CC BY
85
Рахимов Э.Х.
коррупция в контрактной системе как угроза экономической безопасности
цель: Анализ феномена коррупции в аспекте его проявлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.
Методология: Использовались формально-юридический и сравнительный методы, анализ, синтез.
Результаты: Проанализированы некоторые формы проявления коррупции, возникающие при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, предложены рекомендации по учету данного вида коррупции в качестве значимой угрозы экономической безопасности.
Новизна/оригинальность/ценность: Исследовано соотношение экономической безопасности и коррупции в контрактной системе. Определены основные структурные элементы системы обеспечения экономической безопасности в сфере государственных закупок, в том числе элементы противодействия коррупции в данной сфере.
Ключевые слова: контрактная система, экономическая безопасность, государственный заказ, осуществление закупок, коррупция.
Rakhimov E.Kh.
ON THE ISSUE OF THE LEGAL MECHANISM OF COUNTERACTING CORRUPTION IN THE PUBLIC PROCUREMENT
Purpose: Analysis of the phenomenon of corruption in the aspect of its manifestations in the sphere of procurement of goods, works, services for state and municipal needs.
Methodology: Formal-legal and comparative methods, analysis, synthesis were used. Results: Some forms of corruption manifestation, which arise in the procurement of goods, works, services for state and municipal needs, are analyzed, recommendations on accounting for this type of corruption as a significant threat to economic security are suggested.
Novelty/Originality/Value: The correlation of economic security and corruption in the contract system has been investigated. The main structural elements of the system of ensuring economic security in the sphere of public procurement, including elements of counteracting corruption in this sphere, are determined. Keywords: сontract system, economic security, state order, procurement, corruption.
С вступлением в силу 1 января 2014 года Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закон 44-ФЗ) началось реформирование системы государственных закупок, ее преобразование в контрактную систему и интеграция в жизнедеятельность граждан, общества и государства.
Учитывая значимость и масштабность такого общественного института, как контрактная система, от его нормальной работы напрямую зависит экономическая безопасность государства, благосостояние его граждан, возможность решения всего спектра государственных задач.
Однако для нормальной бесперебойной работы этой системы требуются всестороннее изучение и тщательный анализ особенностей ее функционирования, в том числе путем своевременного выявления угроз экономической безопасности, одной из которых является коррупция.
В настоящее время проблема серьезной коррупции в сфере государственных закупок явля-
ется весьма актуальной. Широко известны резонансные уголовные дела в отношении чиновников (например, хищение почти 3 млрд бюджетных средств, выделенных на закупку электронных браслетов для подконтрольных лиц, руководством ФСИН; огромные хищения при строительстве космодрома «Восточный» - более 15 млрд рублей) [6]. По данным Счетной палаты Российской Федерации, объем нарушений в денежном выражении при операциях с бюджетными деньгами составляет ежегодно почти 500 млрд рублей, что превышает годовые поступления от налога на прибыль организаций и составляет 4 % от всех доходов федерального бюджета [7].
Учеными-корруптологами уделяется значительное внимание проблеме коррупции в системе государственных закупок [4]. Так, например, профессором Ю.Г. Наумовым в фундаментальном исследовании «Институциональная коррупция как угроза экономической безопасности: тенденции и перспективы противодействия» [2] формулируются концептуальные положения институциональной коррупции, в структуре которой отдель-
евразийская
> 6 (31) 2017 <
адвокатура
ным элементом выделяется коррупция в сфере государственных закупок.
Следует согласиться с выводом профессора Ю.Г. Наумова, что значительный коррупционный потенциал этого направления государственной деятельности обусловлен, в частности, наличием возможности осуществления неформальных предварительных договоренностей между государственным заказчиком и конкретным исполнителем, с которым путем манипулирования процедурой конкурсного производства может заключаться договор. Это способствует образованию в бюджетной сфере определенной системы «теневых процессов», под которыми понимается совокупность процедур финансово-хозяйственной деятельности, сокрытых от государственного контроля и направленных на незаконный вывод денежных средств из легального экономического процесса и бюджетного финансирования [2].
Как же соотносятся коррупционные проявления в контрактной системе и экономическая безопасность государства?
По мнению В.К. Сенчагова, сущность экономической безопасности можно определить как такое состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных интересов, социально направленное развитие страны в целом, достаточный оборонный потенциал даже при наиболее неблагоприятных условиях развития внутренних и внешних процессов [4]. Исследователь подчеркивает роль институтов власти в защите национальных интересов в сфере экономики. При более подробном рассмотрении проблемы он отмечает, что экономическая безопасность включает в себя также создание экономических и правовых условий, исключающих криминализацию общества.
В основе комплексной системы обеспечения экономической безопасности государственных закупок должна лежать определенная концепция, которая включает цель, задачи, принципы деятельности, объекты, субъекты и широкий набор инструментов, а также контроль [1].
Рассмотрим основные структурные элементы данной системы.
1. Цель - обеспечение экономической безопасности осуществления государственных закупок, а также непосредственно субъектов контрактной системы (заказчиков и участников закупок) от внутренних и внешних угроз.
2. Главными задачами формируемой системы являются:
- прогнозирование потенциальных опасностей и своевременное выявление угроз;
- поиск способов предотвращения, ослабления или ликвидации последствий воздействия угроз;
- выделение сил и средств, необходимых для обеспечения безопасности;
- организация взаимодействия субъектов контроля контрактной системы с правоохранительными органами с целью защиты интересов заказчиков и участников закупок;
- постоянное совершенствование системы обеспечения экономической безопасности и создание концепции экономической безопасности государственных закупок.
3. Источники угроз и угрозы. При анализе этого элемента мы исходим из того, что контрактная система государственных закупок должна развиваться, поэтому нуждается в постоянном контроле на различных уровнях и возможных корректировках. Развитие приводит любую систему в область неопределенности, где закономерно формируется система угроз, требующая разработки специального механизма обеспечения экономической безопасности, что является сферой дальнейших исследований.
Наиболее вероятными угрозами функционирования контрактной системы в сфере государственных закупок являются:
- несоответствие сформированного объекта закупки целям ее осуществления при обосновании закупок, начальной максимальной цены контракта в отрыве от текущей рыночной ситуации;
- несоблюдение установленных законом и подзаконными нормативными правовыми актами правил;
- искажение или предоставление неполной информации о закупке в извещении, протекционизм заказчика в отношении отдельных участников закупки, установление условий, заведомо невыгодных для «чужих» поставщиков, исполнителей, подрядчиков, неправомерное отклонение участников закупок и их заявок, необоснованное расторжение контракта и др. Угрозы в данном элементе могут исходить также от участника закупки - это нарушение сроков исполнения контракта, нацеленность на хищение авансовых платежей, сговор при участии в торгах, поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг ненадлежащего качества, злоупотребление правом при обжаловании закупки и др.
4. Объектом системы экономической безопасности государственных закупок является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с функционированием контрактной системы, в рамках которой существуют социально-эко-
номические причины и условия возникновения угроз экономической безопасности.
5. Субъекты системы обеспечения экономической безопасности функционируют в специфических условиях внешней среды, в связи с чем их можно разделить на внешние и внутренние. К внешним субъектам мы относим, прежде всего, государственные органы, в обязанности которых входит обеспечение функционирования системы, в том числе осуществление контроля (Федеральная антимонопольная служба РФ, Министерство экономического развития РФ, Счетная палата и др.).
К внутренним субъектам относятся заказчики (на государственном и муниципальном уровне) и их структурные подразделения (комиссии по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков), контрактные службы, контрактные управляющие), уполномоченные органы или учреждения и непосредственно участники государственных закупок, а именно хозяйствующие субъекты всех форм собственности, специализированные организации.
6. Принципы функционирования механизма базируются на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса РФ, а также Закона о контрактной системе:
- открытость;
- прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции;
- профессионализм заказчиков;
- стимулирование инноваций;
- единство контрактной системы в сфере закупок;
- ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- эффективность осуществления закупок.
7. При рассмотрении многообразия инструментов обеспечения экономической безопасности необходимо выделить:
- кадровое обеспечение контрактной системы;
- материально-техническое обеспечение;
- финансовое обеспечение;
- профильное образование;
- аудит в контрактной системе;
- мониторинг государственных закупок;
- контроль государственных закупок (вневедомственный, ведомственный, внутренний, общественный);
- мероприятия по обеспечению защиты, неприкосновенности и конфиденциальности информации заявок участников закупок и т. п.
В действующей контрактной системе коррупционные проблемы вполне закономерны и
не являются новыми по своей природе. Как показывает практика, деятельность контрактной системы изначально основана на конфликте интересов, причем конфликтующих сторон три. Первая - государство, ответственное за социальные и общественно значимые цели и ожидающее их реализации размещением государственного заказа. Вторая - чиновники, зачастую имеющие свой, корыстный интерес, заключающийся в получении так называемых «откатов» от лиц, участвующих в размещении заказов. Наконец, участники размещения заказов, преследующие коммерческую цель - получение прибыли. В этом треугольнике самое слабое звено - государство. Средства государственных бюджетов на оплату товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд зачастую расходуются недобросовестными чиновниками вопреки государственным интересам в личных корыстных целях.
Только адекватное правовое регулирование, механизм реализации которого необходим для урегулирования процесса взаимоотношений заказчиков и поставщиков (исполнителей) с учетом обеспечения интересов сторон этих отношений (государственных, частных, общественных), может позволить государству добиться баланса интересов в этой сфере. Однако для нормальной бесперебойной работы этой системы требуется всестороннее изучение и тщательный анализ особенностей ее функционирования, в том числе путем научной классификации соответствующих нарушений и проявлений коррупции, а также выработки предложений по совершенствованию правового механизма противодействия коррупции.
Что из себя представляют внешние проявления коррупции в сфере государственных закупок? К числу наиболее распространенных коррупционных схем можно отнести следующие:
- направление участвующим в сговоре потенциальным поставщиком заявки на сумму заведомо ниже, чем у прочих участников госзакупок (в основном эта схема может применяться в случае осуществления закупки способом запроса котировок. В этом случае создается лишь видимость конкурентной процедуры, на самом деле «нужный» поставщик уже определен, так как имеет информацию о предложениях других участников. Однако участники запроса котировок, представляющие заявки непосредственно на процедуру вскрытия конвертов, имеют некоторые шансы на победу);
- схема «таран», применяемая на электронных аукционах. Цель этой схемы - получение заказа по максимальной начальной цене контракта
евразийская
6 (31) 2017
адвокатура
или цене, близкой к ней. Противоправный механизм этой схемы состоит в имитации конкурентной борьбы на электронном аукционе, как правило, тремя участниками, вступившими в сговор. Первый участник, рассчитывающий на победу в аукционе, делает первый шаг с незначительным снижением цены (0,5-1 % от начальной максимальной цены контракта). В последующем в игру вступают два других участника, максимально быстро снижающие начальную цену контракта до тех пор, пока подача ценовых предложений другими участниками не станет невыгодной. При рассмотрении вторых частей заявок предложения этих участников отклоняются, поскольку они заведомо оформлены с нарушениями законодательства. В результате победителем признается участник, подавший ценовое предложение с минимальным шагом. Таким образом, контракт заключается по максимально возможной цене;
- установление со стороны заказчика чрезвычайно коротких сроков реализации заказа, при которых его исполнение возможно только заранее известным исполнителем (участником коррупционной схемы). Зачастую такие заказы уже частично или полностью исполняются без соответствующего документального оформления еще до опубликования извещения о проведении закупки;
- установление заведомо неконкурентной цены за исполнение госзаказа в обозначенном объеме, что не будет представлять интереса для других потенциальных поставщиков. В этом случае основной целью недобросовестных чиновников является направление денежных средств заранее определенному лицу, а механизм закупки и предмет заказа является лишь инструментом хищения бюджетных денежных средств;
- установление непривлекательной схемы оплаты исполнения госзаказа (например, с большой отсрочкой платежа и т. д.);
- некорректное внесение данных в Единую информационную систему (например, смешение кириллицы и латиницы при написании наименования заявки и др.). В настоящее время данная схема практически не работает, поскольку функционал Официального сайта ЕИС выявляет случаи внесения некорректной информации в извещения о проведении закупок еще на этапе их составления;
- толкование критериев оценки поставщиков в пользу заинтересованных лиц (суть данной схемы заключается в том, что документация о закупке формируется таким образом, что требуемые
показатели товаров или работ при их совместном сочетании образуют ситуацию несоответствия показателей, указываемых участниками закупки, обязательным стандартам, техническим регламентам и т. д., что позволяет допустить нужного поставщика до участия в закупке и отклонить ненужных конкурентов) [5].
Приведенный перечень схем, разумеется, не является исчерпывающим. Цель большинства из них - незаконно преодолеть конкурентный механизм осуществления закупки и направить бюджетные денежные средства «дружественному» контрагенту с целью получения от этого материальной выгоды в той или иной форме - так называемого «отката».
Таким образом, в целях создания и поддержания необходимого уровня защищенности контрактной системы России нужно учитывать, что создаваемая система экономической безопасности должна своевременно выявлять проблемные ситуации, тенденции в деятельности ее субъектов и противопоставлять возникающим реальным и потенциальным угрозам безопасности адекватные меры противодействия в соответствии с разработанным инструментарием и в рамках общей стратегии.
С нашей точки зрения, контрактная система должна занять отдельное место в системе экономической безопасности государства с учетом ее социальной и экономической значимости, полиотраслевого правового наполнения, масштабов поставленных целей и значимости решаемых задач.
Пристатейный библиографический список
1. Ковтунова С.Ю. Механизм взаимодействия хозяйствующего субъекта с органами внутренних дел в системе противодействия теневым экономическим явлениям: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2011. С. 37.
2. Наумов Ю.Г. Институциональная коррупция как угроза экономической безопасности: тенденции и перспективы противодействия. М.: Академия управления МВД России, 2012.
3. Хисматуллин О.Ю., Арутюнян М.С. К вопросу о повышении эффективности расходования бюджетных средств в сфере государственных закупок // Евразийский юридический журнал. 2017. № 5 (108).
4. Экономическая безопасность России: Общий курс: учебник / под рук. В.К. Сенчагова. М.: Дело, 2005. С. 22.
5. http://rusjurist.ru/goszakupki_i_tendery/ korrupciya_v_sfere_gosudarstvennyh_zakupok/#3.
6. https://www.amur.kp.ru/daily/26609/3626688/.
7. http://www.ach.gov.ru/press_center/publications-in-mass-media/26507.
References (transliterated)
1. Kovtunova S.Ju. Mehanizm vzaimodejstvija hozja-jstvujushhego sub#ekta s organami vnutrennih del v sisteme protivodejstvija tenevym jekonomicheskim javleni-jam: dis. ... kand. jurid. nauk. SPb., 2011. S. 37.
2. Naumov Ju.G. Institucional'naja korrupdja kak ugroza jekonomicheskoj bezopasnosti: tendencii i pers-pektivy protivodejstvija. M.: Akademija upravlenija MVD Rossii, 2012.
3. Hismatullin O.Ju., Arutjunjan M.S. K voprosu o povyshenii jeffektivnosti rashodovanija bjudzhetnyh sredstv v sfere gosudarstvennyh zakupok // Evrazijskij ju-ridicheskij zhurnal. 2017. № 5 (108).
4. Jekonomicheskaja bezopasnost' Rossii: Obshhij kurs: uchebnik / pod ruk. V.K. Senchagova. M.: Delo, 2005. S. 22.
5. http://rusjurist.ru/goszakupki_i_tendery/ korrupciya_v_sfere_gosudarstvennyh_zakupok/#3.
6. https://www.amur.kp.ru/daily/26609/3626688/.
7. http://www.ach.gov.ru/press_center/publications-in-mass-media/26507.
АГ
«Новая адвокатская газета» - корпоративное издание нового типа, появление которого обусловлено коренными переменами, произошедшими в адвокатском сообществе России после принятия Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Являясь органом Федеральной палаты адвокатов РФ, издание не преследует цель выступать в роли указующего или направляющего перста, представляя интересы той или иной части корпорации или группы лиц, а позиционирует себя как выразитель интересов всей российской адвокатуры. Принципиальное значение при этом имеет
закрепленная Законом организация адвокатского сообщества, основанная на обязательном членстве каждого адвоката в адвокатской палате субъекта федерации, являющейся в свою очередь членом ФПА РФ. Рассматривая в качестве высших ценностей адвокатского сообщества заложенные в Законе принципы независимости, самоуправления, корпоративности и равноправия адвокатов, газета оценивает события государственной и общественной жизни и действия тех или иных лиц с точки зрения соответствия данным принципам. Выступая органом корпорации юристов-профессионалов, газета рассматривает профессионализм как главное качество адвоката и уделяет первостепенное внимание проблемам учебы и практического опыта коллег в различных отраслях права.
Основными направлениями издания являются:
- оперативное информирование о деятельности и решениях ФПА;
- освещение взаимоотношений адвокатуры с государственными и общественными институтами;
- освещение корпоративной жизни адвокатских палат;
- рассказ о созданных адвокатами прецедентах в национальной и международной судебной практике, публикация наиболее интересных решений судов;
- ответы на вопросы, волнующие адвокатов и адвокатские образования;
- взаимодействие с информационными изданиями адвокатских палат;
- поддержка общественно значимых инициатив адвокатов и адвокатских образований;
- информирование о наиболее важных событиях из жизни иностранной адвокатуры, о сотрудничестве российских и зарубежных адвокатских образований и адвокатов.
Адрес редакции: 119002, г. Москва, пер. Сивцев Вражек, д. 43 Тел.: (495) 787-28-35 Тел./факс: (495) 787-28-36 E-mail: [email protected], [email protected]
