CC BY
16Административное право; административный процесс
КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И УСТОЙЧИВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА
ИВАНОВА Светлана Витальевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и трудового права Оренбургского государственного аграрного университета (ОГАУ). E-mail: servis-05@list.ru
Краткая аннотация: На основе анализа отдельных положений законодательства о животном мире и правоприменительной практики, автор обосновывает вывод о том, что в России отсутствуют критерии и индикаторы устойчивого использования объектов животного мира. Предлагаемые автором статьи показатели устойчивого использования животного мира являются механизмом контроля и воздействия на систему государственного управления животным миром, основным инструментом оценки эффективности используемых средств и уровня достижения поставленных целей. По мнению автора, данные критерии и индикаторы будут полезными для разработки национальных программ по устойчивому использованию животного мира; предоставления стимулов для перехода к устойчивому использованию; усиления диалога с населением для привлечения его в процесс устойчивого использования объектов животного мира с целью обеспечения баланса экономических, экологических и социальных интересов.
Abstract: Based on an analysis of certain provisions of animal law and law enforcement practice, the author substantiates the conclusion that there are no criteria and indicators of sustainable use of wildlife objects in Russia. The author's proposed indicators of sustainable use of wildlife are a mechanism for controlling and influencing the system of public management of the animal world, the main tool for assessing the effectiveness of the means used and the level of achievement of the goals. According to the author, these criteria and indicators will be useful for the development of national programmes for sustainable use of wildlife; Providing incentives to move to sustainable use to strengthen dialogue with the population to engage them in the sustainable use of wildlife objects in order to balance economic, environmental and social interests.
Ключевые слова: государственное управление; эффективность; животный мир; социально-экономические интересы; сохранение биоразнообразия животного мира; критерии и индикаторы устойчивого развития.
Keywords: public administration; Efficiency The animal world; socio-economic interests; Conservation of biodiversity of the animal world; Criteria and indicators of sustainable development.
Сохранение биоразнообразия является одной из глобальных экологических проблем. Первоначально это понятие определялось через видовое и внутривидовое разнообразие. Однако в настоящее время речь идет о сохранении биологического разнообразия определенных экосистем, поскольку каждый вид является необходимым элементом соответствующей экосистемы. Биологическое разнообразие означает "вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются"[1]. Биологическое разнообразие животного мира - это разнообразие объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах. Генетически каждый вид живых организмов уникален, и каждый из видов может оказаться носителем каких-либо еще не открытых полезных для человечества свойств, например пищевых или лекарственных. Однако еще более важным является то, что каждый вид, занимая свою, только ему присущую экологическую нишу, играет уникальную роль в экосистеме[2]. Следовательно, снижение видового разнообразия в экосистемах повышает риск их неустойчивости и деградации. Таким образом, условием более или менее длительного и в то же время полного удовлетворения потребностей человека в объектах животного мира и их продукции является сохранение популяций видов и биогеоценозов как форм их существования.
Основываясь на нормах Конвенции о биологическом разнообразии, на уровне видов диких животных выделяются два основных стратегических направления охраны: в местах естественного обитания (¡л-вйи) и вне местах естественного обитания (ex-situ) диких животных. Ухудшение состояния среды обитания диких животных приводит к потере биоразнообразия, количественному изменению, а в отдельных случаях исчезновению отдельных видов животного мира. Среда обитания и объекты жи-
вотного мира составляют неразрывное экологическое звено. Американский охотовед W. Grange указывал, что "любой вид животного может жить на земле только в том случае, если существует его местообитание, к которому он многосторонне приспособлен. Поскольку животное и его местообитание, или среда обитания, неотделимы, они составляют биологическое единство[3]". Отмечая значимость среды обитания для всего животного мира, действующее законодательство устанавливает требования по охране среды обитания животного мира. Поэтому, в рамках попу-ляционно-видового подхода осуществляются мероприятия по сохранению, восстановлению и рациональному использованию отдельных видов диких животных, имеющих экономическое, социальное значение и среды их обитания.
Для обеспечения устойчивого использования животного мира должны быть разработаны и утверждены действующим законодательством научно обоснованные пределы использования животного мира, которые приобретают правовой статус юридических критериев устойчивого использования. Однако в действующем российском законодательстве отсутствуют подобные показатели устойчивого использования животного мира и поэтому определить состояние, которое должно существовать для соответствия устойчивого использования животным миром невозможно. Особое значение в этой ситуации приобретает разработка показателей устойчивого использования животного мира и определение особенностей их реализации относительно объектов животного мира на территории России. Устойчивое использование предполагает использование объектов животного мира таким образом, чтобы не было чрезмерной добычи, при которой наблюдается сокращение количества отдельных популяций диких животных. Поэтому для поддержания оптимальной численности объектов животного мира законодательством определяются предельно допустимые нормативы их изъятия из среды обитания.
Экологический норматив - это установленная величина использования природных ресурсов или техногенного воздействия на экосистемы и отдельные ее компоненты, при которой функционально-структурные характеристики экосистем не выходят за пределы естественных изменений[4]. Нормативы использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются с целью обеспечения предупреждения истощения природных ресурсов, с учетом их самовосстановления, предотвращения нарушения равновесия в окружающей природной среде. Всемирная Хартия природы от 28 октября 1982 года[5] определяет, что используемые человеком экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность, но без ущерба для целостности тех экосистем или видов, с которыми они сосуществуют. Биологические ресурсы используются лишь в пределах их предельной способности к востановлению. Таким образом, можно выделить два аспекта: во-первых, при устойчивом использовании возможно удовлетворение потребностей населения в ресурсах животного мира при минимальных затратах (потребительский аспект) и, во-вторых, при использовании необходимо сохранить оптимальное для долгосрочных интересов общества численность и разнообразие видов диких животных в биогеоценозах. Поэтому одним из критериев эффективности государственного управления в сфере охраны и устойчивого использования объектов животного мира можно определить сохранение и поддержание видового и генетического разнообразия животного мира на территории Российской Федерации. Индикаторами этого критерия могут быть: состояние численности объектов животного мира, в том числе, охотничьих ресурсов, водных биологических ресурсов, редких, находящихся под угрозой исчезновения видов животных, основанное на данных государственного учета и мониторинга в целях обеспечения устойчивого существования и устойчивого использования объектов животного мира и среды их обитания; регулирование нормативов допустимого изъятия, направленных на сохранение и воспроизводство объектов животного мира; процент исчезающих видов диких животных от общего числа видов диких животных; естественное восстановление видов диких животных. Поддержание биологического разнообразия животного мира выступает в качестве необходимого условия экологического благополучия.
Сохранение разнообразия животного мира непосредственно сопряжено с сохранением экологических систем. Для устойчивости экосистемы необходимым условием является устойчивость биоразнообразия в целом. Невозможно выделить из экосистемы отдельно какой-либо вид диких животных и сохранить его. В состав животного мира входят как полезные, так и вредные животные. Но их использование и охрана осуществляется по-разному[6]. В современной российской правовой доктри-
не не поднимался на обсуждение вопрос о правовой регламентации охраны диких животных и организмов, не отнесенных к охотничьим ресурсам, водным биологическим ресурсам, а также редким и находящихся по угрозой исчезновения видов животных. Однако, все видовое многообразие в рамках определенной экосистемы составляет единый природный механизм, в котором каждый элемент взаимодействует между собой. Уничтожение одного вида дикого животного может привести к изменению всего видового состава экосистемы, ее нарушению и деградации. Для поддержания экологического равновесия, необходимо применять меры к их охране. Так, летучие мыши имеют центральное значение для экосистемы. Для их сохранения было принято Соглашение по охране европейских летучих мышей, заключенного в рамках Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). По мнению руководителя секретариата соглашения Андреаса Штрайт, летучие мыши являются почти единственными природными регуляторами насекомых, проявляющих активность ночью. Если бы не было летучих мышей, то с этими насекомыми пришлось бы бороться с помощью пестицидов. Летучие мыши поедают, прежде всего, таких насекомых, которые наносят вред сельскому и лесному хозяйству[7]. Поэтому все виды диких животных нужны, так как каждый из них выполняет свою роль в биотическом круговороте веществ и энергии.
Следовательно, одним из критериев эффективности государственного управления в сфере охраны и устойчивого использования объектов животного мира является поддержание и функционирование экологических систем, частью которой они являются. Индикаторами данного критерия могут выступать обеспечение биологического баланса между всеми компонентами экологической системы; состояние экологических систем, подверженных негативным процессам и факторам; регулирование численности отдельных видов диких животных (волк, шакал, лисица и других диких животных), в целях поддержания устойчивости экологических систем, в том числе с учетом эпизоотической ситуации в местах обитания.
При устойчивом использовании животного мира важным является сохранения способности животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию. Воспроизводство животного мира включает в себя совокупность мер, направленных на поддержание оптимальной численности объектов животного мира уменьшение или увеличение их количества), и территории их обитания, в тех случаях, когда их площади уменьшаются. Воспроизводство может осуществляться путем ограничения или полного запрета на использование отдельных видов диких животных. Так, в целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных территориях и
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 8(188)
акваториях либо на определенные сроки.
В целях достижения баланса между экологическими, экономическими и социальными интересами важным является обеспечение существования объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени. Устойчивое существование животного мира означает создание таких условий, которые обеспечивали бы сохранение популяций животных, восстановление видового разнообразия и численности отдельных видов животных, предупреждение распространения эпизоотий и других заболеваний, неизменность среды обитания объектов животного мира, не вытеснение чужеродными видами и многое другое[8]. Эта цель достигается только с помощью комплекса правовых, организационных, экономических, профилактических мер посредством принятия и разработки нормативных правовых актов, государственных программ, стратегий по сохранению объектов животного мира. Тем самым государство предпринимает меры на долгосрочную перспективу, направленные на сохранение животного мира в дикой природе. Только в дикой природе объекты животного мира способны продолжать внутри своих природных сообществ процесс эволюционной адаптации к изменяющейся окружающей среде. Однако для многих редких видов сохранение в дикой природе не спасает их от антропогенных воздействий. Для сохранения и поддержания устойчивого существования редких, исчезающих животных создаются особо охраняемые территории. Устойчивое существование животного мира реализуется путем введения государственного мониторинга, учета, кадастра, надзора. Тем самым сохранение и поддержание способности животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию следует включить в число критериев эффективности государственного управления в сфере охраны и устойчивого использования объектов животного мира. При этом количественными и качественными показателями, которые отражают направления изменения способности животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию следует отнести состояние исторических ареалов отдельных видов диких животных; установление нормативов биотехнических мероприятий для расширенного воспроизводства ресурсов животного мира. Обеспечение воспроизводства и устойчивого существования объектов животного мира предполагает совершенствование законодательной базы, которое позволит создать благоприятные условия как для сохранения и воспроизводства животного мира, так и для развития предпринимательства в сфере устойчивого использования.
Таким образом, экологические критерии эффективности государственного управления в сфере охраны и устойчивого использования объектов животного мира реализовываются посредством установления нормативов изъятия охотничьих ресурсов, закрепления обязанностей охотпользователей по проведению биотехнических мероприятий, предупреждению гибели охотничьих ресурсов при осуществлении сельскохозяй-
ственной и иной деятельности, регулированию численности охотничьих ресурсов. Нормативы изъятия животного мира устанавливаются с целью обеспечения, с одной стороны, удовлетворения экономических потребностей в охотничьих ресурсах, а, с другой стороны, предупреждения их истощения.
Однако для определения эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны и устойчивого использования животного мира экологических критериев недостаточно. Одновременно с реализацией экологического критерия устойчивого развития, правовое регулирование в сфере охоты должно быть направлено на обеспечение гарантии соблюдения баланса экономических и социальных интересов субъектов отношений по использованию охотничьих ресурсов. Поэтому необходимо определить критерии эффективности государственного управления в экономической и социальной сферах.
Для обеспечения стабильного развития экономических отношений необходимо обеспечить сбалансированное сочетание деятельности по наращиванию материального благосостояния с охраной окружающей среды и обеспечением социального равенства и справедливости. Для решения глобальной проблемы сохранения биоразнообразия, необходимо обеспечить высокую степень согласованности принимаемых мер в области экологической и экономической политики на национальном уровне. В этой связи большое значение имеет организация эффективных взаимоотношений между бизнесом, государством и обществом для обеспечения экономического роста и сохранения при этом экологических и социальных ресурсов[9].
Экономический критерий эффективности государственного управления реализуется посредством взимания платежей за пользование охотничьими ресурсами, в частности сборов за пользование объектами животного мира».[10] В законодательстве о животном мире и налоговом законодательстве разработана и закреплена система платежей за пользование охотничьими ресурсами: государственная пошлина за получение бланков разрешений на добычу объектов животного мира юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также за получение самих разрешений гражданами; ставка сбора за пользование объектами животного мира, устанавливаемая согласно Налоговому кодексу РФ.
Таким образом, можно отметить, что в российском законодательстве о животном мире достаточно детально разработан механизм реализации экологических и экономических критериев эффективности государственного управления в сфере охраны и устойчивого использования объектов животного мира.
Однако в рамках государственного управления необходимо обеспечить одновременно и социальный критерий. Местные жители веками занимались и жили охотой и промыслом зверя, рыбы и пушнины. Поэтому очень важно учитывать интересы местного населения в рамках устойчивого использования с целью
удовлетворения их материальных и духовных потребностей. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 24 июня 2009 г. № 209-ФЗ, одним из принципов правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов является участие граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания, однако в последующих нормах данного закона не нашли отражение конкретные формы и механизм такого участия. Данный принцип предполагает участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, касающихся вопросов пользования, охраны, защиты, воспроизводства соответствующих природных ресурсов в установленных законодательством России порядке и формах. Однако конкретные формы, механизм и процедуры общественного участия в законодательстве до сих пор не определены.
Продекларированный принцип, отражающий социальную составляющую устойчивого использования, не реализуется и в специальном законодательстве. Например, в Федеральном законе «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 24.07.2009 № 209-ФЗ[11] не закрепляется приоритетное право местных жителей на приобретение разрешений на добычу охотничьих ресурсов в пределах закрепленных охотничьих угодий; охотхозяйственные соглашения заключаются без согласования мнения местных жителей. Декларативность рассматриваемого принципа подтверждается и судебной практикой. Так, Чухломский районный суд Костромской области отказал в исковых требованиях о понуждении к выдаче разрешения на добычу охотничьих ресурсов. Истец, обосновывая свои требования, указывал на пункт 10.2.4 охотхозяйственного соглашения от 20 февраля 2012 год, согласно которого ООО «Древ-Строй» обязано осуществлять использование охотничьих ресурсов с учетом интересов местного населения, в связи с чем, местные жители должны получать разрешения на охоту по льготным тарифам. Суд подобные требования истца посчитал безосновательными, так как они не основаны на законе.[12] В юридической литературе Библиография:
отмечается, что для конкретной реализации положений об участии граждан в управлении, осуществлении их прав на достоверную информацию необходимо создание «головного регионального общественного института, призванного обеспечить координацию общественного участия в решении эколого-правовых вопросов и участия в управлении природопользованием и охраной окружающей среды».[13] Таким образом, анализ действующего законодательства о животном мире свидетельствует о том, что в России наблюдается тенденция к сохранению баланса экологических и экономических интересов в сфере устойчивого исполь-зованияохотничьих ресурсов, что соответствует критериям категории «рациональное использование» без обеспечения гарантий реализации социальных интересов местного населения в данной сфере отношений.
Следовательно, поддержание и расширение долгосрочных социально-экономических выгод для удовлетворения потребностей общества следует отнести к неотъемлемым элементом устойчивого использования животного мира. К показателям (индикаторам) оценки изменения этого правового критерия целесообразно отнести совершенствование системы платежей за использование объектов животного мира и размера ставок сборов за отдельные виды диких животных; реализацию механизма стимулирования привлечения инвестиций для обеспечения устойчивого и экономически эффективного использования объектов животного мира; определение объема инвестиций и ежегодных расходов на рыбное хозяйство, охотничье хозяйство, на финансирование мероприятий по сохранению диких животных, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, а также посредством предоставления ежегодных инвестиций на научные исследования в целях сохранения отдельных видов или популяций диких животных. Социальный аспект рассматриваемого правового критерия может быть представлен показателем занятости местного населения в сфере устойчивого использования животного мира, в частности обеспечение доступности охоты и рыболовства для населения[14]; привлечение в организации туризма, а также участие общественности в решении вопросов в сфере сохранения и использования объектов животного мира.
1. Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254.
2. Основы устойчивого лесоуправления: учеб. пособие для вузов / М. Л. Карпачевский, В. К. Тепляков, Т. О. Яницкая, А. Ю. Ярошенко; Всемирный фонд дикой природы — М., 2009. С. 45.
3. Лесные охотничьи угодья и их типологизация. // http://piterhunt.ru/library/books/biologicheskie_/lesnye_okhotnic.htm
4. Об утверждении "Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. Приказ Минприроды России от 29.12.95. № 539 // Экологическое право России. Сборник нормативных правовых актов и документов / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. - М.: Изд-во БЕК, 1997. - С271.
5. Всемирная Хартия природы. Принята резолюцией 37/7 Генеральной Ассамблеи от 28 октября 1982 года // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/charter_for_nature.shtml
6. Колбасов О.С. Право собственности на животный мир. В сб.: Развитие аграрно-правовых наук. М., 1980. С. 62.
7. Штрайт А. Охрана летучих мышей // www.deutschland.de
8. Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (под ред. О.Л. Дубовик). - Система ГАРАНТ, 2010 г.
9. Третьякова В.А., Алферова Т.Е. Управление устойчивым развитием социально-экономических систем: институциональные аспекты // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 4. С. 195.
10. Волянский Е.В.Нормативно-правовые аспекты государственного регулирования охоты и охотничьих угодий // Электронный журнал Экономика. Государство. Общество // http://ego.uapa.ru/ru/issue/2014/01/01/ (дата обращения 29.01.2018).
11. Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ //Справочная правовая система «Консультант плюс», дата обращения 29.01.2018.
12. Решение Чухломского районного суда Костромской области от 12 августа 2013 года. Дело №2-205/2013 // http://sudactru/regular/doc/Qfn5kri4a6mr/Дата обращения 26.01.2018.
13. Харьков В.Н. Правовое обеспечение общественного участия в управлении природопользованием и охраной окружающей среды: региональный аспект // Известия Тульского государственного университета. Экологические и юридические науки. 2015. № 2-2. С. 111.
14. Щедрина О.Г. Право пользования животным миром // Проблемы экономики и юридической практики. 2010 № 4. С. 42.
