CC BY
275
УДК341.231.145 О. В. ФЕДОРОВА
ББК 67.400.7 Байкальский государственный университет экономики и права
КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В НЕКОТОРЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ*
Анализируется деятельность правозащитного института уполномоченного по правам ребенка в некоторых зарубежных государствах (Литве, Дании, Австрии, Израиле) с точки зрения эффективности его функционирования; выделяются универсальные критерии эффективности деятельности детских омбудсменов; соотносятся результаты работы уполномоченных по правам ребенка с моделями учреждения их должностей. В ходе исследования отчетов и докладов уполномоченных по правам ребенка о своей деятельности проанализированы объем обращений граждан к уполномоченному по правам ребенка, а также практика участия детского омбудсмена в правотворческом процессе, рассмотрены примеры реализации уполномоченным функции правового просвещения граждан и др. Деятельность уполномоченного, функционирующего на основании специального законодательного акта, признана более эффективной, в то же время отмечены как положительные, так и отрицательные стороны в реализации остальных моделей учреждения и деятельности уполномоченных по правам ребенка в зарубежных государствах.
Ключевые слова: уполномоченный по правам ребенка; эффективность деятельности детского омбудсмена; модели учреждения должности уполномоченного по правам ребенка; деятельность уполномоченного по правам ребенка в зарубежных странах.
O. V. FEDOROVA
Baikal State University of Economics and Law
BRIEF DESCRIPTION OF CHILDREN’S RIGHTS COMMISSIONERS’ ACTIVITIES IN SOME FOREIGN COUNTRIES
The article analyzes activities of children's commissioners in terms of their efficiency in a number of foreign countries (Lithuania, Denmark, Austria, Israel). The universal criteria for efficiency of children's ombudsman are distinguished. The performance of commissioners for children's rights is correlated with their positions establishment procedures by means of analyzing the following: the number of queries and requests to commissioners for children's rights received from natural persons, practice of children's commissioners' participation in the law-making process, examples of enlightening citizens on legal aspects by children's commissioners, etc. The activity of a commissioner operating on the basis of special legislative acts is acknowledged to be more effective. At the same time, both positive and negative aspects in realization of other establishment procedures and activity of commissioners for children's rights in foreign countries are revealed.
Keywords: commissioner for children's rights; efficiency of children's ombudsman; models of the children's commissioner post establishment; activity of commissioners for children's rights in foreign countries.
Уполномоченный по правам ребенка (омбудсмен)1 — независимое должностное лицо, осуществляющее защиту прав и сво-
1 Здесь и далее термины «уполномоченный по правам ребенка» и «омбудсмен по правам ребенка» употребляются как тождественные.
бод несовершеннолетних, наблюдающее за законностью и обоснованностью действий государственных органов в отношении детей. Детские омбудсмены осуществляют правозащитную деятельность в современном мире в большинстве демократических
* Работа выполнена при финансовой поддержке проекта ФБ-140 «Механизм защиты прав человека посредством реализации органами государственной власти контрольных полномочий: сравнительно-правовой анализ России и Германии» (номер регистрации в ФГНУ ЦИТиС 01201267859).
© О. В. Федорова, 2013
государств, они могут быть учреждены на основании различных моделей1.
В данной статье представлен краткий анализ эффективности деятельности уполномоченных по правам ребенка в зарубежных странах, исходя из модели учреждения их должности. Задача, поставленная автором, — выявить в каждой модели, существующей на сегодняшний день, положительные и отрицательные стороны; определить, какая из рассмотренных моделей наиболее приемлема в настоящий момент.
В статье предлагаются критерии эффективности деятельности уполномоченного по правам ребенка: объем поступивших и разрешенных жалоб и, как следствие, восстановленных прав несовершеннолетних; выполнение должностными лицами предписаний детского омбудсмена; участие уполномоченного по правам ребенка в правотворческой деятельности. Анализ эффективности деятельности уполномоченных строится на основании изучения их докладов, опубликованных на официальных сайтах, а также отчетов ЮНИСЕФ и данных, полученных с Международного сайта по правам детей2.
Первая модель учреждения и наделения полномочиями уполномоченных по правам ребенка — на основании национального закона. Так, в Республике Литва должность детского омбудсмена (именуемая в этой стране — контролер по правам ребенка) была введена 25 мая 2000 г. законом Республики Литва № VШ-1708.
На основании ст. 4, 5 указанного закона3 контролером по правам ребенка в Литве может быть гражданин Литовской Республики, обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и назначаемый на должность Сеймом на 4 года. К полномочиям детского омбудсмена отнесены как традиционные для рассматриваемого правозащитного института: рассмотрение обращений несовершеннолетних и их законных представителей на действия должностных лиц; надзор и контроль над деятельностью учреждений, связанных с за-
1 Институт уполномоченных по правам ребенка. М. : ЮНИСЕФ, 1997. С. 4-6.
2 URL : http://www.crin.org.
3 URL : http://www.crin.org/Law/instrument. asp?InstID=1151.
щитой прав ребенка, так и особенные: право составлять протокол об административном правонарушении в отношении лиц, не исполняющих его требования.
В отчете о деятельности уполномоченного по правам ребенка в Литве за 2010 г. отражен результат работы указанного должностного лица4. Так, в 2010 г. было рассмотрено 315 письменных обращений и осуществлено 79 расследований по инициативе уполномоченного.
Представители аппарата Уполномоченного по правам ребенка в Литовской Республике выступали с предложениями внести изменения в Уголовный и Гражданский кодексы, затрагивающие права ребенка. Так, в июне 2010 г. Сейм принял поправки к Гражданскому кодексу, увеличившие брачный возраст до 16 лет. В июле 2010 г. Сейм принял поправки к Уголовному кодексу, ужесточившие санкции за покушение на растление несовершеннолетних5.
Проанализировав указанный доклад, можно сделать вывод, что омбудсмен по правам ребенка в Литве достаточно эффективно справляется со своими полномочиями по обеспечению прав ребенка. Он осуществляет деятельность по лоббированию интересов детей (органы законодательной власти адекватно реагируют на предложения уполномоченного), рассматривает жалобы и обращения, большой процент которых реально исполняется. Таким образом, детский омбудсмен в Литве имеет легальный и легитимный статус, обладает реальными правами и обязанностями, предоставляемыми законом.
Вторая модель учреждения должности уполномоченного по правам ребенка — на основании законодательства об охране прав ребенка.
Данная модель применяется, например, в Австрии, где порядок защиты прав ребенка, а также правовой статус несовершеннолетних закреплен в ряде правовых актов. Основным законом является Федеральный конституционный закон Австрии о правах ребенка6. Также нормы, посвященные пра-
4 URL : http://www3.lrs.lt/docs2/RTTKHSPZ.PDF.
5 Там же.
6 Федеральный конституционный закон Австрии
о правах ребенка // Федеральный вестник. 2011. № 4. URL : http://www.kinderrechte.gv.
вам ребенка, содержатся в Федеральных законах «О Суде по делам несовершеннолетних» 1988 г., «По делам молодежи» 1989 г., «О занятости детей» 2010 г. и др.1 Федеральный Уполномоченный по правам детей был создан в связи с принятием Федерального закона по делам молодежи в 1989 г., в период между 1989 и 1995 гг. были учреждены уполномоченные по правам детей во всех девяти землях Австрии.
Проведенный анализ доклада о деятельности уполномоченного (Адвоката) по правам ребенка в Штирии (федеральной земле на юго-востоке Австрии) за 2011 г.2 позволяет оценить ее как в большей части просветительскую: уполномоченный регулярно проводил семинары о правах ребенка, большое внимание уделял правам на равенство, на защиту от насилия, на свободу выражения мнения и т. д. Кроме того, им были организованы: Междисциплинарная конференция «Эффективное сотрудничество для детей, ставших жертвами насилия», конференция «Души говорят на многих языках», посвященная защите детей иностранного происхождения и др.3
В то же время в докладе за 2008 г. наблюдается участие в правотворческой деятельности уполномоченных по правам ребенка в Австрии. Так, по предложению уполномоченного по правам ребенка в Вене был изменен Закон о защите молодежи в связи с запретом на продажу табака и алкоголя; улучшены нормы Строительного кодекса в пользу молодежи и молодых семей.
Таким образом, особенность деятельности уполномоченного по правам ребенка в Австрии заключается в том, что он не наделен какими-либо властными полномочиями, он не может инициировать производство в отношении должностных лиц, нарушающих права граждан, в его обязанности входит скорее не восстановление, а предупреждение нарушения прав детей. Основной задачей является пропаганда прав ребенка, привлече-
’ URL : http://crin.org/enoc/resources/infodetail. asp?id=29824.
2 Tatigkeitsbericht-2011. Kinder- und Jugendanwaltschaft Steiermark.
3 The Ombudspersons for Children and Youth of
Austria: Annual Meeting in Dublin (Ireland) 2008 of the European Network of Ombudspersons for Children (ENOC). Austrian Report 2008. URL : www.kija.at.
ние общественности к проблемам детства и диалог с органами государственной власти.
Третья модель учреждения должности уполномоченного по правам ребенка — в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и могут быть подотчетны ему, либо являются независимыми.
В Дании уполномоченным по правам ребенка является коллегиальный орган — Национальный комитет (в некоторых источниках Совет) по правам ребенка. Он был учрежден в 1994 г., действует в качестве постоянного, независимого, финансируемого государством органа в составе Министерства социальных дел. Основной целью Комитета является обеспечение и защита прав и интересов детей в обществе. Он работает по схеме контролирующего органа в системе органов государственной власти. Однако главное его достижение — мониторинг прав ребенка, инициирование новых законов и национальных обсуждений по проблемам детей [1, с. 112].
Комитет информирует и консультирует правительство и парламент по вопросу положения детей в обществе и обеспечению их прав. Одним из основных направлений данной деятельности Комитета является экспертиза законопроектов, затрагивающих права и интересы детей. Так, на официальном сайте Комитета по правам детей в Дании размещены заключения на ряд законопроектов, которые вносят изменения в правовой статус ребенка. Комитетом в декабре 2012 г. высказывались замечания по поводу правотворческой деятельности комитета по уголовному праву при Министерстве юстиции, Министерстве социальной защиты, Национального комитета по здравоохранению и др. Данные замечания были учтены органами государственной власти и внесены в разрабатываемые законопроекты4.
Участие членов Комитета по правам ребенка в законотворческом процессе подобным образом характеризует данную деятельность исключительно как контролирующую. То есть деятельность уполномоченного по правам ребенка по координации действий в рамках защиты детей на уровне законодательного регулирования и конт-
4 URL : http://www.boerneraadet.dk.
рольно-надзорные полномочия оттесняют собственно правозащитную деятельность. Это подтверждает и тот факт, что Комитет не осуществляет рассмотрение конкретных жалоб на нарушение прав ребенка. В настоящий момент несовершеннолетний не может обратиться к членам Комитета с просьбой защитить его право, если оно было нарушено. Комитет ООН по правам ребенка назвал это серьезным пробелом, умаляющим институт уполномоченного по правам ребенка в Дании как правозащитный институт.
Итак, правовая природа Национального комитета по правам ребенка является несколько иной, нежели в рассмотренных государствах. Основная его функция — контроль над деятельностью органов государственной власти: парламента, правительства. Однако представляется необходимым разработать механизм рассмотрения индивидуальных жалоб от несовершеннолетних в случае, когда их права нарушены действиями должностных лиц. Иначе может возникнуть ситуация, когда в целом правовой статус детей будет обеспечиваться, а права конкретного ребенка будут нарушаться.
Последняя модель учреждения и деятельности уполномоченного по правам ребенка — учреждение неправительственными организациями и работа под их эгидой. Данная модель, с одной стороны, является наиболее демократической, а правозащитная работа в рамках нее является более независимой, так как предполагает контроль над деятельностью органов государственной власти независимой организацией. Подобной позиции придерживается Л. В. Кузнецова, которая отмечает, что такие уполномоченные по правам ребенка, не имея никакого правового статуса, официальных возможностей или полномочий, действуют в интересах детей, сохраняя полную финансовую независимость. Они имеют значительную свободу действий и могут оспаривать и критиковать правительственную политику и методы ее осуществления [1, с. 113].
С другой же стороны, правозащитная работа неправительственных организаций не всегда воспринимается органами государственной власти должным образом, так как их деятельность не подкрепляется легальными полномочиями, они не обладают механизмами воздействия на незаконные решения
должностных лиц. Некоторые современные государства, в которых уполномоченный по правам ребенка учреждался неправительственной организацией, отказались впоследствии от данной модели, так как посчитали ее не эффективной (например, Финляндия).
В настоящее время уполномоченный по правам ребенка действует от неправительственной организации в Израиле. Так, Служба омбудсмена по делам детей и молодежи Израиля была учреждена в 1990 г. Национальным советом по охране детства — на основе результатов пилотного проекта, который финансировался частным капиталом в течение трех предыдущих лет и осуществлялся в Иерусалиме [1, с. 113].
Оценить деятельность Службы омбудсмена по делам детей и молодежи в Израиле достаточно сложно, поскольку официальный сайт, посвященный защите прав детей, не содержит данных об их работе. Кроме того, Международный сайт по правам детей — CRIN в материалах о состоянии защищенности детей в Израиле и о деятельности Службы также не содержит данных, касающихся защиты прав детей в Израиле. Проанализировав данные отчета, представленного ЮНИСЕФ в 2012 г., было обнаружено, что основной проблемой, которой занимается указанная Служба, — это борьба с телесными наказаниями детей. Так, согласно данным отчета1, в 2000 г. Верховный Суд Израиля вынес решение против всех форм насилия в воспитании детей (дело Натали Бако против государства). Кроме того, телесные наказания в школе запрещены Законом о правах студентов (2000 г.). Несмотря на это, в Израиле продолжают нарушаться права детей: в ноябре 2011 г. 5 несовершеннолетних сообщили в Службу омбудсмена, что они содержались в одиночном заключении от 3 до 24 дней, при этом они подвергались физическому насилию. В этой связи комитет по правам ребенка рекомендовал разработать национальную стратегию по предупреждению и пресечению насилия и жестокого обращения.
Таким образом, четвертая модель учреждения и деятельности уполномоченного по правам ребенка, по нашему мнению,
’ URL : http://www.endcorporalpunishment.org/ pages/pdfs/states-reports/Israel.pdf.
является не эффективной (по сравнению с предыдущими моделями). Во-первых, об этом свидетельствует отказ некоторых государств от данной модели и закрепление правового положения детского омбудсмена на основании законодательного акта (например, Финляндия). Во-вторых, отсутствие сведений о деятельности уполномоченного по правам ребенка в Израиле, плохое состояние прав ребенка в данном государстве позволяют сделать вывод о недостаточности полномочий, о непродуктивности работы указанного правозащитного органа. И, наконец, в-третьих, подобная модель может быть эффективной только в государствах с высоким уровнем правовой культуры, где гражданские инициативы признаются органами власти.
Итак, можно сделать вывод, что более приемлемыми являются первая модель учреждения омбудсмена — на основании закона, который предоставляет уполномоченному реальный правовой статус, реальные права и обязанности, а также третья модель — в структуре органов государственной власти, с условием наличия у омбудсмена контролирующих функций. Но в то же время другие модели также имеют место быть (все зависит от правовой системы, традиций государства), главным фактором, влияющим на эффективность деятельности уполномоченного по правам ребенка, являются высокий уровень правовой культуры лица, занимающего эту должность, а также приоритет прав человека.
Список использованной литературы 1. Кузнецова Л. В. Международный опыт создания и развития независимого механизма соблюдения и защиты прав детей / Л. В. Кузнецова // Права ребенка. Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: опыт, проблемы, теоретические модели, нормативно-правовая база / под общ. науч. ред. Г. Н. Кареловой. — М. : Благотворительный фонд «Альтернативное образование», 2001. — 187 с.
References
1. Kuznetsova L. V. Mezhdunarodnyy opyt sozdaniya i razvitiya nezavisimogo mekhanizma soblyudeniya
i zashhity prav detey [International experience of creation and development of the independent mechanism for observance and protection of children's rights]. In Karelova G. N. (ed.) Prava rebenka. Institut Upolnomochennogo po pravam rebenka v Rossiyskoy Federatsii: opyt, problemy, teoreticheskie modeli, normativno-pravovaya baza [Children's rights. Institute of Children's Rights Commissioner in the Russian Federation: experience, problems, theoretical models, regulatory and legal framework]. Moscow, Alternative Education Publ., 2001. 187 p.
Информация об авторе
Федорова Олеся Валерьевна — аспирант, кафедра конституционного и административного права, Байкальский государственный университет экономики и права, 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, e-mail: [email protected].
Author
Fedorova Olesya Valerievna — PhD student, Department of Constitutional and Administrative Law, Baikal State University of Economics and Law, 11 Lenin St., 664003, Irkutsk, Russia, e-mail: [email protected].
