CC BY
175
КРАТКИЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НЕКОТОРЫЕ СУЖДЕНИЯ О ПЕРСПЕКТИВАХ ЕГО РАЗВИТИЯ
СТЕПАНЧЕНКО Валерий Иванович
Аннотация: в статье на основе историко-правового экскурса сделан краткий правовой анализ ситуации, связанной с выстраиванием новых взаимоотношений субъектов федерации на примере Ямало-Ненецкого автономного округа на современном этапе развития федерализма в Российской Федерации. При этом отражена особенность его как субъекта, входящего в состав Тюменской области, и договорной принцип их взаимоотношений.
Annotation: in the article on the basis of historical and legal excursus there was made a short legal analysis а the situation, connected with building new inter-relations of the subjects of the Federation through the example of Yamal-Nenets autonomous district at the modern stage of development of federalism in the Russian Federation. With that its peculiarity as a subject being part of the Tyumen Region and the contractual principle of their inter-relations are reflected.
Ключевые слова: Ямало-Ненецкий автономный округ, федерализм, субъект федерации, равноправие, коренные народы Севера, договорные отношения.
Key words: Yamal-Nenets autonomous district, federalism, subject of the Russian Federation, equality, indigenous peoples of the north, contract relations.
Со времени распада Советского Союза органы государственной власти, а можно сказать, и государство в целом претерпели значительные изменения. Целительные, а порой и непродуманные, крайне болезненные перемены продолжаются, но, к сожалению, не все направления дальнейшего развития до сих пор определены с достаточной точностью. Это касается и автономных образований, в том числе нашего Ямало-Ненецкого автономного округа, определенного в юридических словарях как «национально-территориальное образование», особенностью которого является его вхождение в состав другого субъекта Российской Федерации1. При этом согласно ст. 5 Конституции РФ2 он может входить и непосредственно в состав Российской Федерации. А отсюда это определение нуждается в более детальном, историкоправовом анализе и уточнении.
1 Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крудских. М. :ИНФРА-М, 1999. С. 5.
2 Конституция Российской Федерации : Конституция
РФ. Государственный флаг РФ. Государственный герб РФ.
Государственный гимн РФ. М. : АСТ : Астрель : Полиграф-издат. 191 с.
Писаная история на территории нынешнего Ямало-Ненецкого автономного округа, можно сказать, началась с 1501 года, когда обдорская земля была включена в титул великого князя России3. До начала 1918 года эта часть территории Ямала входила в состав Тобольской губернии. Для своего времени методы управления в этом регионе, где проживало значительное число лиц коренной национальности, были относительно демократичными. В начале 1922 года был проведен съезд ватажных старшин тундрового населения, а в марте того же года - в составе народного комиссариата по делам национальностей был образован Полярный подотдел отдела национальных меньшинств, задачей которого являлось организовать на местах управление с привлечением коренных жителей.
В последующие годы, вплоть до начала интенсивного освоения территории Ямала для добычи углеводородного сырья, жители автономного (а тогда еще национального) округа испытали трудности и превратности жизни,
3 Энциклопедический словарь / под ред. Ф.А. Брокгауза, И.А. Ефрона. М., 1897. Т. XXI А. 493 с.
которые выпали на долю всего населения на-
4
шей страны .
В 1960-1980-е годы государство стало уделять особое внимание регионам, которые обладали богатыми природными ресурсами. Интенсивное освоение северных территорий привело к тому, что начался активный приток населения. Если на Ямале в 1959 году проживало 62,3 тысяч человек, то в 1979 году численность населения достигла 158,8 тысяч человек. В этот период процентное отношение малочисленных народов Севера становится меньше к общему числу населения. Данную эпоху в истории Ямала знаменуют открытия газовых и газоконденсатных месторождений. Первым стало Тазовское, где первый выход газа был получен 27 сентября 1962 года. Затем последовали супергигантское Заполярное (1965), Новопортовское (1965), крупнейшее в мире Уренгойское (1966), гигант мировой величины Медвежье (1967), Арктическое (1968), Ямбургское (1969), Бованенковское (1971), Западно-Тамбейское (1983), Мангазей-ское (1988) месторождения. За 20-30 лет, прошедших с начала экономического освоения, Ямал претерпел кардинальные изменения. Если прежде в округе был лишь один город - Салехард, то только за 1970-1990-е годы возникли современные благоустроенные города Надым (1972), Лабытнанги (1975), Новый Уренгой (1980), Ноябырьск (1982), Муравленко (1990), Губкинский (1996).
4 Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX - начало XX в.) : сб. док. и материалов / Упр. по делам архивов Тюменской области. Тюмень, 1995. С. 242-243 ; Лепёшкин А.И. Курс советского государственного права. М. : Юрид. лит., 1961. Т. 1. С. 192-193 ; Ретунский В.Ф. Предпосылки и начало перехода на некапиталистический путь развития народностей Северо-Западной Сибири (1917-1937 гг.) : дис. ... канд. ист. наук. Горький, 1967. 71 с. ; Государственный архив общественно-политических организаций Тюменской области (ГАОПОТО), ф.1, оп. 1, д. 209, л. 6- 20, оп. 2, д. 4, л. 1 ; Конференция в Самарово Тобольской губернии была проведена по инициативе Наркомнаца. См.: Центр документации общественных организаций Свердловской области (ЦДООСО), ф. 4, оп. 2, д. 298, л. 24 ; Ямал между прошлым и будущим: приоритеты развития : материалы Всерос. науч. конф. «Ямал: история, историография, краеведение». Салехард, апрель 2005 г., Екатеринбург ; Салехард : РА АРТмедиа, 2005. 175 с. ; Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937). М. : Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1940. С. 224-226, 246-251, 268-279 ; Ямал / Энциклопедия Ямало-Ненецкого автономного округа : в 3 т. Салехард ; Тюмень : Тюменский госуниверситет, 2004. Т. 1. 24 с. ; Конституция общенародного государства. М. : Политиздат, 1978. С. 226-244 ; Итоги Всероссийской переписи населения 1959 г. РСФСР / Госстатиздат ; ЦСУ СССР. 1963. С. 22, 26 ; Спецпереселенцы в Западной Сибири. 1939-1945 гг. Новосибирск, 1996. С. 74-77 ; Ивницкий Н.А. Судьба раскулаченных в СССР. М. : Собрание, 2004. С. 238-239 ; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М. : РЮИД, 1997. С.72,74-75.
В этот период активно формируется собственная индустрия. Крупнейшими предприятиями округа стали Надымский завод крупнопанельного домостроения (1980), обеспечивший застройку городов Ямала, Губкинский газоперерабатывающий завод (1986), снабжающий топливом автотранспорт округа. Активный процесс индустриализации, который проводился в советский период на Ямале, не мог техногенно разрешить проблемы социально-экономического развития коренных народов Севера только на основании их принудительной оседлости. Опыт последних десятилетий прошлого века подтвердил, что если бы это удалось, то сегодня уже вряд ли можно было говорить о сохранении культуры, обычаев, традиций уникальных северных народов. Да и оленеводство, которое является этно-составляющим компонентом последних, утратило бы свое значение, как это произошло в других северных автономиях, к примеру, в Ненецком автономном округе, где в свое время был внедрен вахтовый метод в оленеводстве.
Следовательно, можно сделать вывод, что сохранение традиционного образа жизни и традиционных отраслей хозяйствования определенно дает возможность решения многих вопросов жизнеобеспечения, к которым относятся трудоустройство и реализация жизненных потребностей этой части населения, в основе своей занимающегося оленеводством, рыболовством и охотой, а также в сферах, обслуживающих эти отрасли.
Распад Советского Союза существенно изменил картину всей страны, в том числе и российского Крайнего Севера, хотя и в малой степени по сравнению с некоторыми другими частями Российской Федерации. В этот период вопрос об ограничении прав Российской Федерации нашел ряд сторонников даже на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. В декабре 1990 года Совет народных депутатов автономного округа принял Декларацию «О суверенитете Ямало-Ненецкой Республики», в которой говорилось, что Ямало-Ненецкая Республика является суверенным национально-государственным образованием, добровольно входящим в состав Российской Федерации и выступающим за целостность территории Российской Федерации5. Однако «опьянение» фиктивным суверенитетом продолжа-
5 Декларация о суверенитете Ямало-Ненецкой Республики от
18 октября 1990 г. / Ямало-Ненецкий автономный округ ; Окружной
Совет народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа // Вестн. окружного Совета народных депутатов. 1992. С. 10-14.
лось недолго. Принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации6 все расставило по своим местам. Ямало-Ненецкий автономный округ стал полноправным субъектом Российской Федерации. Принятие Конституции означало вступление России в качественно новый конституционно-правовой этап становления ее государственности на основе принципов федеративного устройства.
Анализируя нормы, заложенные в Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что конституционно-правовую основу суверенитета Российской Федерации с одновременным признанием в полном объеме прав и интересов всех субъектов Российской Федерации, входящих в ее состав, составили следующие основополагающие принципы: «Государственная целостность; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов; равноправие и самоопределение народов».
Последовательное соблюдение этих принципов явилось гарантией максимально бесконфликтного развития нашей Федерации, хотя полностью избежать конфликтов все же не удалось.
В Конституции РФ нашли отражение такие реалии, как приоритет по отношению к правам человека и гражданина, а также равенство прав и свобод в экономической деятельности, устройство государства на федеративных основах взамен унитарной формы. При этом следует подчеркнуть, что «федерация предполагает стремление ее субъектов к государственнополитическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности. Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом-государством, государственным или территориальным образованием - определенной степени самостоятельности в рамках единого
7
целого» .
6 Конституция Российской Федерации. М. : Известия,
1993. 59 с.
7 Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М.,
1994. С. 106.
В этой связи следует обратить внимание на два момента, а именно: на определенное в Конституции РФ понятие субъекта федерации и на различие в их наименовании. Следует отметить, что понятие «субъект федерации» в российское конституционное право было введено в 1993 году, с принятием новой Конституции. Это связано, прежде всего, с исторически сложившейся ассиметричностью частей, образовавших Российскую Федерацию8. Здесь имеется ввиду наличие в ней государственных образований, основанных на национально-территориальном принципе (республики, автономии), а также и иных, основанных на территориальном принципе (края, области, города федерального значения). Перечисленные государственные образования, точнее говоря, их органы власти, наделялись различными полномочиями.
Особенностью понятия «субъект федерации» явилось то, что оно подчеркивало общую природу всех составных частей Российского государства как равноправных субъектов. К сожалению, на практике даже в самой Конституции РФ, а тем более, в правовом статусе субъектов были очевидными различия, сложившиеся в процессе их становления. Субъекты федерации отличаются друг от друга географическим положением, климатическими условиями, природными богатствами, реальной насыщенностью энергетическими и иными ресурсами. Между тем, должного механизма установления их фактического равноправия не существует, что привело к определенным внут-рифедеральным конфликтам, проявляющимися прежде всего при составлении бюджета Федерации9. Поэтому выравнивание различий, которые препятствуют достижению реального равноправия субъектов, в настоящее время предопределяет основную цель государственной политики в области федеративного устройства Российской Федерации. В правовой сфере эта цель обозначена и, в известной степени, реализована в ст. 5 Конституции РФ, где указано, что все субъекты Федерации, а именно: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа равноправны как во взаимоотношениях с федеральной властью, так и между собой. Но, вместе с тем, обращают на себя внимание некоторые формулировки ст. 66 Конституции Российской Федерации, которые
8 Конституция РФ // Энциклопедический словарь. М., 1995. С. 231.
9 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М. : БЕК, 1995. С. 103.
как бы «корректируют» приведенную выше формулировку ст. 5.
Включение в действующую Конституцию Российской Федерации нормы, устанавливающей правовое равноправие субъектов федерации, имеет принципиальное значение. Она устраняет существовавшее в годы советской власти открытое неравенство прав автономий.
Особенностью современного этапа российского государственного устройства является то, что в Российской Федерации впервые в постсоветский период все ее субъекты получили возможность заниматься собственной законодательной деятельностью (ст. 5 Конституции РФ), отражающей их специфику. Они могут принимать собственные конституции, уставы, регулирующие их права, а также законы. Закрепив разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, Конституция РФ создала возможность реального самоопределения субъектов Российской Федерации в конституционном и государственном устройстве, экономике, социально-культурном развитии.
Вместе с тем, становление новых федеративных отношений в Российской Федерации и их совершенствование сопровождается отказом от многих ранее привычных формул и представлений, которые создают неадекватные ситуации во взаимоотношениях субъектов Российской Федерации, ранее находившихся в иерархических, административных и иных отношениях друг с другом. Субъекты Российской Федерации получили право самостоятельно решать такие важные вопросы, как административно-территориальное устройство
своих территорий, отражая тем самым особенности своего исторического прошлого и определяя направления развития в интересах своего населения. Исходя из этого, можно сделать вывод, что территориальная самостоятельность Ямало-Ненецкого автономного округа и, прежде всего, в правовом аспекте, не может быть предметом спора между органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской областью.
Подтверждением этому может служить и то, что с первых шагов формирования законодательного органа государственной власти автономного округа, им, в целях более тесной интеграции в правовой, экономической и социальной сферах, проводилась работа по созданию правовых основ взаимодействия органов государственной власти округа и Тюмен-
ской области. В этих условиях ставилась цель -создать партнерские (сбалансированные) отношения между органами государственной власти трех субъектов Российской Федерации, позволяющие сближать их точки зрения, оценки конституционных реальностей и позиций при решении вопросов в сферах совместного государственного интереса10. При этом ст. 77 Конституции РФ предусматривает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Субъекты Российской Федерации на основании этого имеют свои законодательные, исполнительные органы государственной власти, которые, действуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации, могут определять свое правовое положение. По мнению доктора юридических наук, профессора Н.М. Добрынина, к главным признакам правового положения субъекта РФ относятся: во-первых, субъекты Российской Федерации - это системообразующие элементы Федерации, во-вторых, субъекты РФ, как и Федерация в целом, обладают государственной властью, в-третьих, субъекты РФ, наделенные всей полнотой государственной власти вне предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимосвязи в отношениях между собой и в отношениях с федеральным центром, в-четвертых, субъекты РФ обладают самостоятельностью и ее конституционными гарантиями, в-пятых, субъекты РФ имеют законодательно установленное право участия в делах Федерации, в-шестых, субъекты РФ вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами РФ, с субъектами других федераций, а также участвовать в иных международных отношениях11.
Подводя итоги рассмотренным особенностям Ямало-Ненецкого автономного округа как
10 Степанченко В.И. О взаимоотношениях органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт : Респ. науч.-практ. семинар, Барнаул, 27-28 сентября 1996 г. : тез. докл. Барнаул : Алтайс. госуниверситет. 1996. С. 95-102.
11 Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего
государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск : Наука, 2003. С. 117-120.
равноправного субъекта Российской Федерации, учитывая сложность отношений между округами и другими субъектами нашего государства, следует констатировать, что Россия поддерживает мировую практику, в соответствии с которой интересы общества и государства соответствуют федеративной форме устройства государства. Мировая практика государственного устройства сложилась так, что из ста восьмидесяти современных государств более чем в шестидесяти приняты и действуют юридические структуры, основанные на федеративных принципах12. Эти принципы реализуются сегодня в процессе объединения европейских государств и создания Европейского союза, хотя и не без проблем, которые последнее время остро стоят между государствами последнего.
С теоретической точки зрения, цели федерализма, в том числе и российского, можно определить следующем образом: обеспечение единства государства в условиях разнообразия образующих его территориальных единиц; защита неоднородных в экономическом, культурном и иных отношениях регионов от ограничивающих интересы их населения центристских тенденций; развитие демократического участия населения в политической жизни на всех уровнях власти: местном, окружном, областном, краевом, республиканском и федеральном; повышение эффективности власти через региональную конкуренцию; стимулирование новаторских идей в сфере управления регионов в их органах власти.
Анализ различных форм федеративных отношений, применяемых в современном мире, говорит о том, что в основу их существования заложен принцип демократического разнообразия и плюрализма. Сказанное, разумеется, не исключает того, что федеративное устройство Российской Федерации может отличаться от известных мировой практике федеративных систем. Особенностью российского федерализма является то, что при определении статуса субъектов РФ учитывались не только их региональные, но и национальные особенности.
А это в конечном счете дает основание полагать, что российская модель федерализма имеет в значительной мере переходный характер. В ней сочетаются централизация и децентрализация, дуалистические и кооперативные отношения. О неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между ассиметри-ей и принципом равноправия субъектов Российской Федерации, между национальными и территориальными принципами структурирования Федерации13. Следовательно, будущее субъектов Российской Федерации будет определяться основными направлениями развития в целом государственности страны. При этом уже сегодня для дальнейшей оптимизации этого направления можно предложить разработать на государственном уровне федеральное законодательство, которое бы урегулировало экономические и правовые разграничения между Федерацией и ее субъектами, законодательство об основах экономической помощи слаборазвитым субъектам, а также закон о территориальной целостности Российской Федерации14.
Следует подчеркнуть, что, извлекая уроки из допущенных просчетов и анализируя различные системы государственного управления, сопоставляя российский и зарубежный опыт федерализма, опыт взаимоотношений с коренным и старожильческим населением автономного округа, а также наработанный опыт договорных отношений Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области, беря из всего этого лучшее и приемлемое, ни в коем случае нельзя повторять допущенные ранее ошибки, слепо копировать то, что не сможет привиться в автономных образованиях и субъектах, в которые они входят. А главное - нельзя бездумно, в угоду кому-либо, корчевать то, что уже опробовано и отработано, стало элементом образа жизни в обществе и его социальных слоях. При этом нельзя не учитывать уникальность проживания людей за Полярным кругом и их неоценимый вклад в экономику Российской Федерации.
12 Решетников Ф.М. Правовые системы мира. М. : Юрид. лит., 1993. 370 с.
13 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М. : Дело, 1998. С. 98.
14 Степанченко В.И. Становление Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации. Салехард : Законодательное Собрание ЯНАО, 2009. С. 192.
