CC BY
50
УДК 351.9 ББК 66.3(0)
В.В. Никифоров
Коррупция как дефект системы государственного управления*
Процессы управления рассматриваются с использованием «агентской» модели, в которой «хозяин» (государство или корпорация) поручает «агентам» (исполнителям) выполнять функции распоряжения ресурсами, предназначенными «клиентам» (конечным потребителям). В структуре такой модели можно определить звенья, которые подвержены разным видам коррупционных рисков. C точки зрения подверженности коррупции наиболее значимым субъектом является «хозяин», так как его некорректная (коррумпированная) деятельность обусловливает наибольшее снижение качества управления. Показано, что наращивание «обратных связей» в процессе реализации процедур управления обеспечивает снижение коррупционных рисков. Эти связи могут быть реализованы через контроль со стороны общества, которое и представляет собой «клиентов». Сделан вывод, что кардинальное значение для снижения коррупции в системе управления обеспечит: четкое целеполагание относительно развития общества; коррекция разграничения полномочий центра и периферии в системе управления; расширение контроля за «агентами» как со стороны вышестоящих органов, так и рядовых граждан и гражданских структур.
Ключевые слова:
гражданский контроль, коррупция, обратная связь, регион, система управления.
Никифоров В.В. Коррупция как дефект системы государственного управления // Общество. Среда. Развитие. - 2015, № 3. - С. 9-12.
© Никифоров Владимир Викторович - кандидат технических наук, директор, Центр научно-информационных технологий «Ас-терион», Санкт-Петербург; e-mail. nix@asterion.ru
Процесс управления в общественно-политической сфере можно рассматривать как совокупность задач по распределению ресурсов, необходимых для решения проблем, стоящих перед обществом. В общем случае такое распределение вышестоящий орган управления (распределения) выполняет между подчиненными органами и/или конечными потребителями этих ресурсов.
Всякая работоспособная система, в том числе и система управления в какой-либо сфере общественной жизни, должна иметь цель, ради которой она создается. Адекватное целеполагание - ключ к возможности построения эффективной системы управления системой, будь то система образования, здравоохранения или охраны природы или какая-либо др. Достойная, имеющая полное описание цель, представляющаяся достижимой, позволяет разработать подходящую структуру управляющей системы, выделить круг решаемых задач, описать алгоритмы их выполнения, определить контрольные параметры и способы их мониторинга, задать способы оценки качества как самой системы, так и процесса ее функционирования.
Процесс управления здесь рассматривается как набор процедур распределения
ресурса, которым могут быть материальные (продукты, топливо, кадры, деньги и т.п.) и нематериальные (награды, поручительство, право на что-либо и т.п.) объекты. Если, например, стоит задача надежного обеспечения жителей региона транспортными услугами, то ресурсы для ее решения - не только сам транспорт, дороги, горючее и персонал транспортных предприятий, но и все элементы местной инфраструктуры, включая даже информационные ресурсы, оповещающие граждан о текущих возможностях местного транспорта.
Единственным координатором в решении подобных задач может выступать только субъект достаточно высокого уровня -уполномоченный на данной территории властный орган либо частная компания. В такой модели верховный собственник ресурса - общество - выступает в лице государственного либо частного органа. В обоих случаях главным свойством таких представителей общества-собственника является неперсонифицированость (коллективность), поскольку и в государственной структуре, и в частной компании в решении любой управленческой задачи принимает участие некоторое количество служащих, соответствующее масштабу поставленной задачи.
* Статья подготовлена на основе доклада на Круглом столе «Новая парадигма науки об управлении в XXI веке и ее практическое приложение к проблемам Севера» 13 апреля 2015 года в Государственной полярной академии (Санкт-Петербург).
3 \о О
В данной модели уполномоченный (государственный или частный) орган становится «хозяином» ресурсов. Он ответственен за нормальное развитие данного региона, отрасли или социальной группы, он ставит перед своими подчиненными (или уполномоченными) задачи, он вырабатывает правила, по которым должны будут распределяться подведомственные ресурсы. Эти правила должны определять количество, качество ресурсов, сроки и способы распределения, необходимую логистику для этого процесса; также «хозяин» должен задать требования к компетентности и квалификации привлекаемых кадровых ресурсов и прочие условия.
Здесь подчиненные структуры являются исполнителями, «агентами» хозяина, которые осуществляют процедуру распределения вверенных ресурсов. Получателем ресурса может выступать как конечный потребитель («клиент»), так и промежуточный исполнитель - другой агент, наделяющий в свою очередь ресурсом клиентов на следующем уровне. Для агентов хозяином устанавливаются правила, по которым следует действовать при выполнении функций распределения.
Описанная модель управления (распределения) «Хозяин - Агент - Клиент» успешно используется [8-10; 12] и позволяет учесть, что в реальности управленческая деятельность сопровождается таким явлением, как коррупция.
Представляется, что имеется две фундаментальные причины, по которым коррупция, сопровождающая человека тысячи лет, сохраняется и поныне. Во-первых, это наличие института частной собственности, который позволяет индивидууму обособить «свое» от общества. Во-вторых, это психологические свойства людей, в т.ч. причастных к осуществлению управленческих задач. При выполнении своих агентских функций такой исполнитель может в силу собственных взглядов позволить себе либо потребовать от клиента «благодарность» (т.е. взятку) за предоставляемый ресурс, либо попросту присвоить часть подконтрольного ресурса.
Поскольку собственность в обществе отменить не удается, снижать уровень коррупции можно только «технологическими» приемами. В большей части исследований, посвященных борьбе с коррупцией, главным объектом является «агент», поскольку именно некорректная деятельность исполнителя и ее последствия более заметны для общества. Предлагаются процедуры, затрудняющие такие действия; способы контроля и выявления коррупционных действий агента; способы наказания за выявленные преступления.
Таким образом, априори считается, что коррупция - удел агента. Однако в модели имеется еще два смежных звена - хозяин и клиент. Относительно последнего можно ограничиться упоминанием того обстоятельства, что его участие в акте коррупции всегда связано со взаимодействием с агентом, и что рассмотрение особенностей поведения клиента может в некотором роде быть подобно рассмотрению деятельности агента.
Однако логично предположить, что возможна и коррумпированность третьего, причем главного, звена в модели - самого «хозяина». Такая постановка вопроса не абсурдна. Слишком часто мы можем наблюдать, что для задач, стоящих перед обществом, государство выделяет недостаточные ресурсы. Кроме того, делается это несвоевременно, правила, по которым должна вестись работа, оказываются неполными, противоречивыми, некорректными. Лица, наделяемые властными полномочиями, демонстрируют частичную или даже полную некомпетентность в порученном деле. И результаты управленческой деятельности, организованной таким образом, естественно, оказываются плачевными.
Коррумпированность «хозяина» следует понимать здесь более широко. Кроме собственно корысти причинами могут оказаться такие качества тех, кто формирует управленческие процессы, как некомпетентность, халатность, самонадеянность, заносчивость, недостаточные способности, лень и т.п. Вследствие этого и могут появляться законы, акты и прочие документы, неадекватно нормирующие сложные управленческие процедуры. По этой же причине производятся назначения на должности неподходящих для дела кандидатур.
Причиной этой, самой опасной, коррумпированности являются ложные или искаженные цели, которые ставятся хозяином для всей системы. Например, в России введено деление на регионы - области, края, республики. Российское общество в целом доверяет управление отдельным субъектом его руководителю, избираемому жителями региона. Такой руководитель становится «хозяином» на подведомственной территории. На него, по умолчанию, возлагается обязанность обеспечивать управление, координацию подчиненных структур с целью достичь максимума благополучия жителей. И если рассматривать данный регион как самостоятельную систему, то хозяин - руководитель региона - должен, как мы говорили выше, создать структуру управления, определить задачи, алгоритмы их выполнения, задать контрольные
параметры, обеспечить их мониторинг, т.е. поддерживать работоспособность всей региональной системы управления.
Однако вполне возможно искажение целей, которые ставит руководитель региона. Например, он может, причем, естественно, негласно, считать, что главное - его личное обогащение или обогащение близких к нему лиц и организаций. Исходя из этого будут создаваться (писаные и неписаные) правила функционирования местной системы управления. В результате вся система управления будет обеспечивать достижение ложных целей. И при недостаточном контроле со стороны вышестоящих по иерархии органов власти (в «надсистеме», в которую данный регион входит как структурный элемент) такое ложное целеполагание может самовоспроизводиться длительное время, достаточное даже для того, чтобы в обществе такое положение дел постепенно начало восприниматься как норма.
Ярким примером коррумпированности власти на уровне «хозяина» служит задержание губернатора Сахалинской области А. Хорошавина, а также помощника главы областного правительства А. Икрамова и главы секретариата В. Горбачева [11]. У задержанного губернатора при обыске изъяты «крупные суммы денежных средств в рублях и иностранной валюте, большое количество ювелирных украшений и дорогостоящие наручные часы и телефоны» [1]. Среди изъятого было «по грубому подсчету более 50 млн. рублей», при том, что, по данным официальной прошлогодней декларации, доходы губернатора Хорошавина составили 8,8 млн. руб. [11]. Такой исход можно было предположить. Еще в 2013 г. Общероссийский народный фронт (ОНФ) обратил общественное внимание на губернатора «за непозволительные траты бюджетных денег. На форуме ОНФ 5 декабря 2013 года «фронтовики» сообщили президенту России Путину, что губернатор Сахалина тратит 680 млн рублей на собственный имидж, покупает «Мерседес» стоимостью 8 млн долларов, вертолетов более чем за 1 млрд рублей и указали еще на массу излишеств, которые позволяет себе областная администрация» [1]. Это наглядный пример того, что общественное мнение может оказывать эффективное воздействие на государственные управленческие структуры.
Также примером могут служить факты организации «северного завоза». Закупка, аккумулирование, транспортировка грузов осуществляется с запозданием, в неоптимальные сроки, что приводит, естественно, к удорожанию и даже срыву поставок на Север. «Снабжение топливом Севе-
ра ежегодно обходится России в 400 млрд рублей... Вроде бы организация северного завоза - задача федерального масштаба. Тем интереснее такой факт: ещё в 2005 г. федеральный центр самоустранился, обрезал финансирование северного завоза до нуля и переложил его на плечи регионов» [3]. Это было сделано, чтобы отсечь от неоправданных льгот регионы, претендовавшие на статус северных, но не имевших для того достаточных оснований. Глава Якутии Е. Борисов подчеркивает, что «в текущем году предприятия, осуществляющие северный завоз, ощущают дефицит финансовых средств в связи с увеличением процентных ставок, сообщается на его сайте в понедельник» [2].
Коррупция может угрожать обществу трагическими последствиями. Пример -гибель 2 апреля 2015 г. большого автономного морозильного траулера «Дальний Восток». «Затонувший рыболовецкий траулер в Охотском море перевернулся из-за отсутствия балласта, - заявил временно исполняющий обязанности губернатора Сахалинской области Олег Кожемяко. - На судне были пустые баки, в которые не был закачан балласт. Они подняли трал весом порядка 80 тонн, что и послужило толчком к нарушению устойчивости судна... Далее пошло переворачивание и в течение получаса траулер затонул... В результате 55 человек погибли, 15 пропали без вести» [4]. Закачка балластных вод требует затрат на их очистку при освобождении балластных цистерн. Для экономии руководители, в том числе и судовладельцы, предпочли вообще не заполнять балластные емкости, чтобы впоследствии не тратиться на очистку сливаемой воды. Кроме того, на борту незаконно находились бирманские моряки, не обладавшие достаточными навыками для работы на судне. Такая экономия управленцев и привела вследствие неудачного стечения обстоятельств к трагедии.
В приведенных примерах «ошибки» заложены в саму систему управления - на федеральном, региональном уровнях и в частной компании. Во всех случаях цена ошибок и разрегулированности управленческого механизма, начиная с самого высокого уровня, очень высокая, даже сверхвысокая - человеческие жизни.
Препятствовать созданию и развитию дефектных управленческих процессов могут механизмы, которые нами неоднократно предлагались [5-7]. Суть предложений заключается в усилении «обратных связей» в системе управления. Эти связи заключаются и могут быть реализованы только через контроль со стороны общества, ко-
торое, в основном, и представляет собой тех самых «клиентов», которые должны своевременно и в полном объеме получать жизненно необходимые им ресурсы.
Это может быт достигнуто через увеличение количества каналов таких связей, обеспечение их бесперебойной работы, когда сигналы, поступающие от рядовых членов общества, не гасятся и не искажаются.
Качество управления в жизни нашего общества из-за высокого уровня сложности может улучшаться только при условии пристального внимания к сохраняющимся проблемам коррупции в связи с реализацией принципа «обратной связи» от клиента хозяину. Например, в ходе подготовки всероссийского диалога с президентом. Д. Песков (помощник В.В. Путина) 10 апреля 2015 г. заявил, что «вообще нет звонков из Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямал-Ненецкого автономного округа». Значит, жители этих северных регионов не считают возможным (по разным мотивам) сообщить во всеуслышание о проблемах, имеющихся у них. Во-вторых, это демонстрирует «технологическую» неспособность местной власти создать и поддерживать в подконтрольном субъекте ту самую «обратную связь».
Многоуровневый контроль за деятельностью отдельных звеньев управляющих структур со стороны вовлеченных членов общества позволит значительно повысить качество управленческой работы и агентов, и, главное, хозяина в каждой отельной системе управления. Наличие такого контроля, разумеется, должно вызывать
Список литературы:
[1]
сопротивление. Но именно в функции хозяина входит обязанность задавать адекватные правила для агентов, в т.ч. обеспечивающие существование «обратной связи» снизу вверх. А каждый хозяин на своем уровне является агентом в системе более высокого уровня.
Итак, сделаем выводы:
1. Генеральное целеполагание для любой системы управления должно ориентироваться на укрепление российского общества, которое должно базироваться на стабильном планируемом развитии.
2. Совершенствование систем управления в государственных и частных структурах, действующих на разных уровнях -одна из важнейших задач. Вышестоящая, центральная власть должна предпринять действия, которые приведут к коррекции разграничения полномочий с периферией системы и их переформатированию -для обеспечения сбалансированности и большей эффективности управленческих процедур.
3. Тщательное планомерное расширение функций контроля является мощнейшим фактором оздоровления систем управления. Эти функции должны выполняться вышестоящим руководством, рядовыми гражданами (являющимися «клиентами» в системе государственного управления) и гражданским структурам - объединениям граждан по различным интересам (политические партии, саморегулирующиеся организации, некоммерческие и негосударственные организации, действующие в сфере общественных интересов).
■ Интернет-
О
3 ю О
Богданов С. Губернатор Сахалина задержан за взятку // Политиками. 4 марта 2015 г. ■ ресурс. Режим доступа: http://polytika.ru/info/24787.html
Глава Якутии отмечает дефицит финансирования на северный завоз 2015 г. // Интерфакс - Дальний Восток. 30 марта 2015 г. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.interfax-russia.ru/FarEast/news. asp?id=595839&sec=167l
Гурдин К. Северные крайности // Аргументы Недели. - 2012, № 42 (334), 1 ноября. Затонувший рыболовецкий траулер в Охотском море перевернулся из-за отсутствия балласта // Эхо Москвы. 2 апреля 2015 г. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://echo.msk.ru/news/1523016-echo.html Никифоров В.В. Коррупция: поиск путей преодоления с помощью системного анализа // Проблемы современной экономики. 2011, № 4. С. 63-67.
Никифоров В.В. Механизм коррупции: индивидуальный и партийный уровни // Общество. Среда. Развитие. - 2014, № 4 (33). - С. 4-13.
Никифоров В.В. Оценка резистентности к коррупции для систем, имеющих сетевую структуру // Общество. Среда. Развитие. - 2011, № 4. - С. 25-31.
Пархоменко С.А. Модель агентских отношений как теоретико-эмпирический инструмент антикоррупционного реформирования в системе государственного управления / Автореф. дисс. ... канд со-циол. наук. - М., 2006.
Роуз-Аккерман, Сьюзан. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / Пер. с англ. О.А. Алякринского. - М.: Логос, 2003. - 356 с.
[10] Сатаров Г.А. Коррупционные отношения: агентская модель и смежные подходы // Общественные науки и современность. - 2004, № 2. - С. 60-69.
[11] Свиридов П. В сейфе задержанного губернатора Сахалина найдено 60 миллионов рублей // Комсомольская правда. - 2015, 4 Марта. - Интернет-ресурс. Режим доступа:http://www.kp.ru/daily/26349/3231824/
[12] Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты / Пер. с англ. - М.: Дело, 2001. 408 с.
[2]
[3]
[4]
[5]
[6]
[7]
[8]
[9]
