CC BY
33
Филатова Н.Г.,
к.э.н., доцент кафедры «Экономика и инвестиции», Сибирский институт управления -филиал РАНХиГС г. Новосибирск, Россия E-mail: filatovanata@list. ru
КРЕДИТНО-ГАРАНТИЙНАЯ ПОДДЕРЖКА ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ В РФ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
JEL classification: G210, E22
Аннотация
Цель. Представленная статья направлена на исследование направлений совершенствования институциональной системы кредитно-гарантийной поддержки инвестиционных проектов как инструмента развития рынка долгосрочных инвестиций.
Структура / Методология / Подход. В статье обоснована потребность в увеличении объемов банковского кредитования долгосрочных инвестиционных проектов в отечественной экономике, определена роль и значение инструмента государственных гарантий как средства стимулирования инвестиционной активности бизнеса и смягчения диспропорций между требованиями банка и интересами инвестора. Проанализирован опыт применения института государственных гарантий в зарубежных странах, сформулированы принципы эффективного проектирования и реализации гарантийных схем. Рассмотрены институциональные и организационные проблемы механизма кредитно-гарантийной поддержки инвестиционных проектов в РФ, определены направления по развитию институциональной системы кредитно-гарантийной поддержки. Основу методического аппарата данного исследования составляют концептуальные положения теории институтов и институциональных изменений.
Результаты. Проведенный анализ показал, что в системе гарантийной под-
держки усиливается значение институциональных инвесторов, что обусловливает появление разнообразных гарантийных схем в регионах. Практическая реализация гарантийных схем сопряжена с институциональными и организационными проблемами, которые влияют на эффективность мер государственной поддержки инвесторов.
Практические последствия. Выводы и обобщения исследования могут быть применены в государственном управлении при формировании системы финансовой поддержки инвестиционной деятельности, ориентированной на долгосрочные цели экономического развития.
Оригинальность / Значение. Научная значимость заключается в теоретическом обобщении подходов к проектированию и реализации гарантийных схем. Исследование институциональных и организационных проблем механизма кредит-но-гарантийной поддержки инвестиционных проектов позволяет выявить направления для совершенствования инститиута финансовой поддержки, что укрепит доверие к предпринимательским структурам со стороны финансовых организаций и послужит основой для развития рынка долгосрочных инвестиций.
Ключевые слова: государственные гарантии, инвестиционные проекты, поддержка инвестиционной деятельности, финансовая поддержка.
N.G. Filatova
CREDIT GUARANTEES FOR INVESTMENT PROJECTS IN THE RUSSIAN FEDERATION:
INSTITUTIONAL AND ORGANIZATIONAL PROBLEMS
This article is aimed at studying the directions of improving the institutional system of credit and guarantee support for investment projects as a tool for developing the long-term investment market.
The article substantiates the need to increase the volume of bank lending for long-term investment projects in the domestic
economy, defines the role and significance of the government guarantee instrument as a means of stimulating business investment activity and mitigating imbalances between the bank's requirements and investor interests. The author analyzes the experience of applying the institution of state guarantees in foreign countries, formulates the principles of effective design and implementation of guarantee schemes. The article discusses the institutional and organizational problems of the mechanism of credit and guarantee support for investment projects in the Russian Federation, defines the development directions of the institutional system of credit and guarantee support. The basis of the methodological apparatus of this study is the conceptual provisions of the theory of institutions and institutional changes.
The analysis showed that the importance of institutional investors is increasing in the system of guarantee support, which leads to the emergence of a variety of guarantee schemes in the regions. The practical implementation of guarantee schemes is associated with institutional and organizational problems that affect the effectiveness of government support measures for investors.
Conclusions and generalizations of the study can be applied in public administration in the formation of a system of financial support for investment activity, focused on long-term goals of economic development.
The scientific significance lies in the theoretical generalization of approaches to the design and implementation of warranty schemes. A study of the institutional and organizational problems of the mechanism of credit and guarantee support for investment projects allows us to identify areas for improving the financial support institution, which will strengthen the confidence in business organizations from financial institutions and will serve as the basis for the development of the long-term investment market.
Keywords: government guarantees, investment projects, capital investment support, financial support.
Введение
Экономический рост в современной России невозможен без развития рынка долгосрочных инвестиций. Результаты реализации долгосрочных инвестиционных (инфраструктурных, социально значимых, наукоемких) проектов зависят от качества институциональной среды, в том числе от эффективности механизма кредитно-гарантийной поддержки. В научной литературе отмечается наличие нелинейной статистически значимой связи между институциональными факторами и темпами экономического роста в долгосрочном периоде, при этом подчеркивается их малозначительность в краткосрочных интервалах [1].
Анализ деятельности банковского сектора по показателям инвестиционного кредитования и проектного финансирования свидетельствует о замедлении темпов роста объемов финансирования долгосрочных инвестиционных проектов в РФ. Одновременно с этим мировая статистика демонстрирует возрастающую роль банковского капитала в финансировании процессов модернизации национальных экономик. Государственные и коммерческие банки в странах Западной Европы и Азии наряду со специализированными институтами (институциональными инвесторами) стали ведущими участниками рынка долгосрочных инвестиций, реализуя функции по поддержке инвестиционной деятельности.
По оценкам российских экспертов для развития инфраструктуры в России до 2030 г. необходим объем инвестиций, равный 120 трлн руб., при этом половину от указанной суммы планируется привлечь из внебюджетных источников1. Самым высоким потенциалом для инвестиций в долгосрочные инфраструктурные проекты, по мнению российской инвестиционной компании InfraONE Research, располагают
1 Приведено по материалам аналитической записки Экспертного совета по рынку долгосрочных инвестиций при Банке России «О состоянии и направлениях развития рынка долгосрочных инвестиций в инфраструктуру в России», 2018. URL: http://cbr.ru/Content/Document/File/44084/analytic_note_ 16042018.pdf
банки с государственным участием (41%, или 910-1170 млрд руб.), государственные и негосударственные институты развития (15%, или 330-400 млрд руб.), Российский фонд прямых инвестиций (14%, или 300370 млрд руб.), негосударственные пенсионные фонды (11%, или 244-251 млрд руб.), страховые компании (6%, или 130190 млрд руб.) и коммерческие банки (4%, или 100-125 млрд руб.) (приведено по материалам аналитического обзора InfraONE Research «Инвестиции в инфраструктуру 2019», 2019. URL: https://infraone.ru/ analitika/Investitsii_v_infrastrukturu_2019_ InfraONE_Research.pdf).
К преимуществам банковского финансирования долгосрочных инвестиционных проектов можно отнести значительный объем ликвидности, развитую процедуру кредитной экспертизы, сформированную систему оценки кредитоспособности заемщика и инфраструктуру учета и управления рисками, применение современных информационных технологий при оценке инвестиционных проектов, возможность организации синдицированного кредитования.
Недостатками банковского финансирования являются: высокая стоимость пассивов (как результат высоких процентных ставок по межбанковским кредитам), незначительный объем пассивов с плаваю-
щей ставкой, сложность секьюритизации выданных кредитов в публичные долговые ценные бумаги. Сдерживающим фактором выступает политика Банка России по формированию процентной ставки по кредитам и ужесточение требований к достаточности капиталов банков, установление единых стандартов ликвидности и дополнительных нормативов для глобальных системно значимых финансовых организаций, внедрение рискоориентированного страхового надзора и пр. [2]
Несмотря на реализуемые Правительством РФ программные мероприятия по улучшению инвестиционного климата, привлечению дополнительных финансовых ресурсов для инвестирования в основные фонды и развитию сферы государственно-частного партнерства (государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316), объемы банковского кредитования долгосрочных проектов остаются на рекордно низком уровне. Инвестиционные проекты реализуются за счет собственных средств, доля которых составляет 53-59% от общей величины инвестиций, либо за счет бюджетных средств, доля которых значительна -1516% (табл. 1).
Таблица 1 - Структура инвестиций в основной капитал в Российской Федерации по источникам финансирования в 2009-2019 гг., %1
Показатели 2009 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 (сен.)
собственные средства 37,1 45,2 45,7 50,2 51 51,3 53,1 59,1
привлеченные средства, из них: 62,9 54,8 54,3 49,8 49 48,7 46,9 40,9
кредиты банков 10,3 10 10,6 8 10,4 11,2 11,2 9,7
в том числе кредиты иностранных банков 3,2 1 2,5 1,7 2,9 5,4 4,4 2,8
заемные средства других организаций 7,4 6,2 6,3 6,6 5,9 5,4 4,3 4,8
инвестиции из-за рубежа 0,7 0,8 1,1 0,7 0,8 0,6 0,4
бюджетные средства 21,9 19,0 17,0 18,3 16,4 16,3 15,3 12,7
средства государственных внебюджетных фондов 0,3 0,3 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2
средства организаций и населения на долевое строительство 2,6 2,9 3,5 3,2 3,0 3,3 3,5 3,5
1 Составлено автором по данным Росстата. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/enterprise/investment/
Соотношение банковских кредитов к общей величине инвестиций в основной капитал за последние десять лет (20092019 гг.) практически не изменилось и составило 10-11% (табл. 1), доля привлеченных средств в общем объеме инвестиций в основной капитал снизилась с 62,9 до 40,9%, при этом доля инвестиций за счет собственных источников, соответственно, возросла с 37,1 до 59,1%.
Анализ изменений в структуре оборотов по кредитам, предоставленных кредитными организациями нефинансовым
Таким образом, растущий спрос на долгосрочные инвестиции коммерческие банки удовлетворяют неохотно. В условиях неопределенности, высоких рисков невозвратности кредитов и институциональных проблем финансовой поддержки инвестиционной деятельности банковские услуги долгосрочного кредитования в современной России предоставляют преимущественно крупные банки с государственным участием. В результате подобных явлений современный рынок долгосрочных инвестиций развивается темпами ниже потенциально возможных, что делает актуальным поиск мер по оптимизации инструмента государственной гарантийной поддержки.
Материалы и методы
Гарантийная поддержка по кредитам на реализацию инвестиционных проектов выступает важным инструментом привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Государственные гарантии позволяют не только обеспечить принципалов по займам, но и перераспределить (диверсифицировать) риски от реализации проектов между его основными участниками (государством, банком и предпринимателем), делая процесс долгосрочного креди-
организациям на срок свыше 3 лет, также свидетельствует о замедлении темпов роста объемов банковского финансирования долгосрочных инвестиционных проектов за последние пять лет. Так, до экономического кризиса 2008-2009 гг. доля долгосрочных кредитов в активах банков с государственным участием составляла 19%, в 2014 г. значение показателя снизилось до уровня в 16,8%, в 2018 г. - 17,8%. Доля долгосрочных кредитов в структуре активов коммерческих банков в 2014-2019 гг. чуть меньше - 15-16% (табл. 2).
тования более привлекательным для финансовых организаций.
Для государства, выступающего в роли гаранта (субъекта, концентрирующего на себе большую часть рисков, сопряженных с управленческими решениями), это способ привлечения частных инвестиций в высоко рискованные проекты (инфраструктурные, общественно значимые, научно-технические, инновационные). При этом государственные гарантии не требуют прямых бюджетных отчислений как при предоставлении субсидий или бюджетных инвестиций, что имеет принципиальное значение в условиях ограниченности бюджетных средств.
Для принципала выгода от гарантийной поддержки заключается в возможности получать кредитное финансирование без достаточного залогового обеспечения, приобретать гарантию по льготной стоимости и существенно экономить от оптимизации структуры кредитной сделки: возможности детально обсудить с банком структуру финансирования проекта, коэффициент покрытия долга, размер ставки по кредиту, собрать необходимую информацию для оценки кредитных рисков и пр.
Таблица 2 - Доля долгосрочных кредитов (свыше 3 лет), предоставленных нефинансовым организациям в рублях за период 2014-2019 гг. _(по состоянию на декабрь), в активах банков, %_
2014 2015 2016 2017 2018 2019 (октябрь)
крупнейшие банки 16,86 18,69 13,73 20,9 17,81 9,44
в целом по РФ 15,03 15,53 12,57 18,35 16,12 8,54
Источник: составлена автором по данным Банка России. URL: https://www.cbr.ru/statistics/pdko/int_rat/
В научных публикациях положительные эффекты от привлечения банковского капитала в экономику анализируются на микро-и макроуровнях, рассматриваются результаты реализации инвестиционных проектов и факторы экономического роста. Вовлечение в заемные отношения большего количества организаций положительно влияет на квалификацию персонала. В ходе взаимодействия с кредитными организациями и органами / организациями, предоставляющими гарантии, происходит развитие управленческих компетенций, навыков финансового планирования и системной оценки факторов риска [3]. Дополнительный эффект от гарантийной поддержки по кредитам связывают с распространением инноваций, технологий и знаний1.
Отметим, что подавляющая часть ученых, исследуя международный опыт предоставления гарантий, акцентирует внимание на преимуществах гарантийной поддержки по кредитам как способа диверсификации рисков и обеспечения экономического роста. В научной литературе также описываются экономические эффекты, связанные с повышением эффективности системы управления государственным имуществом. Предоставление гарантий позволяет передать частному инвестору в реализацию проекты, которые без гарантий осуществлялись бы исключительно за счет бюджетных средств [4]. Внимание ученых концентрируется на анализе экономических, бюджетных и социальных эффектов от использования моделей государственно-частного партнерства [5, е. 81-82; 6, е. 57-76].
Эксперты Всемирного банка рекомендуют использовать гарантии по кредитам в качестве мер государственной поддержки в странах с неразвитой институциональной средой. Инструмент государственных гарантий помогает улучшить механизмы координации основных участников рынка долгосрочных инвестиций: банкам - собрать полную информацию о заемщике, гаранту - сформировать кредит-
1 Приведено по Discussion Paper on Credit Guarantee Schemes. http://www.oecd.org/global-relations/45324327.pdf
ные реестры, принципалу - приобрести навыки управления рисками2.
Гарантии по кредитам могут быть двух видов: без взимания вознаграждения гаранта или платными. Гарантии, выданные по ставке ниже рыночной или бесплатно, означают, что часть рисков передается государственному сектору (гаранту), поэтому данный инструмент используется в мировой практике в качестве финансовой меры государственной поддержки предпринимательской деятельности (преимущественно малого и среднего предпринимательства). Отметим, что в России применяются обе меры государственной гарантийной поддержки: гарантии по кредитам на реализацию инвестиционных проектов и гарантии по кредитам на развитие малого и среднего предпринимательства. В качестве финансовых мер государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории РФ используются также налоговые льготы, субсидии и льготное кредитование.
Наиболее распространенным подходом к определению платы за предоставление гарантий является использование дифференцированной ставки, учитывающей объем обязательств и тип принципала, в большинстве зарубежных стран плата за предоставление гарантии составляет 1-2% годовых [7]. В ряде случаев проводится полная оценка рисков и в основу расчетов размера ставки закладывается страховой принцип.
Отрицательные эффекты от использования гарантий ученые связывают с социально-экономическими последствиями предоставления экономически необоснованных кредитов. Основными аргументами против гарантийной поддержки выступают такие экономические процессы, как возрастание долговой нагрузки на бюджет, эффект вытеснения инвестиций, появление рисков снижения качества управления в организациях-принципалах, вследствие принятия необоснованных управленческих решений, оппортунистического поведения, отсутствия
2 Приведено по Principles for Public Credit Guarantee Schemes for SMEs. http://documents.worldbank.org/ curated/en/576961468197998372/pdf/101769-REVISED-ENGLISH-Principles-CGS-for-SMEs.pdf
преемственности руководящего персонала и снижения уровня доверия. Масштаб проявления отрицательных эффектов от предоставления государственных гарантий по кредитам может меняться в зависимости от объемов гарантирования и качества применяемых подходов к управлению рисками. Так, уровень исполнения гарантий в развитых странах составляет 2-3%. Нулевой уровень исполнения гарантий указывает на чрезмерно осторожный подход к определению объемов гарантирования. Уровень гарантийных требований свыше 5% свидетельствует об усугублении проблемы необоснованности кредитов и необходимости корректировки схемы предоставления гарантий [8, с. 12]. В России уровень исполнения гарантий в 2016-2018 гг. составил 0,51,5% (приведено по материалам Программ государственных гарантий РФ в валюте РФ за период 2016-2018 гг. URL: http://www. consultant. ru/ document/cons_doc_ LAW_284360/d0252277e154c14c2be539451b 2e01fa0c69a6fd/) от совокупного объема выданных гарантий, что свидетельствует об осторожной долговой политике государства.
По данным Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) в
России за период с 2013-2017 гг. прослеживается тенденция к снижению объемов гарантирования. Доля предоставляемых государственных гарантий по кредитам на поддержку малого и среднего предпринимательства постепенно снижается: если в 2014 г. доля государственных гарантий в валовом внутреннем продукте страны составляла 0,19%, то в 2017 г. - 0,15% (табл. 3). В сравнении с другими странами -членами OECD это сравнительно небольшая величина. Так, данный показатель в 2017 г. в Японии составил 4,07%, в Южной Корее -3,8%, в Таиланде - 3,47%, в Венгрии -1,57%, в США - 0,16%. Отрицательная динамика по объемам гарантирования наблюдалась в Италии, в Испании и в Мексике (табл. 3). В Китае доля государственных гарантий по кредитам на поддержку малого и среднего предпринимательства в 2009 г. составила 2,1% (приведено автором по Economic Outlook for Southeast Asia, China and India 2014: Beyond the Middle-Income Trap. URL: https://read.oecd-ilibrary.org/
development/economic-outlook-for-southeast-asia-china-and-india-2014/credit-guarantees-in-emerging-asia-2011 -or-latest-year-availabl e_saeo-2014-graph 106-en#page 1).
Таблица 3 - Доля государственных гарантий по кредитам на поддержку малого и среднего предпринимательства в странах OECD за период 2013-2017 гг., в % от ВВП1
Страны 2013 2014 2016 2017
Япония 5,92 5,68 4,43 4,07
Южная Корея 4,16 4,06 3,841 3,8
Таиланд 2,66 2,305 3,47
Венгрия 1,16 1,08 1,6 1,57
Италия 0,4 0,80 0,999 0,71
Испания 1,27 0,86 0,584 0,27
Польша 0,42 0,506 0,53
Финляндия 0,19 0,23 0,264 0,24
Турция 0,06 0,06 0,205 7,62
США 0,14 0,14 0,159 0,16
Россия 0,04 0,19 0,116 0,15
Бельгия 0,12 0,12 0,094 0,10
Греция 0,21 9,24 0,090 0,61
Мексика 0,02 0,03 0,014 0,01
Великобритания 0,00 0,00 0,002 0,00
1 Составлена автором по Financing SMEs and Entrepreneurs 2016, 2018, 2019. URL: https://read.oecd-ilibrary.org/industry-and-services/share-of-government-loan-guarantees_c44c2c02-en#page1; https://read.oecd-
ilibrary.org/industry-and-services/financing-smes-and-entrepreneurs-2018/government-loan-guarantees-for-smes_fin_sme_ent-2018-graph32-en#page1; https://read.oecd-ilibrary.org/industry-and-services/financing-smes-and-entrepreneurs-2016/government-loan-guarantees-for-smes-2014_fin_sme_ent-2016-graph39-en#page1
Общий объем гарантийных обязательств в России увеличился за последние десять лет. В 2014-2017 гг. доля совокупных государственных гарантий составила около 2% от ВВП, из них доля гарантий по
кредитам на реализацию инвестиционных проектов колеблется на уровне 1,6-1,9% от ВВП (рис. 1). В последние два года доля совокупных государственных гарантий снизилась до уровня 1,5% от ВВП.
12
10
8
6 Доля внутреннего гос долга в % от ВВП
4 Доля государственных гарантий в % от ВВП
2
0
^ <$*> <$?> <$$> ^ ^ ^
Рисунок 1 - Доля государственных гарантий в РФ за период 2000-2018 гг. в процентах от ВВП (составлен автором по данным Министерства финансов и Росстата https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/intemal/structure/total/)
В качестве гарантов кредитной поддержки могут выступать как государственные органы власти, так и специализированные организации (агентства, фонды, учреждения и пр.). В зависимости от типа специализированной организации (государственная, частная или смешанная форма) схемы предоставления гарантий могут отличаться. В большинстве зарубежных стран распространена гарантийная схема, реализуемая государственными гарантийными организациями.
В мировой практике распространенными целями гарантийной поддержки являются развитие малого и среднего предпринимательства (МСП) и поддержка НИОКР. Гарантийная поддержка по кредитам также используется в качестве антикризисного инструмента (как в Таиланде), а также в качестве мер стимулирования инвестиций (например в Канаде). Наиболее успешными странами по таким показателям, как объемы гарантирования и уро-
вень исполнения гарантий, являются Япония, Южная Корея, Венгрия, Италия, Испания. Гарантийные схемы данных стран можно охарактеризовать как эффективные и устойчивые в условиях нестабильной экономической ситуации, они отличаются четкостью правил и процедур предоставления гарантий1.
В Германии внедрение в процедуру отбора критериев с учетом типа риска и эффективности инвестиционного проекта позволило существенно сократить риски бюджетных потерь. Создание специализированных институтов позволило распределить зоны ответственности государственных органов и упорядочить их функции.
1 Приведено по Credit access guarantees: a public asset between State and Market
https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/pdf/2013/06/KP MG-Credit-access-guarantees-public-asset-between-State-Market.pdf; Государственные гарантии. Анализ наилучшей практики / ГБУ Мосфинагентство. 2013. https://moscowdebt.mos.ru/research/files/State_guarant ees_%20Analysis_of_best_practices.pdf
Российских практиков может заинтересовать опыт Германии в области совместной гарантийной поддержки инвестиционных проектов из федерального и региональных бюджетов [9, с. 41].
Положительный опыт Франции в области разработки и внедрения новых форм государственной поддержки, реализуемых в рамках концессий, таких как проектные облигации и премиальные схемы, расширяет круг потенциальных источников финансирования высокорискованных инвестиционных проектов в отдельных отраслях экономики (транспорт, энергетика), что может быть полезно и для России.
В Индии сложилась практика тщательной оценки эффективности инвестиционных проектов с учетом дополнительных факторов риска, которые различаются по семи областям: управление рисками, интеграционные риски, вопросы управления проектами, инвестиционная среда, закупки, экономическая целесообразность (эффективность), финансовые факторы [10, 11]. Сами риски дифференцируются в зависимости от возможности их распределения/смягчения по отношению к каждому проекту.
В целях ускорения темпов развития инфраструктуры и привлечения дополнительных объемов частных инвестиций в Индии были приняты меры по совершенствованию институциональной системы государственной гарантийной поддержки инвестиционной деятельности: учрежден Государственный комитет по инфраструктуре, создана инфраструктурная финансовая компания, институционализирован механизм оперативной оценки и утверждения проектов государственно-частного партнерства, разработаны и внедрены схемы гарантированных капитальных грантов для экономически оправданных, но коммерчески бесперспективных проектов [11].
Анализируя международный опыт применения государственной гарантийной поддержки, экономисты пришли к выводу, что гарантии по кредитам являются эффективным средством финансовой поддержки предпринимательской деятельности и стимулирования инвестиционной ак-
тивности. Потенциально возможные положительные эффекты от предоставления гарантий по кредитам значительно превышают затраты на их создание и поддержку. В свою очередь, вопросы оптимизации гарантийных кредитных схем становятся актуальными как для стран с развитой экономикой, так и для развивающихся стран. При формировании эффективной схемы гарантийной поддержки эксперты Всемирного банка рекомендуют учитывать четыре области потенциальных качественных изменений: нормативно-правовая база, корпоративное управление и управление рисками, операционная структура, мониторинг и оценка эффективности1.
В качестве предпосылок для эффективного проектирования и реализации гарантийных схем можно рассматривать систему концептуальных принципов:
1. Регламентация порядка определения общественной значимости поддерживаемого инвестиционного проекта (например, стандартизированные контракты и отраслевые правила и процедуры заключения контрактов в Германии и во Франции) [9].
2. Конкурсный отбор проектов по критериям, учитывающим интересы потенциальных получателей государственных гарантий [12].
3. Сравнение с другими видами финансовой поддержки.
4. Установление ограничений по сумме гарантий и платы за предоставление гарантий с целью минимизации рисков исполнения гарантий и ответственности принципала.
5. Установление ограничений на стимулирующие выплаты и ответственности получателей гарантий.
6. Прозрачность и простота процедуры предоставления гарантий.
Результаты
Государственная гарантийная поддержка по кредитам на реализацию инвестиционных проектов в РФ предоставляется на федеральном и региональном уров-
1 Приведено по Principles for Public Credit Guarantee Schemes for SMEs http://documents.worldbank.org/ curated/en/576961468197998372/pdf/101769-REVISED-ENGLISH-Principles-CGS-for-SMEs.pdf
нях и подлежит контролю со стороны законодательных органов власти, которые ежегодно разрабатывают программу государственных гарантий и определяют предельный объем государственного долга.
Государственные гарантии предоставляются по долговым обязательствам (кредитам или облигационным займам) или в рамках проектного финансирования по инвестиционным проектам, реализуемым в приоритетных отраслях экономики. Основными параметрами кредитно-гарантийной поддержки, предоставляемой на федеральном уровне, определены: стоимость проекта, минимальный взнос инициатора проекта, сумма и срок гарантии. Так, самая высокая стоимость у инвестиционных проектов, реализуемых на условиях долгового финансирования, - не менее 5,0 млрд руб., для получения гарантий на условиях проектного финансирования ограничения по стоимости проекта значительно меньше и составляет от 1 млрд до 20 млрд руб. Сумма гарантийных обязательств может отличаться в зависимости от стоимости проекта и объема кредита, под обеспечение которого предоставляется гарантия (минимальная - 25%, максимальная - 75% от полной стоимости проекта)1.
В основу процедуры конкурсного отбора по всем видам государственной гарантийной поддержки заложен ряд требований:
«проекты реализуются в приоритетных отраслях экономики;
- 10% собственников имеют успешный опыт реализации инвестиционных проектов (в том числе по окупаемости и достижению запланированных показателей экономической эффективности);
- организация не находится в стадии банкротства и реорганизации, ее финансовое состояние удовлетворительное;
- отсутствует просроченная задолженность по обязательствам перед бюджетами;
принципал является российским юридическим лицом» [12];
отсутствуют участники, являющи-
еся контролирующим лицом инициатора проекта, зарегистрированные в офшорных зонах;
- наличие документального подтверждения от соинвесторов или кредитных организаций о готовности предоставить финансирование для покрытия необеспеченной доли.2
Помимо высоких требований к стоимости проекта и составу заявительной документации, дополнительные сложности с получением гарантий у принципалов могут возникнуть из-за значительных расходов на подготовку к участию в процедуре отбора и непосредственно на заключение договора о предоставлении гарантии.
Отметим, что процедура получения государственной гарантийной поддержки делится на два основных этапа: отбор проекта и непосредственно получение государственной гарантии. В рамках каждого этапа формируется отдельный пакет документов, в связи с этим расходы потенциальных инвесторов растут дважды. Так, чтобы разработать инвестиционный меморандум заявителю потребуется привлечение целого ряда внешних компаний, специализирующихся в сфере маркетинга, экологии, строительства, оценки инвестиций. Обязательным условием для участия в конкурсном отборе является положительное заключение уполномоченного финансового консультанта, услуги которого составляют весомую часть общих расходов прединвестиционного периода. В слу-
1 Составлено автором по материалам Министерства экономического развития РФ. URL: http://economy. gov.ru/minec/about/structure/banking/20160606
2 Постановление Правительства РФ № 1016 от 14.12.2010 «Об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов»; Постановление Правительства РФ № 1017 от 14 декабря 2010 г. «О порядке предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов».
чае одобрения проекта Межведомственной правительственной комиссией, от принципала и банка-кредитора может потребоваться доработка пакета документов до требований Внешэкономбанка (агента Правительства РФ) и Министерства финансов РФ, прежде чем будет подписан договор о предоставлении гарантии.
Все это приводит к дополнительным расходам инвесторов (росту трансакцион-ных издержек) и существенно сужает круг потенциальных пользователей данной меры государственной поддержки. В настоящее время государственные гарантии по кредитам на реализацию инвестиционных проектов в РФ доступны в основном крупным отечественным компаниям с успешным опытом инвестиционной деятельности, которые в состоянии привлекать банковские кредиты и без бюджетной поддержки. Средний бизнес, выступающий инициатором недорогих инвестиционных проектов, в лучшем случае попадает под условия проектного финансирования. Инвестиционные проекты с высокой долей инновационной составляющей по своей природе реализуются преимущественно субъектами малого и среднего предпринимательства. Они не имеют залогового обеспечения и опыта инвестиционной деятельности, поэтому их шансы на получение государственной гарантийной поддержки по кредитам, мягко говоря, невелики [13].
В регионах проблему гарантирования проектов среднего масштаба пытаются решить, используя механизм государственных гарантий субъекта РФ. Для этих целей разрабатывается соответствующая нормативная база по порядку предоставления гарантий. Однако нормотворчество в данной области имеет ряд правовых ограничений, что существенно сказывается на эффективности управленческих решений. Так, государственные гарантии рассматриваются в качестве внутреннего долга и включаются в состав расходов бюджета, поэтому не каждый субъект РФ в состоянии отвести под этот механизм нужные суммы. Кроме того, в соответствии со статьей 115 Бюджетного кодекса РФ требует-
ся предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств в полном объеме или в какой-либо части гарантии. В связи с этим в регионах может быть установлен как пониженный размер обеспечения гарантий (как в Новосибирской области - 25% от объема инвестиционных затрат, для районов инвестиционного стимулирования - 50%)1, так и повышенный коэффициент, учитывающий бюджетную эффективность проекта (например, в Ставропольском крае - 30%, если прирост налоговых поступлений в бюджет составит 200% и более)2.
Региональное законодательство о гарантийной поддержке весьма неоднородно и в большинстве случаев непрозрачно. Регионы пытаются самостоятельно создавать схемы гарантирования, используя имеющийся на их территории потенциал институциональной среды. Для этих целей формируются региональные гарантийные фонды, фонды развития малого и среднего предпринимательства, которые выступают поручителями по банковским гарантиям и кредитным обязательствам, связанным с реализацией инвестиционных проектов и расширением бизнеса.
Основным институциональным инвестором, оказывающим кредитно-гарантийную поддержку субъектам малого и среднего бизнеса в субъектах РФ, является акционерное общество «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» (Корпорация МСП).3 С декабря 2019 г. Корпорация
1 Приведено по материалам Министерства экономического развития Новосибирской области. URL: http://www.econom.nso.ru/sites/econom.nso.ru/wodby _files/files/page_178/gp_oblozhka.compressed1.pdf
2 Постановление Правительства Ставропольского края №113 от 25.06.2003 «Об утверждении порядка предоставления государственный гарантий Ставропольского края за счет средств бюджета Ставропольского края инвесторам, реализующим приоритетные инвестиционные проекты с привлечением банковских кредитов».
3 Акционерами корпорации МПС являются Российская Федерация в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Роси-мущество) и государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», в связи с этим гарантии Кор-
МПС совместно с Фондом развития промышленности, Российским экспортным центром и Российским фондом прямых инвестиций реализует программу «Инвестиционного лифта», согласно которой предприниматели получили доступ ко всем имеющимся финансовым и нефинансовым инструментам поддержки субъектов МСП со стороны Федеральных организаций поддержки. 1
Появление новых институциональных устройств поддержки предпринимательских структур и развитие инструментов взаимного сотрудничества между государственными органами власти (федеральными и региональными) и институциональными инвесторами давно назрели в отечественной системе финансовой поддержки и, несомненно, будут иметь положительные макроэкономические последствия. Институциональные инвесторы активно участвуют в формировании кредит-но-гарантийных схем, однако по-прежнему предпочитают иметь дело с краткосрочными инвестиционными кредитами, избегая случаев предоставления гарантий по кредитам на реализацию высокорискованных долгосрочных проектов.
Таким образом, институциональная система предоставления государственных гарантий по кредитам на реализацию инвестиционных проектов в РФ представлена сложной системой взаимодействия Правительства РФ, региональных органов власти, институтов развития и финансовых организаций, что приводит к появлению многочисленных гарантийных схем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с разной степенью распределения рисков между гарантом и другими участниками проекта. С целью повышения эффективности управленческого воздей-
порации МСП, предоставленные субъектам МПС по инвестиционным кредитам, можно косвенно отнести к государственным гарантиям, а саму поддержку можно рассматривать в качестве квазигосударственной.
1 Приведено по документу «Соглашение о взаимодействии федеральных и региональных институтов
по системе «Инвестиционный лифт» от 05.12.2019 г. № С-141. URL: https://corpmsp.ru/ finansovaya-podderzhka/programma-inv-list/
ствия на систему финансовой поддержки органам власти необходимо устранить институциональные и организационные барьеры механизма кредитно-гарантийной поддержки.
Институциональные проблемы связывают с эффективностью функционирования самого института. Причинами их появления могут быть внутренние противоречия в структуре компонентов института: диспозицией - предписывающей действие системе формальных и неформальных норм, субъектами - гарантами и адресатами нормы и санкциями (позитивно или негативно воздействующих на благосостояние). Накопившиеся институциональные проблемы могут провоцировать институциональные изменения, которые, в свою очередь, влияют на общую траекторию развития института, способствуют появлению новых институтов, постепенной модификации институтов, сохранению или увяданию старых институтов [14, с. 74-96].
В институте государственной гарантийной поддержки в РФ можно выделить следующие институциональные проблемы:
- несовершенство нормативно-правовой базы: отсутствие единых подходов к предоставлению гарантий, отсутствие системы оценки и распределения рисков между государством, банком и инициатором инвестиционного проекта, недостаточная унификация гарантийной поддержки;
- нечеткая формулировка целевой функции института: руководство принципом поддержки «планово-убыточных проектов» и «финансово-неэффективных пред" 2
приятий»2 вместо стимулирования инвестиционной активности предпринимателей в приоритетных сегментах экономики;
- слабо развитые институты взаимного сотрудничества и доверия между участниками договора (заемщиком, банком и государством);
2 Приведено по документу «Основные направления государственной долговой политики на 2017-2019 годы», утвержденном Министерством финансов РФ 06.02.2017 г. URL: https://www.minfin.ru/ru/ perfomance/public_debt/policy/
- несовершенство механизма принуждения заемщика к выполнению предусмотренных в гарантийном договоре обязательств;
- слабо развитый институт социального контроля качества государственных услуг.
Причины появления организационных проблем ученые связывают с противоречиями и недостатками в управленческой системе, в том числе с несовершенством или отсутствием организационных процедур. Среди организационных проблем механизма кредитно-гарантийной поддержки можно выделить:
- несовершенство процедуры предоставления поддержки: слабо развитая система государственного и финансового контроля на этапах предоставления государственных гарантий, отсутствие возможности компенсации административных расходов при предоставлении гарантий
[15];
- плохо оцениваемые риски инвестиционных проектов;
- плохо учитываемая специфика долгосрочного кредитования (возможность применения индивидуального подхода к оценке дополнительных факторов риска реализации долгосрочных инвестиционных проектов);
- отсутствие отраслевых правил и процедур заключения контрактов, учитывающих стратегические цели развития национальной экономики;
- слабая прозрачность и негибкость процедуры принятия решений;
- отсутствие порядка проведения мониторинга реализации инвестиционного проекта, единого формата отчетности заемщика перед банком [16];
- слабо развитая система ответственности и мотивации персонала, принимающего управленческие решения (требуются изменения в организационной культуре госслужащих).
Существенным недостатком механизма предоставления государственных гарантий по кредитам на реализацию инвестиционных проектов в РФ является отсутствие в правилах (регламенте) отбора воз-
можности учитывать специфику кредитования долгосрочных инвестиционных проектов. В документах предусмотрен учет рейтинга долгосрочной кредитоспособности инициатора проекта1. Однако единой методической база для его расчета рейтинга пока не сформировано, банки используют собственные методики оценки кредитоспособности заемщика, которые могут существенно отличаться. К примеру, банки по-разному учитывают дополнительные факторы риска. Встречаются методики с детальным описанием рисков (оценивается от пяти до девяти групп рисков) и с минимальным количеством наиболее встречаемых рисков (наличие потребности в капитальном ремонте объекта, защищенность рынка от появления новых конкурентов, юридические сложности оформления прав на объект инвестиций).
Дополнительные факторы риска способны кардинально увеличить сроки реализации инвестиционных проектов, повлиять на качественные и количественные (финансовые) показатели эффективности проектов, что приведет к увеличению рисков неисполнения обязательств заемщика (принципала). Для гаранта неучтенные риски опасны высокой вероятностью наступления гарантийного случая и необходимостью исполнения гарантий.
Обсуждение и заключение
Предоставление кредитно-
гарантийной поддержки при планировании и осуществлении инвестиций является распространенным инструментом привлечения дополнительных источников финансирования в долгосрочные инвестиционные проекты. Обзор зарубежной практики применения инструмента кредитно-гарантийной поддержки свидетельствует о тенденциях к унификации правил и процедур предоставления гарантий. Ученые и практики обсуждают общие требования к
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 14.12.2010 г. № 1016 «Об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов».
формированию эффективной схемы гарантийной поддержки: единых принципов разработки, реализации и оценки эффективности гарантийных схем. При этом выделяются четыре области потенциальных качественных изменений: нормативно-правовая база, корпоративное управление и управление рисками, операционная структура, мониторинг и оценка эффективности инвестиционных проектов. Использование опыта зарубежных стран (Германии, Франции, Индии) с учетом его адаптации к условиям отечественной экономики может способствовать повышению эффективности государственной гарантийной поддержки. Многочисленные институциональные и организационные проблемы механизма кредитно-гарантийной поддержки выступают сдерживающими факторами развития системы финансовой поддержки инвестиционной деятельности и препятствуют развитию рынка долгосрочных инвестиций в РФ.
Для решения институциональных проблем необходимы качественные изменения в институциональной среде инвестора: совершенствование нормативно-правовой базы предоставления гарантийной поддержки (возможность резервирования сумм в федеральном бюджете на исполнение гарантий в зависимости от уровня риска, прозрачность регионального законодательства); развитие институтов взаимного сотрудничества и доверия между заемщиком, банком и государством; корректировка базовых принципов предоставления государственной гарантийной поддержки, развитие института социального контроля качества предоставляемых государственных услуг и пр.
Важным условием совершенствования инструмента кредитно-гарантийной поддержки является требование по учету специфики кредитования долгосрочных инвестиционных проектов: индивидуальный подход к управлению рисками, установка гибких нормативных значений, изменяющихся в зависимости от качественных параметров оцениваемого объекта инвестиций, прозрачность и гибкость проце-
дуры принятия решений, оценка качества предоставляемых услуг и пр.
Устранение институциональных и организационных проблем позволит сделать кредитно-гарантийную поддержку инвестиционных проектов ликвидным инструментом по диверсификации рисков и привлечению дополнительных источников финансирования в долгосрочные инвестиционные проекты.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Бенсон И. Н. Влияние качества институциональной среды на благосостояние и экономический рост: межстрановые сопоставления// Вестник Санкт-Петербургского университета. Экономика. 2016. №3. С. 38-55. https://doi.org/10.21638/ 11701/spbu05.2016.303
2. Якунин С. В. Доминирование банков с государственным участием в России: современные тенденции// Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2019. № 3. С. 64-74. http: // doi.org/10.31107/2075-1990-2019-3-64-74
3. Gudger M. Credit guarantees: an assessment of the state of knowledge and new avenues of research. Agricultural services bulletin, Food and Agriculture Organization of the United Nations FAO. Rome. 1998. 129 p. URL: http://www.fao.org/tempref/docrep/ fao/012/ak921e/ak921 e00.pdf
4. Budina N., Polackova Brixi H., Irwin T. Public-Private Partnerships in the New EU Member States. Managing Fiscal Risks. Policy Research Working Paper No 114, The World Bank. Washington. 2007. 48 p. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTDEBT DEPT/Resources/468980-1207588563500/ 4864698-1207588597197/WPS114.pdf
5. Bonhage J., Roberts M. The Public-Private Partnership Law Review, Edition 5 (Germany). 2019. P. 76-88. URL: https://thelawreviews.co.uk//digital_assets/72 deeae7-59d7-4e42-a683-650aad2f863b/The-Public-Private-Partnership-Law-Review.pdf
6. Vaissier F.G., Le Bars O., Houriez D. The Public-Private Partnership Law Review, Edition 5 (France). 2019. P. 57-76. URL: https://thelawreviews.co.uk7/digital_assets/72
deeae7-59d7-4e42-a683-650aad2f863b/The-Public-Private-Partnership-Law-Review.pdf
7. Levitsky. J. Best Practice in Credit Guarantee Schemes// The Financier: Analyses of Capital and Money Market Transac-tions.1997. vol. 4. No. 1 and 2. pp. 5-11.
8. Levitsky J. Credit guarantee schemes for SMEs - an international review// Small Enterprise Development.1997. vol. 8. No (2). pp.4-17. URL: http://citeseerx .ist.psu.edu/vi ewdoc/download ?doi=10.1.1.534.3309&rep=rep1 &type=pdf
9. Ершов Д. Н. Использование государственных гарантий при управлении рисками инвестиционных проектов// Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2019. №1. С.34-43. http://doi.org/10.31107/2075-1990-2019-1-34-43
10. Kakati M., Baruah P. Optimal Risk Allocation in Public-Private Partnership (PPP) Projects in India/ The 2016 WEI International Academic Conference Proceedings, The West East Institute. Boston. 2016.-P.144-166.
URL:https://www.westeastinstitute.com/wpco ntent/uploads/2016/09/ Munindra-Kakati-Pallav-Baruah.pdf
11. Ковалевская А. С., Никулина С. И. Государственные гарантии как инструмент распределения рисков инвестиционного проекта// Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2018. №5. С.23-34. http://doi.org/10.31107/2075-1990-2018-5-23-33
12. Сангинова Л. Д. Государственные гарантии при реализации инвестиционных проектов как инструмент обеспечения экономического роста: зарубежный и отечественный опыт// Экономика. Налоги. Право. 2017. Т.10. №1. С.83-90.
13. Фурщик М. А. Модернизацион-ный потенциал механизма государственных гарантий// Менеджмент и бизнес-администрирование. 2011. №3. С. 20-31.
14. Капогузов Е.А., Ветренко И.А., Жуков И.К., Белокрылова О.С., Чупин Р.И., Лапина Т.А., Турабаева А.М., Каткова М.А., Белокрылов К.А., Богданова А.С., Артамонова А.С. Социальный контроль и
институциональные изменения в сфере производства государственных услуг, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского. Омск. 2018.- 224 с.
15. Ложечко А.С. Перспективы развития государственной гарантийной поддержки малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации// Экономика и предпринимательство. 2018. № 4 (93). С. 631-638.
16. Чернышев А. А. Государственная поддержка инвестиционных проектов в промышленности по программе проектного финансирования// Экономические стратегии. 2016. Т. 18. №7. С.164-172.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Benson, I.N. The Impact of Institutional Environment on Wealth and Economic Development: Cross-Country Comparisons// St Petersburg University Journal of Economic Studies. 2016. Issue 3. pp. 38-55. https://doi.org/10.21638/11701/spbu05.2016.3 03
2. Yakunin S. V. Domination of Banks with State Participation in Russia: Current Trends// Financial Journal. 2019. No 3. pp. 64-74. http: // doi.org/10.31107/2075-1990-2019-3-64-74
3. Gudger M. Credit guarantees: an assessment of the state of knowledge and new avenues of research. Agricultural services bulletin, Food and Agriculture Organization of the United Nations FAO. Rome. 1998. 129 p. URL: http://www.fao.org/tempref/docrep/ fao/012/ak921e/ak921 e00.pdf
4. Budina N., Polackova Brixi H., Irwin T. Public-Private Partnerships in the New EU Member States. Managing Fiscal Risks. Policy Research Working Paper No 114, The World Bank. Washington. 2007. 48 p. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTDEBT DEPT/Resources/468980-1207588563500/4864698-1207588597197/ WPS114.pdf
5. Bonhage J., Roberts M. The Public-Private Partnership Law Review, Edition 5 (Germany). 2019. P. 76-88. URL: https://thelawreviews.co.uk//digital_assets/72 deeae7-59d7-4e42-a683-650aad2f863b/The-Public-Private-Partnership-Law-Review.pdf
6. Vaissier F.G., Le Bars O., Houriez D. The Public-Private Partnership Law Review, Edition 5 (France). 2019. P. 57-76. URL: https://thelawreviews.co.uk/di gital_ assets/72deeae7-59d7-4e42-a683-650aad2f863b/The-Public-Private-Partnership -Law-Review.pdf
7. Levitsky J. Best Practice in Credit Guarantee Schemes// The Financier: Analyses of Capital and Money Market Transactions. 1997. vol. 4. No. 1 and 2. pp. 5-11.
8. Levitsky J. Credit guarantee schemes for SMEs - an international review// Small Enterprise Development. 1997. vol. 8. No (2). pp.4-17. URL: http://citeseerx .ist.psu.edu/vi ewdoc/download ?doi=10.1.1.534.3309&rep=rep1 &type=pdf
9. Ershov D. N. Using State Guarantees in Risk Management of Investment Projects// Financial Journal. 2019. No 1. pp.3443. http://doi.org/10.31107/2075-1990-2019-1-34-43
10. Kakati M., Baruah P. Optimal Risk Allocation in Public-Private Partnership (PPP) Projects in India/ The 2016 WEI International Academic Conference Proceedings, The West East Institute. Boston. 2016.-P.144-166.
URL:https://www.westeastinstitute.com/wpco ntent/uploads/2016/09/ Munindra-Kakati-Pallav-Baruah.pdf.
11. Kovalevskaya A. S., Nikulina S. I. Government Guarantees as an Instrument for
Investment Risk Allocation// Financial Journal. 2018. No 5. pp.23-34. http://doi.org/10.31107/2075-1990-2018-5-23-33
12. Sanginova L.D. Improving the Management of the Single Federal Budget Account Balances by the Federal Treasury// Economics, Taxes & Law. 2017. vol. 10. № 1. pp. 83-90.
13. Furshchik M. A. Modernization potential of the mechanism of the state guaran-tees// Management and Business Administration. 2011. No. 3, pp. 20-31
14. Kapoguzov E. A., Vetrenko I. A., Zhukov I. K., Belokrylova O. S., Chupin R. I., Lapina T. A., Turabaeva A. M., Katkova M. A., Belokrylov K. A., Bogdanova A. S., Ar-tamonova A. S. Social control and institutional changes in the sphere of public services production, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education «Dos-toevsky Omsk State University». Omsk. 2018. - 224 p.
15. Lozhechko A.S. Prospects of development of credit guarantee schemes for small and medium enterprises in the Russian Federation// Journal of Economy and Entre-preneurship. 2018. No 4 (93). pp. 631-638.
16. Chernyshev A. A. State Support of Investment Projects in Industry by the Program of Project Financing// Economics strategies. 2016. vol. 18. No 7. pp.164-172.
