция семейной политики. Стоит отметить, что приоритетность государственной поддержки семей обозначена в самом названии министерства — Министерство труда, социальных отношений, семьи и солидарности.
Франция — страна с высоким уровнем государственной поддержки семьи. Каждый год на реализацию семейной политики в ней тратится 85 млрд. евро, что составляет 5 % ее ВВП (в два раза больше, чем во многих европейских странах)12.
Описывая социально-демографическую ситуацию во Франции, стоит сказать, что за последние 15 лет наметилась тенденция к росту возрастных рамок вступления в брак: в первый раз выходят замуж в возрасте 28,8 лет, а женятся — в 30,913. С 1970 г. возраст вступления в брак увеличился на 6 лет. Средний возраст вступления в брак в Европе для женщин 30 лет, а для мужчин — 33 года.
Если обратиться к вопросу о вариативности семейной жизни и о новых формах семьи, то, в частности, во французской литературе данный процесс обсуждается давно и открыто14. Во французских исследованиях выделяются следующие модели семьи: зарегистрированный брак; сожительство (свободный союз); пары не сожительствующие, т. е. не проживающие вместе, но являющиеся парами; монородительские семьи; распавшиеся семьи или наоборот
соединившиеся (имеются в виду повторные браки родителей). Именно повторные браки особенно привлекают внимание исследователей. Подчеркивается, что в данных семьях проживают дети от первых браков (1,5 млн детей). Данные семьи отличаются также тем, что в них может проживать большое количество детей: от первых браков обоих родителей и совместные. Пределы семьи становятся расплывчатыми, если женщина, имеющая ребенка, от первого брака, рожает ребенка в повторном, то тогда появляются отношения между женщиной и ребенком, женщиной и бывшим «мужем-отцом» и настоящим «мужем-отцом», ребенком от первого брака и его отцом и отчимом, между сводными братьями и сестрами. Эти отношения являются неопределенными и запутанными.
В отличие от российской литературы, в европейской активно и открыто, помимо непосредственного статистического подсчета, обсуждаются проблемы гомосексуальных союзов, как одной из форм семьи.
Если обратиться к приобретающим популярность в России сожительствам, то во Франции примерно 15 % населения живет в таких неформальных союзах. Именно во Франции к данным неформальным союзам относятся как к репетиции к браку, возможности пожить вместе и присмотреться друг к другу, обязательной прелюдии для брака в более зрелом возрасте. Но именно поэтому одной из причин столь позднего возраста вступления в брак многие исследователи называют то, что пары оформляют свои отношения после нескольких лет совместной жизни в сожительстве. Так, мужчины до 26 лет и женщины до 28 лет предпочитают жить в сожительстве, и сожительства в данных возрастах превышают официально зарегистрированные браки. 9 пар из 10 начинают совместную жизнь без регистрации брака, в 1965 г. это соотношение было 1 к 10. Как отмечалось выше, треть детей, рожденных в России, родились вне брака. Во Франции данная цифра чуть-чуть не достигает 50 %, и в 2005 г. была равна 48,3 %15.
На заседании Генеральной Ассамблеи Национального Союза семейных ассоциаций, проводившейся 21-22 июня 2008 года в Тулузе, министр труда, социальных отношений, семьи и солидарности Ксавье Бертран в присутствии Президента Союза Франсуа Фондара и министра — секретаря, ответственного за дела семьи Надин Морано обозначил основные успехи и приоритеты семейной политики Франции16.
Министром были выделены три основных направления реализации эффективной семейной политики:
• Помощь родителям в совмещении их профессиональных и семейных ролей. Данное положение стало важным направлением социальной защиты семьи как в вопросе обеспечения равных возможностей для мужчины и женщины, так и в вопросе экономической необходимости.
• Совершенствование услуг по уходу за ребенком и системы родительских отпусков.
• Последнее направление связано с эволюционными изменениями, происходившими за последнее десятилетие с семьей, и принятие во внимание данных изменений.
Первое и второе направления эффективной семейной политики взаимосвязаны, поскольку среди возможных способов совмещения профессиональных и семейных ролей именно в странах Европы была сделана ставка на расширение сети услуг по уходу за детьми, субсидируемых за счет средств социальных фондов и совершенствования родительских отпусков.
Меры, предпринимаемые в данной области, касаются не только матерей, хотя женщины все больше посвящают себя работе и карьере, а за 30 лет с 1975 по 2006 годы коэффициент
трудовой активности женщин вырос с 60 % до 82 %, но и отцов, поскольку все больше отцов хотят быть включенными в процесс воспитания детей.
Помимо государства многие крупные социально ответственные предприятия, например компания «Данон», проводят активную социальную политику и принимают меры, позволяющие работникам-родителям совмещать свои профессиональные и семейные обязанности: стараются не проводить вечерних собраний или освобождают работников от работы по средам для того, чтобы они могли проводить больше времени с детьми.
Одним из обсуждаемых французским правительством вопросом является вопрос о равенстве между мужчинами и женщинами в профессиональной сфере и оплате труда. Так, министр высказал два предложения. Первое заключается в том, чтобы позволять работнику по семейным обстоятельствам (например, в связи с болезнью ребенка) прерывать работу на минимальный срок в неделю. Т. е. предоставить возможность работникам более гибко регулировать его отсутствие на рабочем месте. Второе предложение касается более эффективного распределения рабочего времени и времени на семейную жизнь. Обсудить распределение рабочего времени, семейные трудности можно в ходе формализованной беседы с работодателем. Цель такого общения между работником и работодателем — согласовать «жизненное время» для успешного исполнения трудовых и семейных обязанностей.
Проблема совмещения профессиональной и семейной жизни приобрела особую важность в ходе председательства Франции в Европейском Союзе во второй половине 2008 г. В частности, Франция намерена поддержать пересмотр директив, связанных с родительскими отпусками, с целью их уточнения в соответствии с потребностями семей.
Но, не дожидаясь своего председательства в Европейском Союзе, Франция уже давно ведет политику по улучшению положения работающих родителей и совершенствует систему услуг по уходу за ребенком. Так, Президент Франции Николя Саркози внес на разработку законопроект, касающийся права ухода за детьми. При его разработке необходимо принимать во внимание ожидания семей. Какие конкретно меры необходимо предпринять в области ухода за детьми?
Во-первых, необходимо подготовить материалы для родителей по всем видам ухода за детьми: детским садам, частному уходу (няни, небольшие группы на дому с воспитательницей), пособиям по уходу за детьми. Данная мера по обеспечению необходимой информацией об услугах по уходу за детьми связана с тем, что многие семьи тратят много времени и сил, чтобы найти то, что им подходит. Благодаря полному информационному обеспечению семьи будут больше знать о своих возможностях и выбирать тот вид ухода, который им больше подходит.
Во-вторых, важно разрабатывать новые виды ухода за детьми, в особенности — совершенствовать услуги, предоставляемые детскими садами, т. е. коллективные виды ухода. Таким образом, перед французским правительством поставлена задача разнообразить и улучшить предложения по уходу за детьми. В разработке мер и предложений приоритетное место отводится свободе выбора родителями вида услуг, подходящего им.
Данные меры необходимо принять к 2012 г. Но французское правительство решило не дожидаться этого срока, а начать действовать уже в 2008 г. Поэтому на решение семейных задач правительством были выделены 75 млн евро. В частности, 10 млн будет потрачено на организацию ухода за детьми в зонах структурного дефицита этого вида услуг. 15 млн — на создание центров досуга и 50 млн на создание новых мест в яслях. Но чтобы завершить меры, принимаемые властями, сделать их более эффективными, необходима поддержка со стороны населения и частная инициатива заинтересованных сторон. Так,
например, некоторые предприятия совместно с другими предприятиями, находящимися рядом, создают ясли и детские сады для детей своих сотрудников. Таким образом, родители могут оставлять своих детей там, где они работают, а также приводить их рано утром или забирать поздно вечером, в том случае если работают сверхурочно.
Все чаще руководство предприятий начинает понимать, что работник, нашедший решение проблемы ухода за ребенком, работает более эффективно. Поэтому одна из целей французского правительства — побудить предприятия создавать ясли у себя или совместно с другими предприятиями для детей сотрудников.
Третье направление по реализации эффективной социальной политики состоит в принятии во внимание тех эволюционных изменений, которые произошли с семьей за последнее десятилетие. Действовать ради семьи сегодня — это значит брать во внимание новые социальные реальности, прожитые семьей.
Сегодня можно выделить три изменения, которые затрагивают семейную политику:
1. Существование повторных семей (имеется в виду повторные браки родителей) и отношения с отчимом или мачехой у детей от первого брака. Стоит отметить, что вопрос здесь заключается не в наличии/отсутствии права родителя, который не живет с ребенком, воспитывать его, ухаживать за ним, проводить с ним время, а в том, чтобы было взаимное уважение прав обоих родителей на общение с ребенком и защита интересов ребенка. По статистике, один ребенок из трех проживает сегодня в повторных семьях. Необходимо облегчить повседневную жизнь как родителей, так и ребенка и юридически защитить эмоциональные связи между ними.
2. В ближайшее время будет проведена реформа системы усыновления.
3. Семья первая сталкивается с процессом старения французского общества. И хотя семейная политика — политика, направленная на поддержку детей и семей с детьми, она касается и других поколений семьи. Семья — самое главное для французского общества.
По сути, о семейной политике Франции можно сказать словами Г. Эспин-Андерсена: « Ориентированная на детей стратегия социального инвестирования, основанная на комбинированной политике гарантирования доходов семей с детьми и максимизации занятости матерей»17.
Опыт Франции показывает, что государственная политика должна быть комплексной и направленной на поддержку и укрепление любого типа семьи с детьми во всех аспектах ее жизнедеятельности. Вывод, который можно сделать на основе опыта Франции, таков: следует создать комплекс последовательных и взаимоподдерживающих стратегий, которые благоприятствуют заключению браков, рождению детей и выполнению родительских обязанностей, включая стратегии, поддерживающие процессы воспитания и развития ребенка. Но поскольку все большую популярность сегодня приобретает гражданский брак, то необходимо создавать условия для таких партнерств и рождения в них детей. Говоря конкретно, следует сделать так, чтобы эти стратегии поощряли равенство полов в результате расширения участия мужчин в выполнении родительских обязанностей и, в целом, в семейной жизни. Кроме того, следует предоставлять значительную финансовую и правовую поддержку семьям и содействовать родителям в их усилиях по совмещению семейных и производственных обязанностей.
Критерии эффективности семейной политики Германии
На протяжении трех десятилетий в Германии наблюдается ситуация сокращения количества населения, связанная в первую очередь с низкой рождаемостью. Долгое время
эта проблема серьезно не обсуждалась, хотя демографические изменения были очевидны18. В результате общественных и политических дебатов проблема получила должное освещение, стали разрабатываться меры по повышению рождаемости и поддержке семьи. 17 апреля 2002 г. была принята национальная стратегия постоянного развития (nachhaltige Entwicklung), которая включила в себя три направления постоянной политики общества, дружественного детям:
• укрепление экономической основы семьи;
• расширение предложений по заботе о детях;
• ориентация всего общества на потребности детей19.
Возник вопрос и о том, как оценивать эффективность проводимой политики, поскольку до этого в Германии тратились значительные средства на семейную политику (Германия входила в группу государств с самыми высокими затратами на семейную политику), однако, несмотря на то, что критериями эффективности при решении соответствующих задач были уровень рождаемости, занятость женщин на рынке труда и уровень бедности, государство не получало удовлетворительных результатов. Бывший министр по делам семьи, женщин, пожилых и молодежи Рената Шмидт и нынешний министр Урсула фон дер Ляйен считают, что в тех странах, где больше возможностей по уходу за детьми, где хорошо согласованы работа и семья, выше и уровень рождаемости20. С этой целью и была разработана концепция постоянной семейной политики (nachhaltige Familienpolitik), экспертизу которой провели многие исследователи21. «Постоянство» в данном случае означает, прежде всего, эффективность, действенность.
Постоянная семейная политика ориентируется на три составляющие, которые нужны каждой семье:
• инфраструктура — система учреждений, организаций, которые предлагают различные услуги и объединены общей целью;
• время — для семейной жизни, к которой люди возвращаются, несмотря на стресс и различные вызовы;
• деньги — финансовая поддержка, необходимая в разные жизненные циклы.
Поэтому постоянная семейная политика «состоит из трезвучия временной, инфра-
22
структурной и денежной политики»22.
Федеральное правительство предлагает при этом пять индикаторов эффективности: уровень рождаемости, согласованность семьи и работы, риск бедности, уровень образования и воспитательная компетентность23. Постоянная семейная политика создает соответствующие условия для жизни, надежные возможности для реализации жизненных планов, которые сегодня и для мужчин, и для женщин во многом связаны с сочетанием работы и семьи. Данная концепция дает обществу возможность развития на долгосрочный период, которое должно быть устойчивым и оптимистичным. «Устойчивость» имеет отношение к демографическому обеспечению трудоспособного населения, но не ради него самого. Желательное количество детей в среднем — 1,8 ребенка на семью, но реально оно равно только 1,3. Постоянная семейная политика ставит целью увеличение этого показателя до 1,7, что возможно достичь в среднесрочной перспективе, т. е. к 2015 г.24 Воспитание и образование в родительском доме способствуют развитию человеческого потенциала, который в свою очередь обеспечивает экономический рост, социальную защиту и благосостояние. «Оптимистичность» означает осуществление жизненных планов разных поколений в семьях при одновременном обеспечении ресурсов «единения и заботы». Семья, понимаемая как «общность ответственности», состоящая, как минимум, из двух поколений, — это не только социальный, но и активный
центр общества. Семья обеспечивает качество жизни и сплоченность, заботится о них надежнее, чем другие институты.
Согласно Основному Закону, Федеративная Республика Германия является демократическим, социальным и правовым государством (п. 3 ст. 1, ст. 20). В ключевых вопросах социальной политики Бундестаг и Бундесрат, высшие органы государственной власти страны, имеют последнее слово. В рамках федеративного государства на Федеральное министерство по делам семьи, пожилых, женщин и молодежи возложена первостепенная ответственность за социальное обеспечение населения. В терминах социальной политики определение надлежащих структур по работе в социальном секторе обусловлено принципом субсиди-арности. Это означает, что «общественность в узком смысле должна действовать первой и государство должно вмешиваться только в тех случаях, когда нет никакой альтернативы»25. Если человек не в состоянии помочь себе сам, помощь должна исходить, в первую очередь, от семьи этого лица, от соседей, от групп самопомощи и от негосударственных организаций по социальному обеспечению и только в качестве последнего средства должно быть возможным обращение за помощью к государству. Таким образом, федеральные законы исполняются землями (за исключением случаев, когда этими законами предусматриваются иные формы их реализации).
Помощь семье, детям и молодежи относится к важнейшим задачам коммунального/местного самоуправления (города районного значения и общины районного подчинения). У общин есть собственный персонал, собственные финансы, организация и возможность устанавливать собственные права. Из-за высоких финансовых затрат, которых требует данное направление, оно не относится к любимым задачам. Тем не менее, или, возможно, именно поэтому, оно относится к обязательным задачам, которые должны выполнять сотрудники коммунального самоуправления и политики26.
Вопросы о положении семьи, об эффективности проводимой семейной политики интересовали общественность, политиков и ученых давно. Как правило, они находили свое отражение в докладах о положении семьи, которые представляли собой научный анализ специфических тем, касающихся семьи, и тенденций ее развития, при этом мог делаться акцент на одну из сторон функционирования семьи как социального института. В настоящее время Федеральным правительством издано семь докладов о положении семьи (годы издания — 1968, 1974, 1979, 1985, 1994, 2000, 2006). Кроме того, издаются региональные доклады.
Однако в дополнение к докладам в 2005 г. был впервые составлен «Семейный атлас», в котором была предложена новая методика индикаторов «дружелюбия к семье». Был проведен анализ семейной политики в 439 районах и городах районного значения. Всего были выделены 16 критериев/индикаторов, которые делились на следующие тематические группы: демография, инфрастуктура учреждений воспитания и опеки, образование и рынок труда, семья и работа, защищенность и благосостояние. Анализ проводился как по каждой группе критериев в отдельности, так и в целом, что позволило выделить 8 групп регионов в зависимости от успешности проводимой семейной политики. Данная методика получила дальнейшее развитие, и в 2007 г. был издан новый «Семейный атлас», в котором были выделены уже 30 индикаторов. Для того чтобы указать на достоинства и недостатки каждого из 439 районов и городов районного значения, индикаторы были разделены на 4 области действия: согласованность семьи и работы, жилищная ситуация и жилая среда, образование, культура и досуг. Также были выделены общие условия в области демографии и экономики, куда включены и индикаторы оценки динамики. Это позволило разделить регионы в зависимости от проводимой семейной политики уже на 9 групп, а отдельным коммунам
на основании полученных оценок более четко сформулировать предложения по улучшению условий жизни семей27. Кроме того, районы, коммуны могут самостоятельно дополнять список индикаторов. Например, в Мюнхене выделяются также группы индикаторов «Ресурсы», «Участие» и «Здоровье»28.
Таким образом, в рассмотренных документах содержатся четыре заявленных федеральным правительством индикатора: уровень рождаемости, согласованность семьи и работы, риск бедности, уровень образования. Что касается воспитательной компетентности, то методика ее оценки была разработана Федеральной службой по делам миграции и беженцев, поскольку правительство озабочено интеграцией семей иностранного происхождения (что обусловлено многими обстоятельствами). Данная методика, однако, может быть использована и для других семей29. Для работы с конкретными семьями было проведено исследование и разработаны тренинги для детей и родителей по повышению социальной (в т. ч. воспитательной) компетентности, которые дали хорошие результаты30.
С целью улучшения согласованности семьи и работы в 1998 г. фондом Нете было создано ООО «Работа и семья», которое проводит аудит частных и государственных организаций и учреждений по вопросам согласованности работы и семьи, а также конкурсы среди них. В 2005 г. по инициативе Общества был создан исследовательский центр «Кадровая политика, учитывающая семью», целью которого является проведение исследований и выработка рекомендаций по оптимизации кадровой политики, ее реализации. В итоге был разработан индекс «Работа и семья», включающий в себя 8 областей действия: рабочее время, организация работы, рабочее место, информационная и коммуникационная политика, управленческая компетентность, повышение квалификации кадров, вознаграждения и поощрения, услуги семьям. С 30 июня 2008 г. учреждения и организации могут самостоятельно измерить свой индекс (http://www.berufundfamilie-index.de), в этот же день прошло уже десятое вручение сертификатов предприятиям, организациям, учреждениям, которые за прошедший год провели аудит согласованности семьи и работы.
заключение
Трансформация современного института семьи и связанные с этим процессы заставили ученых, исследователей, общественность оценить его состояние и выдвинуть предположения о дальнейших тенденциях его развития. На этом основании выделяются кризисная и модер-низационная концепции семьи.
Кризисная концепция, основываясь во многом на функциональном подходе, оценивает состояние семьи как кризисное (что проявляется в снижении рождаемости, росте разводов, появлении альтернативных моногамии форм семьи) и предлагает государству разработать такие меры, которые помогут вернуть традиционную, патриархальную семью.
Модернизационная концепция рассматривает состояние семьи как соответствующее изменившимся и изменяющимся условиям общественной жизни, что находит, в частности, выражение в сознательном сокращении числа детей. Задача государства в этом случае состоит в том, чтобы обеспечить благоприятные условия для выполнения семьей своих функций.
В нашем анализе мы больше придерживаемся модернизационной концепции и считаем, что семейная политика должна быть направлена на создание благоприятных условий для выполнения своих функций любым типом семьи. По результатам проведенного межстра-нового анализа мы выделяем основные приоритетные направления современной семейной политики:
• совершенствование системы услуг по уходу за детьми;
• расширение возможностей, позволяющих сочетать семейное воспитание детей и занятость;
• финансовая поддержка, необходимая в разные жизненные циклы;
• поддержка семьи как социального института, повышение ценности семьи и семейного образа жизни.
Большинство концепций семейной политики имеет целью рост рождаемости, однако при этом в них не отмечаются его количественные показатели. Для сравнения эффективности в международном масштабе используется такой статистический показатель, как суммарный коэффициент рождаемости. Но уровень рождаемости не зависит от затрат на семейную политику. Не существует ни одного примера успешного стимулирования рождаемости, приведшего к долгосрочному (более пяти лет) увеличению этого показателя31.
В целом же отметим, что в России в ближайшие годы не предвидится факторов, которые смогут существенно повлиять на подъем рождаемости. Стержнем новейших тенденций рождаемости выступает поиск оптимальной модели жизненного цикла человека, отвечающей реалиям современной жизни и включающей высокие требования к образованию и уровню материального благосостояния, взаимное участие супругов в формировании семейных доходов и выполнении семейных обязанностей, растущую социальную и материальную самостоятельность детей и пожилых, высокую мобильность индивида и пр. Именно поэтому критерием семейной политики может стать баланс между семьей и работой (обеспеченность детей детскими садами, продолжительность родительского отпуска, его оплата и количество мужчин и женщин, им воспользовавшихся, возможность неполного рабочего дня/недели и количество занятых на такой работе и др.).
В Европе семейная политика сочетает в себе занятость и семейные обязанности таким образом, что достигается «урегулирование семьи и работы». С тех пор как во всех западных странах система по уходу за ребенком стала, в основном, нормой, главным аспектом семейной политики является вопрос об уровне освобождения женщин от обязанностей по уходу за ребенком и его воспитанию. Т. е. появился еще один компонент — рынок услуг по уходу, а сама функция ухода и воспитания распределилась между государством, рынком, мужчинами и женщинами. Развитость рынка по уходу за ребенком может стать еще одним критерием эффективности семейной политики.
По причинам, связанным с изменением семьи (распространение свободных союзов и других форм совместной жизни, рост количества не зарегистрированных браков, разводов), нам кажется правомерным в качестве одного из критериев оценки эффективности семейной политики учитывать число людей, ведущих семейный образ жизни, вне зависимости от того, зарегистрирован их брак или нет.
На первый план, особенно в России, выходит также сохранение воспитательного потенциала семьи, поэтому одним из критериев оценки эффективности семейной политики может стать сокращение числа социальных сирот, безнадзорных и беспризорных детей, количества правонарушений и преступлений, совершенных подростками.
Таким образом, назрела необходимость определить, что считать эффективной семейной политикой, и разработать критерии для ее оценки. Концепции семейной политики, программы, направленные на семью и детей, должны включать в себя четкие цели, разработку ясных, прозрачных показателей, по которым можно будет понять, что цель достигнута, постоянное оценивание реализации мероприятий, анализ ситуации и мероприятий, обеспечение связи между теоретическими разработками и эмпирическими исследованиями.
1 Захаров С. Перспективы рождаемости в России: второй демографический переход // Отечественные записки. 2005. № 3. С. 124-140.
2 OpielkaM. Familienpolitik im Wohlfahrtsstaat // Zeitschrift für Sozialreform. 1997. Heft 5. Mai. S. 337-364.
3 Клупт М. Демография регионов Земли. СПб., 2008. 342 с.
4 Захаров С. Возрастная модель брака в России // Отечественные записки. 2006. № 4. С. 271-300.
5 Захаров С. Возрастная модель брака в России // Отечественные записки. 2006. № 4. С. 271-300.
6 Степашов Н. С. Методические основы определения критериев эффективности социальной работы в свете целей и задач современной семейной политики: учеб. пособие для социальных работников. Курск, 1997. С. 20.
7 Творогова С. В. Чтобы было не напрасно: оценивание как способ повышения эффективности социальной политики // Социальное рыночное хозяйство: концепция, практический опыт и перспективы применения в России: Интернет-конференция. 2006. 20 февраля — 30 апреля. URL: http://www.ecsocman.edu.ru/db/ msg/273630.html.
8Хананашвили Н. Основные положения Концепции разработки и реализации Национального плана действий в интересах детей // Вопр. ювенальной юстиции. 2006. № 4. С. 50-55.
9 Гатвинский А. Семейная политика — принцип адресности // Человеческие ресурсы. 2002. № 1. URL : http://www.pmuc.ru/jornal/number16/gatvinskiy.htm.
10 Вишневский А. Мифы демографического регулирования // Коммерсант. 06.10.2006. № 187.
11 Материалы к заседанию Совета Президента РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике по вопросу « О первоочередных задачах по улучшению демографической ситуации в РФ (7 марта 2007 года). URL: http://www.mzsrrf.ru/inform/823.html.
Discours de Xavier Bertrand Assemblée générale de l'UNAF Toulouse, 21 juin 2008. URL: http://www.unaf. fr/spip.php ?article7255.
13Mermet G. Pour comprendre les Français // Francoscopie 2007. Paris, 2006. 510 р.
14 Barbier J.-C. et Bruno T. Le nouveau système français de protection sociale. Paris, 2004. 123 р.
15Mermet G. Pour comprendre les Français // Francoscopie 2007. Paris, 2006.
16 Discours de Xavier Bertrand Assemblée générale de l'UNAF Toulouse, 21 juin 2008. URL: http://www.unaf. fr/spip.php ?article7255.
17 Эспин-Андерсен Г. Снова на пути к хорошему обществу? // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2006. № 5. С. 7-33.
18 Wingen M. Bevölkerungsbewusste Familienpolitik als gesellschaftspolitische Aufgabe — Ein Plädoyer für die Enttabuisierung einer Geburtenförderpolitik // Das Online-Familienhandbuch / Hrsg. W. E. Fthenakis, M. R. Textor. URL : http://www.familienhandbuch.de/cmain/f_Programme/a_Familienpolitik/s_1131.html (18.06.2004).
19 Nachhaltige Familienpolitik im Interesse einer aktiven Bevölkerungsentwicklung. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend / B. Rürup, S. Gruescu; BMFSFJ. Berlin, 2003. 63 s.
Politik für die Zukunft. Ziele des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend / BMFSFJ. Paderborn, 2006; Nachhaltige Familienpolitik. Zukunftssicherung durch einen Dreiklang von Zeitpolitik, finanzieller Transferpolitik und Infrastrukturpolitik. Gutachten von Prof. H. Bertram, W. Rösler, N. Ehlert / BMFSFJ. BadenBaden, 2005. 55 s.
21 Nachhaltige Familienpolitik im Interesse einer aktiven Bevölkerungsentwicklung. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend / B. Rürup, S. Gruescu; BMFSFJ. Berlin, 2003. 63 s.; Nachhaltige Familienpolitik. Zukunftssicherung durch einen Dreiklang von Zeitpolitik, finanzieller Transferpolitik und Infrastrukturpolitik. Gutachten von Prof. H. Bertram, W. Rösler, N. Ehlert / BMFSFJ. Baden-Baden, 2005. 55 s.; Perspektive für eine nachhaltige Familienpolitik. Ergebnisse des Gutachtens von Prof. E. Bomsdorf / BMFSFJ. Berlin, 2005. 6 s.
22 Kernaussagen des Siebten Familienberichts für Lokale Bündnisse / BMFSFJ. Berlin, 2007. 20 s.
Ristau M. Der ökonomische Charme der Familie // Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung "Das Parlament". 2005. № 23-24. S. 16-22.
24 Perspektive für eine nachhaltige Familienpolitik. Ergebnisse des Gutachtens von Prof. E. Bomsdorf / BMFSFJ. Berlin, 2005. 6 s.
25 ВиенандМ. Общественная система и социальное обеспечение в Федеративной Республике Германия // Социальная работа в Германии и Австрии. М., 1992. С. 5-41.
26 DieckmannJ. Grundlagen und Prinzipien der kommunalen Selbstverwaltung im Bereich der Jugendhilfe // Das Kinder- und Jugendhilfegesetz 1993. Anspruch und praktische Umsetzung / Hrsg. W. Gernert, Stuttgart et al., 1993. S. 31-47.
27 Potenziale erschließen — Familienatlas 2005 // M. Bucksteeg, P. Kaiser, K. Lehmann; BMFSFJ. Paderborn, 2005. 35 s.; Familienatlas 2007. Standortbestimmung, Potenziale, Handlungsfelder // T. Knittel, P. Kaiser, I. Sommer, K. Freitag; BMFSFJ. Paderborn, 2008. 40 s.
28 Leitlinie Kinder- und Familienpolitik. Landfassung / Landeshauptstadt München, Sozialreferat. URL: http:// www.muenchen.de/cms/prod2/mde/_de/rubriken/Rathaus/85_soz/00_aktuell/familie/dat/leitlinie_familie_lang-fassung.pdf.
29 Indikatoren zum Handlungsfeld Erziehungskompetenz. URL: http://www.integration-in-deutschland.de/ cln_101/nn_428156/SharedDocs/Anlagen/DE/Integration/Downloads/Integrationsprojekte/handlungsfeld-erzieh ungskompetenz,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/handlungsfeld-erziehungskompetenz.pdf.
30 Soziale Kompetenz für Kinder und Familien. Ergebnisse der Erlangen-Nürnberger Entwicklungs- und Präventionsstudie / BMFSFJ. Berlin, 2004.
31 Будем как шведы. Под Полтавой // Демоскоп Weekly. 2006. 3-16 апреля. № 241-242. URL: http://demoscope. ru/weekly/2006/0241/lisa01.php.
