CC BY
430
Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы
ХАБРИЕВА Талия Ярулловна,
директор ИЗиСП, академик РАН, доктор юридических наук, профессор
Коррупция — серьезный вызов для любого государства и общества. В современную эпоху ее характерной чертой стала универсальность: она существует повсеместно, вне зависимости от уровня социально-экономического развития государств; проникает во все сферы жизни; приобретает транснациональные формы. Коррупция, существующая в какой-либо одной стране, может негативно сказываться на развитии других стран1. Такой глобальный характер проблемы дал импульс к созданию международной системы противодействия коррупции.
Становление международно-правового механизма в этой сфере прошло несколько этапов: от актов по конкретным проблемам противодействия коррупции в отдельных сферах жизни государства и общества, определения основных задач и инструментов борьбы с коррупцией2
1 См.: Андрианов В. Д. Коррупция как глобальная проблема: история и современность. М., 2011. С. 81.
2 См., например: Les Conventions contre la corruption en Afrique (2007); Convenciones Anticorrupcion en America (2006); Report of the United Nations Secretary — General, Existing international legal instruments, recommendations and other documents addressing corruption (Report to the Commission on Crime Prevention and Criminal Justice, 10th session, Vienna, 8—17 May 2001, E/CN.15/2001/3); Balmelli, Tiziano, Jagg Bernard (editors), Les traités internationaux contre la corruption: L'ONU, l'OCDE, le Conseil de l'Europe et la Suisse, Lausanne, Berne, Lugano, Edis, 2004.
до всеобъемлющей Конвенции ООН против коррупции3.
Характер принимаемых актов неоднороден и различается в универсальных и региональных международных организациях. Если в ООН в основном разрабатывались акты «мягкого права», то в региональных международных организациях, наряду с резолюциями, стали приниматься международные договоры, имевшие обязательный характер4. Несмотря на заметный прогресс в единении международного сообщества в борьбе с коррупцией, система международно-правовых актов в этой сфере пока не позволяет обеспечить надлежащую координацию правовых средств противодействия коррупции на региональном и уни-
3 Конвенция ООН против коррупции. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. Ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. ,№ 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231).
4 См., например: Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией (принята Организацией американских государств 29 марта 1996 г.); Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств — членов Европейского союза (принята Советом Европейского союза 26 мая 1997 г.); Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках (принята Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г.); Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (принята Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 г.); Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (принята Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г.).
версальном уровнях. Очевидно, требуются большая согласованность в огромном массиве международных документов и разработка соответствующих принципов и инструментов координации усилий на различных уровнях международного противодействия коррупции.
Имплементация норм международного права в этой сфере является важной составляющей формирования глобального антикоррупционного порядка, а также необходимым условием эффективной борьбы с коррупцией на национальном уровне. Вместе с тем этот процесс требует решения ряда проблем, обусловленных несоответствием международных рекомендаций принципам национальной правовой системы5.
5 В качестве примера можно привести рекомендацию Группы государств против коррупции (ГРЕКО) по вопросу уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения. Ее полная реализация требует пересмотра не только законодательных, но и прежде всего отечественных доктринальных подходов к установлению уголовной ответственности. В российской уголовно-правовой традиции обязательным условием привлечения к уголовной ответственности является вина, понимаемая как психическое отношение лица к совершенному им деянию. Уголовный закон связывает ответственность со способностью совершившего преступление лица отдавать отчет своим действиям и руководить ими. Такой способностью обладают лишь физические лица. Сочетать принципы вины и личной ответственности с невиновной и коллективной ответственностью юридических лиц невозможно. Вины в традиционном уголовно-правовом смысле у юридических лиц нет, поэтому к ответственности за совершенные преступные деяния привлекают физических лиц. Это объясняет позицию отечественного законодателя, избравшего подход к выполнению данной рекомендации, состоящий во введении административной ответственности юридических лиц за коррупцию (ст. 19.28 КоАП РФ). См. подробнее: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Механизм оценки антикоррупционных стандар-
Анализ показывает, что законодательству практически всех государств присуща фрагментация им-плементируемых положений международных актов, их выборочный и «лоскутный» характер, значительно снижающие успешность право-реализации6.
Российское государство в борьбе с коррупцией целенаправленно ориентируется на международный опыт, эффективные зарубежные модели, сочетает различные меры противодействия этому явлению. Отечественное законодательство в данной сфере прошло довольно длительный процесс формирования7.
тов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 3. С. 4—10.
6 Важной составляющей процесса реализации антикоррупционных конвенций является информационное обеспечение — доведение до сведения физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государства, положений этих конвенций, а в необходимых случаях — их легальное разъяснение. Правовая «оторванность» и определенное дистанцирование частного сектора и граждан от участия в реализации международно-правовых норм, заложенных в антикоррупционных актах, препятствуют их применению. Подробнее об этом см.: Хабриева Т. Я. Правовые проблемы им-плементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4. С. 16—27.
7 Закон о противодействии коррупции принимался Государственной Думой в первом чтении в 1993, 1995, 1997, 2002 гг. Однако он так и не вступил в действие. Только в
2008 г. с целью законодательного обеспечения мероприятий по противодействию коррупции по инициативе Президента РФ были приняты Федеральный закон от 25 декабря
2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции) (СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228), а также ряд первоочередных поправок в законодательные акты, направленных на совершенствование государственного управ-
Современная отечественная стратегия противодействия коррупции опирается на достижения реформ в различных сферах общественных отношений. Так, результатом реализации административной реформы в России8, направленной на формирование прозрачной системы органов исполнительной власти, стало принятие ряда нормативных правовых актов, ограничивающих вмешательство государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов9.
В настоящее время в России сформирована правовая и организационная основа противодействия кор-
ления в сфере предупреждения коррупции (см., например: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6229); Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6730)).
8 См.: Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2008.
9 Произошло упразднение части дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти; стали прорабатываться административные процедуры в целях рационализации исполнения государственных функций и оказания государственных услуг; осуществляется внедрение механизма внесудебного (досудебного) обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, проведение модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и многое другое в свете дальнейших институциональных преобразований в управленческой сфере.
рупции: ратифицированы базовые международные соглашения, приняты концептуальные стратегические и национальные плановые антикоррупционные документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию.
Новые задачи связаны с необходимостью перехода к следующему этапу антикоррупционной политики — системному и, как подчеркнуто в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., надлежащему осуществлению правовых мер. Еще не достигнута необходимая четкость и прозрачность управленческих процессов в исполнительной власти, которые включали бы понятные всем критерии и правила принятия решений, не подготовлены и не реализованы эффективные механизмы осуществления контроля и надзора10. Требуется принятие мер по обеспечению единства принципов противодействия коррупции в публичной и частной сферах, усилению антикоррупционной профилактики, осуществлению мероприятий, нацеленных на минимизацию последствий коррупции.
Немалая часть задач напрямую связана с дальнейшим укреплением правопорядка и законности. На этом пути в Российской Федерации идет постоянное развитие правовых основ противодействия коррупции11. Критерием общей эффективности нормативных правовых актов, принимаемых в этой сфере, может служить достижение той цели, которая поставлена в Национальной стратегии противодействия коррупции12, — искоренение причин и условий, по-
10 См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
11 См., например, проект федерального закона «О контроле за расходами», впервые опубликованный 14 марта 2012 г. на сайте «Российской газеты».
12 См. Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 (в ред. от 13 марта 2012 г.) «О Национальной стратегии противодействия кор-
рождающих коррупцию в российском обществе.
Для этого недостаточно только придание юридической силы политически мотивированным решениям и формирование практики их применения. Вообще представляется ошибочной едва ли не общепринятая позиция рассматривать факт издания нормативного правового акта как решение проблемы13. Правовые меры должны сочетаться с иными, неправовыми мерами противодействия коррупции, которые будут убеждать общество в ее пагубности и разрушительной силе.
Правовые и неправовые методы исследования коррупции подтверждают сложность борьбы с этим социальным явлением. Промахам и упущениям в этой сфере в немалой степени способствует отсутствие необходимой теоретической базы. Очевидна необходимость более широкого включения научного потенциала в процесс выработки решений в сфере борьбы с коррупцией. Многие конкретные вопросы требуют проведения научных исследований по прогнозированию дальнейшего развития правового регулирования, формулированию предложений по совершенствованию законотворческой и правоприменительной практики.
Следует признать, что при большом количестве работ по проблемам коррупции14 данная тема не утрачивает актуальности с точки зрения ее
рупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы».
13 По этому вопросу см.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 17—18, 22, 35.
14 См.: Коррупция и взяточничество: ан-
нотированная библиография российских
изданий 1869—2002 гг. СПб., 2002; Андрианов В. Д. Указ. соч. С. 293—297; Шишка-рев С. Н. Концептуальные и правовые основы российской антикоррупционной политики. М., 2010. С. 240—245; и др.
научного освоения. Это обусловливается сохранением глубоких социальных корней явления и, в определенной мере, отсутствием междисциплинарных исследований в системе общественных наук.
В юридической литературе эта тема долгое время изучалась преимущественно в уголовном праве. Так, в отечественной дореволюционной науке коррупция рассматривалась в рамках уголовно-правовой квалификации взяточничества (А. В. Лохвицкий, Н. А. Неклюдов, В. К. Слу-чевский, Н. С. Таганцев, И. Я. Фой-ницкий, В. Н. Ширяев, А. Я. Эстрин). В советской теории коррупция мало исследовалась, так как считалась явлением, чуждым социализму и присущим буржуазному обществу. Законодательство, главным образом уголовное, в идеологических целях ограничивалось использованием таких понятий, как взяточничество и злоупотребление служебным положением; при этом указанные преступления считались относительно редкими15. Поэтому в юриспруденции (в частности, в работах А. И. Долговой, Н. Д. Дурманова, Н. Ф. Кузнецовой, С. В. Максимова) эта тематика была далеко не самой заметной.
Но и сегодня коррупция исследуется в основном как противоправное, в большей мере криминальное, явление, приносящее ущерб правовым ценностям, а потому требующее устранения, как правило, карательными методами. Такой ограниченный уголовно-правовой подход был подвергнут критике еще в 1995 г.16 В по-
15 См., например: Голик Ю. В., Кара-сев В. И. Коррупция как механизм социальной деградации. М., 2005.
16 Современный этап развития российского уголовного законодательства является традиционно советским, ибо в большей степени в нем используются уголовно-правовые меры борьбы со взяточничеством и коррупцией времен становления Советского государства и его уголовного права, а также иных эпох, когда в основу ответственности за проявления коррупции ложился принцип
следние годы расширяются криминологические исследования17. В то же время социолого-правовые исследования в данной области представляются недостаточными.
Изыскания юристов, равно как и представителей других отраслей знания, нередко не учитывают в полной мере сложный, многообразный и постоянно эволюционирующий характер коррупции. Данный подход ограничивает в выявлении типичных ситуаций, категорий лиц, подверженных коррупции, условий эффективности как профилактических, так и карательных мер против коррупции. Задачи обеспечения результативной антикоррупционной политики обусловливают необходимость всестороннего подхода к этому явлению, который позволит «обосновать приоритеты, достичь концентрации весьма ограниченных ресурсов на наиболее перспективных направлениях и избежать мер, приводящих к обратному результату в силу подверженности коррупции самих субъектов борьбы с ней. Такая постановка вопроса явилась бы шагом к избавлению от иллюзий и инфляционных ожиданий от карательных подходов в отношении коррупции, что послужило бы стимулом к поиску альтернативных (экономических, социальных, административных и т. п.) мер»18.
устрашения (см.: Кабанов П. А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск, 1995. С. 44).
17 Выявляются криминологически значимые элементы, учет которых необходим для целей формирования и реализации антикоррупционной политики (определение коррупционных рисков; разрешение конфликта интересов на государственной службе; оптимизация практики привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений; и т. д.) (см.: Астанин В. В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. М., 2009).
18 Гольберт В. В., Костюковский Я. В.,
Прокопьев В. Н. Эксцесс коррупции. Ир-
кутск, 2006.
Достигнутый уровень научного анализа в данной сфере в полной мере находит отражение в подходах к понятию коррупции. Следует отметить, что, несмотря на всплеск интереса представителей различных научных дисциплин к теме коррупции в последнее десятилетие, именно понятийно-категориальный аппарат продолжает оставаться предметом самых острых дискуссий.
В римском праве термином «cor-rumpere» обозначалась деятельность нескольких лиц, направленная на нарушение нормального хода судебного процесса или управления обществом19. В наше время этим термином, как правило, обозначают злоупотребление должностным лицом своими полномочиями в целях личной выгоды. Зарубежные исследователи определяют это явление также как уклонение политических деятелей, сотрудников государственного аппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей в угоду личным, семейным или групповым интересам в целях обогащения и повышения своего социального статуса20.
В современной научной литературе представлены два основных подхода к определению понятия коррупции. В широком смысле это понятие охватывает негативное социальное явление, поразившее публичный ап-
19 Латинское слово «corrumpere» имеет несколько значений: «повреждать желудок плохой пищей», «портить воду в закрытой таре», «расстраивать дела», «расточать состояние», «приводить в упадок нравы», «упускать возможности», «истощать источник», «истреблять насекомых», «поджигать имущество», «губить свободу», «обольщать женщин», «развращать молодежь», «искажать смысл», «фальсифицировать результаты», «унижать достоинство» (см.: Андрианов В. Д. Указ. соч. С. 11).
20 См.: The New Institutional Economics of Corruption. L., 2004; Sung H.-E. Democracy and Political Corruption: A cross-National Comparison // Crime Law and Social Change (2004). Vol. 41, Issue 2. P. 179—193.
парат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах21.
В узком (собственно юридическом) смысле коррупция рассматривается как совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное зло-употребление22.
В определении коррупции важно понимание ее социальной природы, что, как отмечается в литературе, позволит избежать излишней «юри-дизации» и, в конечном счете, мифологизации проблемы23.
Традиционно коррупция рассматривается как социально вредный феномен, находящийся вне пределов морального, правового, экономического, политического, институционального порядка общества. Такая
21 Подробнее об этом см.: Ашавский Б. Международный кодекс поведения публичных должностных лиц // Чистые руки. 1999. № 2. С. 97—98; Бурлаков В. Н. Криминология: учебник для юрид. вузов / под ред. В. Н. Бур-лакова, С. П. Сальникова. СПб., 1998. С. 317.
22 Подробнее об этом см.: Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его преодоления: учеб. пособие. М., 2002; Криминология / под ред. В. Н. Кудрявцева, В. Е. Эминова. М., 2002. С. 369; Лунеев В. В. Коррупция в России // Государство и право. 2007. № 11. С. 22.
23 Подробнее об этом см.: Гилинский Я.
Коррупция: теория и российская реаль-
ность // Актуальные проблемы трансформации социального пространства. СПб., 2004.
позиция привлекательна своим безоговорочным неприятием коррупции. Однако нельзя не оценивать и фактическое состояние, при котором с противоположной точки зрения в коррупции усматривается органический элемент экономического, институционального и прочего поряд-ка24. Коррупция, как уже отмечалось, есть порождение общества и общественных отношений. Общество определяет, что именно, при каких условиях и с какими последствиями рассматривается как коррупция.
Социальная конструкция коррупции предполагает: наличие множества фактов «продажности» различных должностных лиц; осознание этих фактов как социальной проблемы; реакцию государственных и общественных институтов, населения на явление коррупции; криминализацию некоторых форм коррупционной деятельности. В современном обществе коррупция тесно взаимосвязана с политическими, экономическими, культурологическими институтами, характеризуется наличием регулярных и долговременных социальных практик, поддерживаемых с помощью социальных норм. Об институционализации коррупции, по мнению ученых, свидетельствует выполнение ею ряда социальных функций — организация административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений и др.25
Таким образом, коррупция представляет собой реальную социальную действительность, отражает происходящие в обществе процессы, охватывает все общество в целом, является законченной институциональной системой и находится вне правовой модели социальной практики.
Коррупция в социальном значении представляет собой девиантное поведение, выражающееся в неле-
24 См.: Гольберт В. В., КостюковскийЯ. В., Прокопьев В. Н. Указ. соч.
25 См.: Гилинский Я. Указ. соч.
гитимном, вопреки интересам общества и других лиц, использовании имеющихся полномочий, вытекающих из них возможностей, а также иных общественных ресурсов, доступ к которым обеспечивается благодаря статусу или фактическому положению26.
Цель коррупционной деятельности — получение различного рода выгод, благ и преимуществ, поэтому с экономической точки зрения коррупция выражается в присвоении, пользовании и распоряжении публичной собственностью в личных, узкогрупповых или корпоративных интересах, с возложением бремени покрытия возникающих издержек на публичного собственника — государство. Политэкономический аспект коррупции заключается в нелегитимном воздействии на ход экономических процессов27.
В социально-политическом понимании коррупция воспринимается в качестве объективного показателя неэффективности системы государственного управления, степени зрелости гражданского общества.
Говоря о юридической квалификации коррупции, необходимо признавать наличие множества определений этого феномена28. В современном международном праве постепенно устоялась широкая трактовка кор-
26 См.: Максимов В. К. Понятие коррупции в международном и российском праве // Право и безопасность. 2002. № 2—3.
27 См.: Экономическая теория: учебник для студентов вузов / под ред. В. Д. Камае-ва. М., 2002. С. 461—464.
28 В Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией указывается, что «коррупция — это злоупотребление го-
сударственной властью для получения выгод в личных целях». Аналогичное определение коррупции содержится в отчете Всемирного банка, посвященном роли государства в современном мире: коррупция — это
«злоупотребление государственной властью ради личной выгоды» (см.: Отчет Всемирного банка о мировом развитии. 1997. С. 123).
рупции как корыстного служебного злоупотребления, которое не сводится только к подкупу государственных служащих.
На национальном уровне подходы к определению коррупции различаются. В большей части государств понятие коррупции раскрывается через составы отдельных правона-рушений29. Достаточно широко понятие коррупции трактуется в законодательстве США. Оно охватывает противоправные действия с участием не только физических, но и юридических лиц, публичных и частных структур, как в самих Соединенных Штатах, так и за их пределами (параграф 371 титула 18 Свода законов США).
Еще один подход к определению коррупции используется в законодательстве Испании, когда помимо формально-юридических критериев в него включаются этические критерии честности, нейтральности, независимости, открытости, служения общественным интересам и т. д. (Закон о мерах по реформированию гражданской службы от 2 августа 1984 г. № 30).
Законодательство Португалии к квалифицирующим признакам коррупции причисляет получение не только осязаемых (овеществленных), но и неосязаемых преимуществ и благ (ст. 335 Уголовного кодекса, ст. 16 и 17 Закона 1987 г. № 34 и др.).
В целом в законодательстве большинства стран мира можно отметить тенденцию к расширению по-
29 Например, во Франции понятие коррупции охватывает совокупность примерно 20 составов уголовных преступлений. Они устанавливают такие квалифицирующие признаки, как предоставление необоснованных благ (ст. 432-14 Уголовного кодекса), неправомерное использование собственности либо доверия компании (ст. 425-4, 437-3, 460, 464 Закона о компаниях) и т. д. Подробнее об этом см.: Donatella Della Porta, Yves Mény. Démocratie et corruption en Europe. Découverte, 1995; Yves Mény. La corruption de la République. Ed. Fayard, 1992.
нятия коррупции, которое выходит за пределы взяточничества и охватывает такие коррупционные проявления, как непотизм (кумовство), патронаж, многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств.
Отечественные доктринальные основы юридической квалификации коррупции характеризуются двумя основными подходами. Первый увязывает коррупцию в первую очередь с продажностью должностных лиц30. Другой подход, получивший большее распространение и соответствующий общемировой законотворческой тенденции, предусматривает широкую трактовку коррупции. Она понимается как использование должностными лицами
30 Некоторые авторы определяют коррупцию как «социальное явление, характеризующееся подкупом — продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей» (см., например: Криминология: учебник для вузов / под общ. ред. А. И. Долговой. М., 2001. С. 501— 502; Долгова А. И. Криминологические проблемы коррупции в России // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. С. 151; Криминология / под ред. Н. Ф. Кузнецовой, Г. М. Миньковского. М., 1994. С. 279). Аналогичные определения см. также: Бурмистров И. А. Коррупция: ее сущность и меры предупреждения // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. С. 229; Ва-сильченко А. А. Уголовная ответственность и коррупция // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. С. 357; Королева В. Коррупция в сфере правоохранительной деятельности // Коррупция и борьба с ней. М., 2001. С. 87; Лопашенко Н. А. Коррупция: содержание, проблемы правовой регламентации // Уголовное право. 2001. № 2. С. 99; Попов В. И. Коррупция в России: состояние и проблемы. М., 1996. С. 3.
служебного положения в целях извлечения неправомерных, личных выгод материального или имущественного характера31. Такая точка зрения представляется более предпочтительной, поскольку коррупция постоянно видоизменяется и совершенствуется, легко приспосабливаясь к обстановке, порождающей новые формы коррупционного поведения.
Анализ видов коррупционных деяний, закрепленных международными и национальными нормативными правовыми актами, позволяет сделать вывод о необходимости отражения в определении коррупции и другого аспекта этого явления — предоставления выгоды должностному лицу, сопровождаемого нарушением законности. К учету этого аспекта призывают и международные антикоррупционные конвенции. Так, Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 г.) признает коррупцией просьбу, предложение, дачу или получение, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового (ст. 2). Аналогичный подход реализован в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 15 ноября 2000 г.
Таким образом, к субъектам коррупции следует отнести и лиц, предпринимающих попытки к коррумпированию должностных лиц. В Уголовном кодексе РФ уже давно предусмотрены такие преступления,
31 См., например: Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности («круглый стол») // Государство и право. 2002. № 1. С. 104; Кабанов П. А. Указ. соч. С. 7.
как получение взятки (ст. 290) и дача взятки (ст. 291). Подход, состоящий в выделении активного и пассивного подкупов, был воспринят и в отечественном законодательстве (см. ст. 1 Закона о противодействии коррупции).
В соответствии с названным Законом коррупция — это:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Данный подход в целом соответствует международно-правовым актам, участницей которых является Российская Федерация. Указанные акты также идут по пути формулирования признаков отдельных деяний (подкупа должностных лиц, хищения, неправомерного присвоения или иного нецелевого использования имущества должностным лицом, злоупотребления влиянием в корыстных целях и др.). Рассматриваемый подход отражен и в док-тринальных определениях корруп-ции32.
32 Коррупция — это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицам таких имуще-
В целом действующий Закон о противодействии коррупции дает широкое определение этому явлению, включая в разряд коррупционных не только «продажные», но и иные деяния (злоупотребления, не связанные с подкупом). В то же время реализуется и узкий подход, возводящий в этот ранг только корыстные мотивированные действия33.
Коррупция, как неоднократно отмечалось, давно уже не сводится к тривиальным видам взяточничества и злоупотреблений. Она охватывает такие виды правонарушений, как коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, коррупционный протекционизм, непотизм, незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов, незаконное присвоение общественных ресурсов в личных целях, вымогательство, злоупотребление властью или должностным положением, совершаемое для удовлетворения корыстных интересов, так называемый блат и др.
Соответственно приводятся различные классификации коррупции и коррупционной деятельности, например, различают коммерческое взяточничество и политическую коррупцию. Однако дать исчерпывающий перечень коррупционных видов деятельности невозможно.
Изучение коррупции в российской правовой науке не ограничивается рассмотрением уголовно-правовых ее проявлений. Существуют и иные деяния, за которые устанавливается административная и дисциплинарная ответственность, но они пока не охватываются современным легальным определением коррупции. В юридической науке достаточно много указаний на коррупционные проявления, которые по своему
ства, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) (см.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 9).
33 См.: Пугачев В. П., Соловьев А. И. Введение в политологию. М., 1999.
сущностному содержанию имеют характер коррупционного правонарушения, но не закрепляются в качестве такового. В качестве примеров можно указать: необоснованные требования о предоставлении информации, предоставление которой законом не предусмотрено; неправомерное предпочтение физических лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц при оказании публичных услуг; предоставление не предусмотренных законом преимуществ при поступлении на государственную или муниципальную службу и при дальнейшем продвижении по службе; неформальные отношения обмена услугами. Этот перечень может быть продолжен.
Среди российских экспертов набирает силу еще одна трактовка коррупции — это «самый доходный системный бизнес в России»34. Коррупция как системный бизнес невозможна без такого субъекта коррупционных отношений, как посредник. Однако при определении коррупции он зачастую упускается из виду, хотя посредничество с некоторых пор стало заметным видом криминального промысла. В России посредничество во взяточничестве было криминализировано совсем недавно — Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»35.
34 См., в частности, выступления К. Кабанова. URL: http://lenta.ru/conf/kabanov.
35 СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2714. Посредничеством во взяточничестве признается не-
посредственная передача взятки по поручению взяткодателя или взяткополучателя либо иное способствование взяткодателю и (или) взяткополучателю в достижении либо реализации соглашения между ними о получении и даче взятки. При этом карается и такая форма посредничества во взяточни-
Однозначная и завершенная легальная формулировка коррупции вряд ли возможна. Как показал анализ зарубежного законодательства, универсального определения коррупции, приемлемого для всех государств, не существует. Это объясняется многоликостью коррупции как социального явления. Полагаем возможным предложить дефиницию коррупции как противоправного использования должностным или иным лицом своего положения в целях получения ненадлежащей выгоды для себя или третьих лиц, предоставления другими лицами такой выгоды, а также посредничества и иных форм содействия в совершении указанных деяний. Это определение отражает широкий подход, имеет более универсальный характер, чем ранее известные36, и может быть применено как в публичной, так и в частной сфере.
При постановке задачи выработки такого определения надо иметь в виду, что этот собирательный термин, как правило, не используется в репрессивном законодательстве, так как в нем применяется другой категориально-понятийный аппарат, связанный с конкретными составами коррупционной деятельности (взяточничество, подкуп и т. п.). В законодательстве некоторых стран, в частности Дании и Финляндии, известных своими успехами в противо-
честве, как обещание или предложение посредничества во взяточничестве.
36 См., например: International Handbook on the Economics of Corruption (Elgar Original Reference) by Susan Rose-Ackerman (2007); Controlling Corruption by Robert E. Klitgaard (1991), Corruption by Matthew Rudoy (2011); Political Corruption: Concepts and Contexts by Arnold J. Heidenheimer and Michael Johnston (Sept. 17, 2001); Правовые механизмы предупреждения коррупции в управлении государственными ресурсами. Хабаровск, 2002; Материалы конференции «Социология коррупции» (20 марта 2003 г., ИНИОН РАН); Ча-шин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. М., 2009.
действии коррупции, такое понятие вообще не используется. Иначе говоря, прямая зависимость между наличием в законодательстве легальных определений коррупции и эффективностью антикоррупционных мер однозначно не прослеживается, но анализ показывает, что легальные определения коррупции, несомненно, способствуют борьбе с ней. Определение коррупции позволяет очертить сферу отношений как предметную область, на которую может быть направлена антикоррупционная государственная политика, где могут быть выбраны соответствующие средства и инструменты противодействия, прежде всего правовые.
Постоянное уточнение определения коррупции важно в целях его совершенствования, что предполагает неизменное обращение к анализу применения законодательства о противодействии коррупции. Даже самое безупречное законодательство имеет положительный эффект лишь в том случае, если оно последовательно и точно применяется. В актах применения норм права проявляются авторитет и сила государства, поэтому так важно обеспечить снижение коррупционной угрозы в процессе правоприменения.
Все государственные органы должны быть нацелены на совершенствование системы правоприменения, обеспечение эффективности реализации законов и иных правовых актов, полноценную реализацию полномочий органов и организаций в сферах публичного и частного права, защиту прав и законных интересов граждан. Это требует выработки особой системы показателей и индикаторов, иллюстрирующих эффективность реализации правовых норм37.
37 Представляет интерес введение в государственно-правовой оборот системы оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов (см. приказ Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о По-
Эффективность права не равна простой совокупности эффективности отдельных правовых норм и институтов, поскольку право не сводится к их сумме38. Для обеспечения эффективности права необходимо постоянное проведение комплекса мероприятий юридического, социально-экономического, воспитательного характера. При реализации сугубо юридических мер необходим отбор тех правовых средств, которые способствуют достижению поставленной цели. Это и научное обеспечение правотворчества, и новые процедуры реализации законов (административные регламенты, внесудебные процедуры разрешения конфликтов) и т. п.
Комплекс тех мероприятий, которые проводятся с использованием законодательного инструментария, целесообразно осуществлять последовательно, с периодическим «замером» эффективности результатов в процессе государственно-экспертного, научного, общественного и иных форм контроля и своевременным корректированием установленных правил управленческой деятельности. В связи с этим особую актуальность приобретает дальнейшее развитие методов юридического прогно-зирования39.
рядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» (БНА. 2010. № 43)), а также таких новых юридических технологий, как мониторинг правоприменения (Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930)). См. также: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
38 См.: Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 5—26.
39 См., например: Радченко В. И., Ива-нюк О. А, Плюгина И. В., Цирин А. М., Чер-нобель Г. Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. № 8.
Следует признать, что существующие правовые механизмы и юридические технологии пока не предвосхищают стремительно совершенствующихся, масштабных, переходящих на более высокий «качественный» уровень проявлений коррупции. Необходимо совершенствование правовых мер противодействия коррупции в сочетании с другими мерами воздействия. Решение этой задачи — новый вызов, стоящий перед наукой. И от того, как она будет решена, во многом зависит эффективность борьбы с коррупцией.
Библиографический список
Controlling Corruption by Robert E. Klitgaard (1991).
Corruption by Matthew Rudoy (2011).
Donatella Delia Porta, Yves M ény. Démocratie et corruption en Europe. Découverte, 1995.
International Handbook on the Economics of Corruption (Elgar Original Reference) by Susan Rose-Ackerman (2007).
Political Corruption: Concepts and Contexts by Arnold J. Heidenheimer and Michael Johnston (Sept. 17, 2001).
Sung H.-E. Democracy and Political Corruption: A cross-National Comparison // Crime Law and Social Change (2004).
The New Institutional Economics of Corruption. L., 2004.
Yves Mény. La corruption de la République. Ed. Fayard, 1992.
Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006.
Административная реформа в субъектах Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хаб-риевой. М., 2008.
Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности («круглый стол») // Государство и право. 2002. № 1.
Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его преодоления: учеб. пособие. М., 2002.
Андрианов В. Д. Коррупция как глобальная проблема: история и современность. М., 2011.
Астанин В. В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. М., 2009.
Ашавский Б. Международный кодекс поведения публичных должностных лиц // Чистые руки. 1999. № 2.
Бурлаков В. Н. Криминология: учебник для юрид. вузов / под ред. В. Н. Бурлакова, С. П. Сальникова. СПб., 1998.
Бурмистров И. А. Коррупция: ее сущность и меры предупреждения // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001.
Васильченко А. А. Уголовная ответственность и коррупция // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001.
Гилинский Я. Коррупция: теория и российская реальность // Актуальные проблемы трансформации социального пространства. СПб., 2004.
Голик Ю. В., Карасев В. И. Коррупция как механизм социальной деградации. М.,
2005.
Гольберт В. В., Костюковский Я. В., Про-копьев В. Н. Эксцесс коррупции. Иркутск,
2006.
Долгова А. И. Криминологические проблемы коррупции в России // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001.
Кабанов П. А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск, 1995.
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
Королева В. Коррупция в сфере правоохранительной деятельности // Коррупция и борьба с ней. М., 2001.
Коррупция и взяточничество: аннотированная библиография российских изданий 1869—2002 гг. СПб., 2002.
Криминология / под ред. В. Н. Кудрявцева, В. Е. Эминова. М., 2002.
Криминология / под ред. Н. Ф. Кузнецовой, Г. М. Миньковского. М., 1994.
Криминология: учебник для вузов / под общ. ред. А. И. Долговой. М., 2001.
Лопашенко Н. А. Коррупция: содержание, проблемы правовой регламентации // Уголовное право. 2001. № 2.
Лунеев В. В. Коррупция в России // Государство и право. 2007. № 11.
Максимов В. К. Понятие коррупции в международном и российском праве // Право и безопасность. 2002. № 2—3.
Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000.
Материалы конференции «Социология коррупции» (20 марта 2003 г., ИНИОН РАН).
Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 3.
Отчет Всемирного банка о мировом развитии. 1997.
Попов В. И. Коррупция в России: состояние и проблемы. М., 1996.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Правовые механизмы предупреждения коррупции в управлении государственными ресурсами. Хабаровск, 2002.
Пугачев В. П., Соловьев А. И. Введение в политологию. М., 1999.
Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюги-на И. В., Цирин А. М., Чернобель Г. Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. № 8.
Хабриева Т. Я. Правовые проблемы импле-ментации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4.
Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.
Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. М., 2009.
Шишкарев С. Н. Концептуальные и правовые основы российской антикоррупционной политики. М., 2010.
Экономическая теория: учебник для студентов вузов / под ред. В. Д. Камаева. М., 2002.
