CC BY-NC
81Национальная безопасность / nota bene
Правильная ссылка на статью:
Липинский Д.А., Мусаткина А.А. — Коррупционные риски в правовой сфере и состояние национальной безопасности // Национальная безопасность / nota bene. - 2019. - № 4. DOI: 10.7256/2454-0668.2019.4.30489 URL: httpsT//nbpublish.com'llbrary_read_article.php?id=30489
Коррупционные риски в правовой сфере и состояние национальной безопасности
Липинский Дмитрий Анатольевич
доктор юридических наук профессор, Тольятшнский государственный университет 445667, Россия, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14
Мусаткина Александра Анатольевна
кандидат юридических наук доцент, Тольятшнский государственный университет 445667, Россия, Самарская область, г. Тольятти, ул. Белорусская, 3, оф 52
И [email protected] Статья из рубрики "Фактор надежности в системах безопасности"
Аннотация.
Объектом исследования выступают общественные отношения, характеризующиеся повышенными коррупционными рисками. Предмет исследования - система воззрений о понятии «риск», разработанное как в отечественной, так и в зарубежной науке, а также правовые нормы, которые как направлены на минимизацию правовых рисков, так и порождающие таковые. Исследуются коррупционные риски, обусловленные неопределённостью и пробельностью действующего законодательства. Отправной точкой для исследования выступает понятие риска, разработанного в экономической теории, признаки которого при условии их адаптации применимы и в юридической науке. Анализируется понятие риска, которое разработано в зарубежной литературе, а также мировые практики минимизации коррупционных рисков. Методология. В процессе исследования применялись сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и статистический методы исследования. Применялись способы анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, а также наблюдения. Обосновано, что правовая политика в сфере снижения коррупционных рисков не носит комплексного характера, что обусловлено в том числе и отсутствием полноценного института гражданско-правовой ответственности как физических, так и юридических лиц за коррупционные правонарушения. Определено, что в отечественном законодательстве в полной мере не используются возможности гражданско-правовой конфискации за коррупционные правонарушения, что в свою очередь развито в странах с низким уровнем коррупции. Обосновано, что неопределённость законодательства как правило действует в совокупности с другими факторами, выступающими в качестве коррупционного риска и увеличивающие его силу. Выявляются зависимости
стабильности национальной безопасности от количества коррупционных рисков в правовой и иной сферах.
Ключевые слова: коррупция, национальная безопасность, коррупционные риски, антикоррупционная политика, гражданско-правовая конфискация, риск, правовой риск, факторы риска, правовая политика, неопределенность законодательства
DOI:
10.7256/2454-0668.2019.4.30489
Дата направления в редакцию:
08-08-2019
Дата рецензирования:
10-08-2019
Статья выполнена при поддержке Российского Фонда Фундаментальных Исследований (РФФИ), проект № 19-011-00083 А «Юридическая ответственность в механизме обеспечения национальной безопасности».
The article was supported by the Russian Foundation for Basic Research (RFBR), project No. 19-011-00083 A «Legal Responsibility in the Mechanism of Ensuring National Security».
Введение
Мировым сообществом коррупция признана международной проблемой, которая давно переросла национальные границы, проникла в международные организации и угрожает мировому правопорядку в целом. Если определять коррупцию как одну из угроз национальной безопасности, то становится очевидным, что коррупционер - это государственный служащий, который сам должен бороться с коррупцией и обеспечивать национальную безопасность. Являясь своеобразным «винтиком» государственного механизма, он начинает работать не в его интересах, более того, в системных случаях может заставить механизм всего государственного органа функционировать в целях организованных преступных групп. В тех случаях, когда в механизме государственного увеличивается количество таких чиновников, то наступает внутренняя скрытая перестройка всего государственного органа. Название и полномочия такого органа становятся «ширмой», которая служит прикрытием для его незаконного функционирования. В условиях существования подобных органов сложно утверждать о существовании демократии, правового государства и гражданского общества, так как истинная и главная цель государства - охрана прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной и международной безопасности - не реализуются.
Понятие национальной безопасности очень емкое и употребляется в различных государственных документах. Считается, что термин «национальная безопасность» первым ввел в политический оборот Президент США Т. Рузвельт в 1901 году, применив его в своем послании к Конгрессу. В частности, в нем делался акцент на достижение социальной справедливости. Именно в социальной сфере правительство США
испытывало в то время наибольшие проблемы. В послании отмечалось, что все более углублялось недовольство народных масс, вызываемое ростом коррупции и засильем монополий -Ш.
С течением времени могут меняться приоритеты национальной безопасности, а также они обладают своей спецификой для того или иного государства на определённом этапе его развития. В России Стратегия национальной безопасности определена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 года, где под национальной безопасностью понимается «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации». Примечательно, что в понятие «обеспечение национальной безопасности» вкладывается реализация, в том числе, и правовых мер и не только государственными органами, но и органами местного самоуправления, а также институтами гражданского общества. Следует отметить, что в стратегии национальной безопасности России в числе прочих угроз называется коррупция. Кроме того, указывается, что «особое внимание уделяется искоренению причин и условий, порождающих коррупцию, которая является препятствием устойчивому развитию Российской Федерации и реализации стратегических национальных приоритетов. В этих целях реализуются Национальная стратегия противодействия коррупции и национальные планы противодействия коррупции, в обществе формируется атмосфера неприемлемости данного явления, повышается уровень ответственности за коррупционные преступления, совершенствуется правоприменительная практика в указанной области» (пункт 44). Сама стратегия противодействия коррупции утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 года
Н е только Россия, но и все мировое сообщество осознали опасность коррупции, признали ее международной проблемой, что обусловило принятие ряда основополагающих международных нормативных правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией, а именно: Конвенции ООН «Против коррупции» (принята
Генеральной Ассамблеей ООН на 51-ом пленарном заседании 31 октября 2003 года)13!; Декларации ООН от 16.12.1996 года «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных от коммерческих операциях» Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи
ООН) I5 и другие. Россией были ратифицированы названные международные нормативные правовые акты. Кроме того, был принят ряд региональных конвенций, направленных на борьбу с коррупцией.
С течением времени менялись как формы и виды коррупционного поведения, так и наказания за их совершение. Здесь важно отметить, что коррупционные проявления были свойственны всем государствам во все исторические эпохи его развития. Однако с конца двадцатого века коррупция переросла национальные границы, сопутствуя организованной преступности и преступлениям международного характера. Она стала поражать механизм не только государственных органов, но и международных организаций, и неизбежно присутствовать при отмывании денег и иного имущества, полученных преступных путем. Подкуп должностных лиц используется как средство совершения таких опасных преступлений международного характера, как работорговля, нелегальная миграция, наркоторговля. В своей совокупности указанные преступления
представляют опасность не только для отдельно взятого государства, но и для всего мирового сообщества в целом. Как правило, отдельный акт коррупционного поведения -это способ или средство другого, не менее опасного, деяния. Таким образом, коррупция порождает другие преступления, которые, в свою очередь, на новом витке «криминальной спирали» приводят к новым преступлениям. Коррупцию невозможно победить полностью, реально только снизить ее уровень, минимизировав коррупционные риски.
Статистические данные показывают, что коррупция непосредственно связана с национальной безопасностью и качеством жизни. Так, простой сравнительный анализ говорит о том, что в странах с низким уровнем коррупции наблюдается высокий уровень жизни населения и жизнеобеспечения и, с точностью до наоборот, в странах с высоким уровнем коррупции - чрезвычайно низок и сам уровень жизни.
Государственная власть - это сфера изначально характеризуется повышенными рисками совершениями коррупционных действий ее носителями - конкретными государственными и муниципальными служащими. Если образно говорить, то она сродни источнику повышенной опасности, так как всегда может найтись носитель власти с низким уровнем правосознания и встать на неофициальную службу организованным преступным группировкам или частному бизнесу либо начать выступать в роли вымогателя взяток. В связи с чем становится актуальным исследование различных коррупционных рисков, которые должны учитываться в стратегии выстраивания противодействия коррупции и национальной безопасности. При этом перспективным видится исследование с применением метода сравнительно-правового анализа, который позволяет отразить лучшие мировые практики или выявить недостатки борьбы с коррупцией, а также проанализировать коррупционные риски. Кроме того, научный поиск в сфере коррупционных рисков должен характеризоваться междисциплинарностью с использованием достижений различных наук. В связи с чем представляется актуальным обращение к понятию «риск», которое разработано в экономике и других науках.
Анализ и обсуждения
Основоположниками исследования понятия «риск» следует считать представителей экономической науки и социологии. Так, социолог Никлас Лумман отмечал, что «риск -
это наличие угроз и вероятностных потерь для индивида» [6, с- 135"". В основе риска он видел понятие «решение», которое находится в качестве причины возникновения риска, тогда как представители экономической науки связывают риск с наличием
неопределённости и больших долей вероятностей [6, с- 135"". Соответственно, уменьшение неопределенности приводит к снижению вероятностей возникновения риска. Если экстраполировать положение экономической теории на юридический язык, то можно сразу выявить два фактора возникновения риска коррупционных проявлений. Во-первых, неопределённость отдельных положений нормативных правовых актов или всего нормативного правового акта в целом - это основа для двоякого толкования правовой нормы, а соответственно и наличие риска совершения коррупционных действий. Во-вторых, отсутствие четкой определённости в полномочиях государственных органов, дублирование полномочий, в особенности контролирующих, повышает риски возникновения коррупционных проявлений. В-третьих, неопределенность полномочий приводит к аналогичным действиям, вторичным правовым актам (официальным запросам, инструктивным письмам) и так далее, которые носят неопределённый характер. В экономической теории при прогнозировании различного рода рисков отвергается исследование исторического опыта, а предпочтение отдается вероятностным суждениям
[7, 8]. Н. Луман связывал риски с категорией «решение», но если в предпринимательской деятельности принятие решений основано на различных внешних и внутренних рыночных и факторах, а субъекту предоставлена свобода действий в рамках юридической формулы «разрешено все, что прямо не запрещено законом», то в сфере государственной власти - все с точностью до наоборот, ввиду действия правила «разрешено только то, что прямо предусмотрено законом». Таким образом, наличие правовых неопределенностей, которые находятся в основе принятия решений органами государственной власти и их должностными лицами, является коррупционным риском.
Немецкий социолог и политический философ Ульрих Бек дает следующую дефиницию риска: «риск - это систематическое взаимодействие общества с угрозами и опасностями, индуцируемыми и производимыми процессом модернизации как таковым. Риски, в отличие от опасностей прошлых эпох, являются следствием угрожающей силы
модернизации и порождаемых ее чувств неуверенности и страха» [9, с- 1221. у. Бек не берет за основу какой-то один фактор, который может влиять на наличие риска, и не связывает его с неопределенностью. Схоже рассуждает английский социолог Барон Энтони Гидденс, акцентируя внимание на модернизации и глобализации, а также на увеличении количества сложных социальных связей (отношений). О дновременно им указывается, что риски выходят из-под контроля индивидов и государства в целом [10, с-
Если экстраполировать данное положение в сферу юриспруденции, то можно констатировать наличие обратной «стороны медали» глобализации - появление международных коррупционных связей, транснациональной коррупции, проникновение коррупции в международные организации.
Н е все положения, разработанные экономистами, можно применить в сфере правового регулирования, так, к примеру, отмечается, что средством предотвращения рисков
выступает страхование [11, с- 45]. Застраховаться от коррупционного акта повеления невозможно. Более того, страхование предполагает защиту от следствия, но не от причины. Российский исследователь Г.А. Саттаров определяет «коррупционный риск как шанс оказаться в коррупционной ситуации, войдя в контакт с должностными лицами, представляющими государство. Риск коррупции определяется коррупционным энтузиазмом взяткополучателей, создающих дефицит государственных услуг и выстраивающих бюрократические барьеры для примитивного вымогания взяток. Риск коррупции - это оценка вероятности того, что респондент, попадая в определенную
ситуацию (решая проблему), окажется в условиях коррупционной сделки» [12, с 28°1. С точки зрения оказания государственных услуг и деятельности государственных органов, данное понимание коррупционного риска практически ничего не дает, так как в условиях возрастания роли государства в оказании различного рода услуг и регулировании общественных отношений все большее количество граждан в своей повседневной деятельности обращаются в государственные органы в связи с наличием как конфликтных, так и бесконфликтных общественных отношений. Необходимо акцентировать внимание не на том, что субъект становится участником правоотношений с государством, а на том, как минимизировать риск совершения в отношении него коррупционных действий. Кроме того, такое понимание коррупционного риска акцентирует внимание только на одной стороне правоотношения - обычном гражданине. Между тем, обращающийся сам может провоцировать совершение коррупционного акта, и последний может быть выгоден ему. Следует отметить, что коррупцию, в отличие от России, в западных странах стали исследовать значительно раньше. В России в советский период по идеологическим соображениям факт существования коррупции отрицался. Между тем, еще в 1968 году известный экономист Мурдал связывал
коррупционные риски с дискрецией власти, то есть предоставлением чиновникам права принимать решения самостоятельно [13, p~ 7071.
Российский ученый-юрист В.В. Астанин определяет коррупционный риск как вероятность возникновения коррупционного поведения, вызванного: несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, которые установлены для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы; реализацией полномочий при осуществлении
профессиональной деятельности государственного служащего [14, с. 1151. Интересно с точки зрения юриспруденции определение коррупционного риска, даваемого международной организацией «Transparency International». Так, «коррупционные риски рассматриваются как риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций», а индикаторами наличия коррупционных рисков в той или иной сфере являются: отсутствие прозрачности административных процедур и принятия решений; отсутствие механизмов и инструментов выявления и предупреждения
конфликта интересов должностных лиц, отсутствие общественного контроля» -U-5!.
Источники коррупционных рисков находятся не только в области неопределенности законодательства. В их основе лежат сами иррациональные методы властвования, формальная ответственность и фактическая безответственность властных субъектов, отсутствие прозрачности в деятельности государственных органов, низкая заработная плата служащих, отсутствие публичности (гласности) в деятельности государственных органов и слабые механизмы контроля со стороны самого общества.
Е.В. Охотский подразделяет коррупционные риски на несколько больших групп: законодательные; организационно-технические риски, которые проявляются в ходе принятия управленческих решений; ведомственные риски, обусловленные
ведомственным нормотворчеством --16—с,239]. Несложно заметить, что, являясь по образованию социологом, он фактически пишет о взаимосвязанных группах причин, которые сводятся к несовершенству правовой надстройки над базисными общественными отношениями. Им не учитывается, что принимаемые управленческие решения в рамках организационных рисков основаны на законодательстве, а иначе и быть не может у государственного органа или должностного лица, которые действуют только на основе закона или иного нормативного правового акта. Если рассмотреть ведомственные риски, связанные с подзаконным нормотворчеством, то их минимизация должна быть предусмотрена в самих нормативных правовых актах, устанавливающих полномочия по такому нормотворчеству. Весьма странно, что социолог связал коррупционные риски исключительно со сферой права и его несовершенством, иными словами, с неопределенностью. Ведь существуют множество других факторов, влияющих на наличие коррупционных рисков, которые находятся в социальной сфере. Например, окружающая среда, в которой может существовать терпимое отношение к коррупции или даже провоцирующее ее, когда субъект, изначально характеризующийся положительными нравственно-этическими установками, попадает в государственный орган с существующей там вертикалью коррупционных связей. Являясь учеными юристами, тем не менее, мы не связываем коррупционные риски исключительно с несовершенством действующего законодательства. Причины коррупции находятся в том числе и в самой социальной среде, они обусловлены низким уровнем правосознания и другими негативными явлениями. Коррупционные риски носят комплексный характер, что обусловлено, прежде всего, системностью коррупции, ее разнообразными причинами и условиями.
Легальное определение коррупционного риска дается в Методических рекомендациях
Министерства труда и социальной защиты от 13 февраля 2013 года «По проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных
функций...» J17!. В документе отмечается, что «коррупционные риски - условия и обстоятельства, предоставляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности федеральной государственной службы и должности в государственных корпорациях (государственной компании), с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий». В документе функции органов государственной власти по контролю и надзору, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг, а также полномочия по реализации разрешительных и регистрационных функций называются коррупциогенными.
В сфере выработки правовых мер, направленных на минимизацию коррупции целесообразно использовать и научные положения (выводы) других наук, касающихся категории «риск».
По данным международной неправительственной организации «Transparency International» к странам с наиболее низким уровнем коррупции относятся Дания и Сингапур. Мы неслучайно взяли для сравнения указанные две страны, так как в них реализованы совершенно разные модели снижения коррупционных рисков и борьбы с коррупцией.
В среде обычных граждан, так и ученых-юристов часто бывает распространено мнение, что длительные сроки лишения свободы способствуют минимизации коррупционных рисков, так как сам страх перед наказанием может удерживать правонарушителя от коррупционного поведения. Между тем максимальный срок лишения свободы за получение взятки государственным служащим по уголовному кодексу Дании составляет -
6 лет, а в частном секторе - 4 года iiSl. Таким образом, здесь сроки лишения свободы сами по себе выступают в качестве фактора, снижающего уровень коррупции и, соответственно, уменьшают коррупционные риски.
Так, Дания отличается развитыми институтами гражданского общества, наличием механизмов реального контроля с его стороны за деятельностью государственных органов. Высокая гражданская активность граждан делает невыгодной коррупционную сделку ввиду большой вероятности привлечения к юридической ответственности субъекта. Здесь мы возвращаемся к тезису, высказанному еще известным ученым-гуманистом Ч. Беккариа, что «действенность наказания выражается не в его жестокости, а в неотвратимости». Следует отметить, что в Дании созданы не один, а несколько государственных органов, главной функций которых выступает не столько борьба с самим следствием, сколько снижение антикоррупционных рисков. К таким органам относятся: Датское агентство международного развития; Торговый совет Дании; Датское агентство по кредитованию экспортных организаций; Конфедерация датской
промышленности; Фонд индустриализации
Сингапур в число государств с низким уровнем коррупции вывела совершенно иная модель предупреждения коррупции. Следует отметить, что это страна с самой большой динамикой снижения коррупции. Так, в момент обретения независимости (1965 год) Сингапур относился к числу стран с самым высоким уровнем коррупции, а в настоящее время, по оценкам различных организаций, - это страна с наиболее благоприятными условиями для развития бизнеса, торговли, инвестиции и других финансовых операций. Для борьбы с коррупцией в Сингапуре было создано Бюро по расследованию случаев коррупции, которое обладало достаточно широкими правовыми полномочиями.
Одновременно было изменено действующее законодательство, отменяющее иммунитеты государственных служащих. Немаловажным фактором выступило правило, согласно которому несоответствие между доходом и имуществом выступало фактом, дающим основания для расследования и конфискации имущества в том случае, если чиновник не докажет законность происхождения имущества. При этом действовал принцип презумпции виновности чиновника в случае выявления несоответствия доходов. Кроме того, за различные коррупционные действия наказание варьировалось от штрафа и лишения свободы на длительные сроки до смертной казни. С 1968 года в Сингапуре к смертной казни за различные коррупционные проявления приговорили более 400 государственных служащих i20!.
Однако одними правовыми мерами невозможно решить проблему снижения уровня коррупции. Одновременно была существенно поднята заработная плата государственным служащим, в особенности руководителям государственных органов и судьям. Она стала сопоставима с заработной платой топ-менеджеров, а оплата труда чиновников более низкого ранга - с заработной платой руководителей среднего и низшего звена частного сектора. Сама формула расчета заработной платы, которая работает до сих пор, выглядит следующим образом: уровень оплаты труда чиновника определялся как 2/3 дохода работников частного сектора сопоставимого ранга, показанного ими в налоговых декларациях I20!.
Сравнение показывает, что если в модели антикоррупционной политики Дании применяется сочетание двух уровней воздействия: общественного и государственного, то в модели Сингапура преобладает государственное воздействие, которое одновременно отличается чрезмерной строгостью уголовной ответственности за коррупцию. Кроме того, для обеих моделей характерна высокая заработная плата государственных служащих и строгая определенность их полномочий, а также наличие институтов гражданско-правовой конфискации имущества, наряду с уголовным преследованием.
Интересен опыт Канады, где уровень коррупции очень низкий. В этой стране с 2010 года ежегодно расходуется порядка 10 миллионов долларов государственного бюджета на обучение «специальных» чиновников, которые помимо обычной деятельности также предотвращают и выявляют факты коррупционных преступлений. Такие служащие есть на каждом уровне всех ветвей государственной власти. Причем остальные служащие не в курсе, кто именно является «специальным» чиновником. Это яркий пример борьбы с коррупцией изнутри --21!.
Однако при всей важности правовых и коррупционные риски, рассматривая тот или учитывать также и общее экономическое национальный менталитет; существующие уровень преступности; уровень общей и институтов гражданского общества, а также
организационных мер, которые снижают иной опыт борьбы с коррупцией необходимо благополучие большей части населения; в обществе традиции; общую структуру и правовой культуры в стране; развитость ряд других факторов.
По данным международной организации «Transparency International» Россия занимает 141 место в рейтинге государств по уровню коррупции. В настоящее время прекратилось снижение России в данном рейтинге и последние десять лет ее показатели можно оценить как стабильно низкие. Одновременно, на основании исследований «Transparency International» самые распространенные типы коррупционных преступлений в России -это подкуп высокопоставленных политиков или партий, подкуп государственных
служащих. Между тем, по данным официальной статистики Министерства внутренних дел РФ, основанной на количестве выявленных фактах взяточничества, самыми коррумпированными являются работники бюджетной сферы - учителя, преподаватели
университетов, а также рядовые сотрудники полиции Сопоставление данных
международной организации и данных официальной статистики МВД показывает, что борьба ведется с самым низовым уровнем коррупции, которая как в российских, так и в
международных исследованиях, получила название «бытовой» [23, 24, 25]. Тогда как очевидно, что наиболее опасной для общества и национальной безопасности является политическая, законодательная или так называемая элитарная коррупция. Кроме того, анализ различных ведомственных нормативных правовых актов государственных и муниципальных органов России показывает, что во всех органах созданы комиссии по противодействии коррупции, состоящие из руководителей органов и их заместителей. Если исходить из того, что наиболее опасной является коррупция лиц, наделенных значительными властными полномочиями, то получается борьба самих с собой. В странах с низким уровнем коррупции сделан акцент на общественном контроле и межведомственном контроле, а не внутриведомственном. Однако наличию общественного контроля мешает и сам менталитет российского общества, отсутствие активной гражданской позиции большинства граждан, непонимание ими общественной опасности коррупции.
В России методом интервьюирования было опрошено 1500 респондентов. Данный опрос показал, что проблема высокого уровня коррупции (39%) интересует интервьюируемых чуть менее, чем экономика (61%) страны, в целом, и здравоохранение (56%), но более, чем образование (26%) и безработица (26%). Более трети опрошенных (33%) полагают, что простые граждане никак не могут противодействовать коррупции, а четверть респондентов (25%) видят возможность борьбы с коррупцией в отказе от дачи взяток. Интересно, что на вопрос об оценке степени коррумпированности отдельных институтов государственной власти от 28% до 62% опрошенных не готовы были отвечать, что
говорит, в первую очередь, о боязни респондентов критиковать чиновников Таким образом, получается замкнутый круг: с одной стороны, для снижения коррупционных рисков необходим общественный контроль, а с другой - само общество не готово к нему и испытывает страх перед коррумпированной системой. Кроме того, наивно полагать, что коррупционеры начнут друг с другом бороться. В лучшем случае они будут акцентировать свою деятельность на предупреждении низового уровня коррупции.
В настоящее время применительно к России можно сделать очень не утешительные выводы: уровень коррупции не растет, но остается стабильно высоким; борьба ведется с низовым уровнем коррупции или так называемой ее «бытовой» частью; отсутствует развитое гражданское общество, что сводит к минимизации общественный контроль за деятельностью государственных органов и их должностных лиц. В связи с чем проблема снижения уровня коррупции остается актуальной и в настоящее время. В 2012 году в п.
8. ч 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации была внесена поправка[27], предусматривающая в качестве основания прекращения права собственности в публичных интересах вынесение решения суда об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы. Данный закон не выдерживает антикоррупционной критики по ряду оснований. Во-первых, ввиду отсутствия четкой определенности перечня лиц, на которых он распространяет свое действие. В нем употребляются понятие «государственные и иные должности», но не говорится о
государственных и муниципальных служащих, которые отчитываются о своих доходах и расходах только в том случае, если должность, которую они замещают, входит в один из перечней, принимаемых на различных уровнях. Во-вторых, круг родственников ограничен супругом, супругой и несовершеннолетними детьми. По своей сути данные нормы «мертвые» и применяются крайне редко. В России фактически не используются гражданско-правовые механизмы конфискации имущества, происхождение которого не может объяснить государственный служащий. Отсутствуют и штрафные санкции для юридических лиц, которые делают совершение коррупционного правонарушения невыгодным и ставят на грань банкротства само юридическое лицо. Иначе обстоят дела в других государствах. Так, «в 2008 году компания «Siemens» согласилась выплатить более 1,3 млрд долл. США властям Соединенных Штатов Америки и Европы для урегулирования обвинений в выплате в качестве взяток суммы, оцениваемой в 1,4 млрд долл. США, в целях заключения крупных контрактов на строительство объектов инфраструктуры по всему миру. Кроме того, компания выплатила 850 млн евро в
качестве вознаграждения юристам и аудиторам» ¿¿SI. В России существуют только формальные, а не фактические механизмы гражданско-правовой ответственности, не позволяющие реализовывать конфискацию имущества в отношении взяткополучателей и иных лиц, которым передается имущество для придания ему законного статуса. Думается, что в России необходимо использовать зарубежный опыт противодействия коррупции при помощи гражданско-правовых средств.
Наличие правовых неопределенностей в действующем законодательстве способствует низкой эффективности борьбы с коррупцией, которые нами рассматриваются как факторы, увеличивающие коррупционные риски. Так, формально статьей 13 Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О
противодействии коррупции» 1291 предусмотрена гражданско-правовая ответственность за совершение коррупционных правонарушений. Однако, статья носит отсылочный характер к гражданскому законодательству. В свою очередь статья 225 Гражданского кодекса РФ тоже отсылает к законодательству о противодействии коррупции, то есть к тому же нормативному правовому акту, который ранее отсылал к гражданскому законодательству. Наличие подобного рода неопределенностей в свою очередь повышает коррупционные риски. Можно отметить и небольшое количество дел, связанных с конфискацией имущества, полученного коррупционным путем. Так, Верховным судом Российской Федерации подготовлен обзор судебной практики, связанный с реализацией конфискации имущества, полученного в результате актов коррупции. Анализируя судебную статистику, Верховный Суд РФ указал, что с 1 января 2013 г. по 1 января 2017 г. судами РФ окончено производство по 19 делам, из которых по 12 делам (63%) исковые требования прокурора удовлетворены полностью или частично, по 7 делам (37%) в удовлетворении требований отказано. Учитывая размах коррупции, когда Россия находится на 142 месте в рейтинге, наглядно виден низкий уровень гражданско-правовой конфискации. Для сравнения: в Италии гражданско-правовые меры конфискации в отношении незаконного имущества стали применяться уже в восьмидесятых годах прошлого века, что позволило конфисковать у мафиозных структур свыше 10 тысяч объектов недвижимости. Размах конфискации был так широк, что в начале 2010 года для управления данным имуществом было создано специальное
агентство --301. Сам факт наличия реальных действующих механизмов конфискации имущества существенно снижает коррупционные риски, так как делает экономически невыгодными акты коррупционного поведения.
Исследования в области предотвращения коррупционных рисков или их снижения
показывают наличие различных моделей их нивелирования, которые зависят от множества факторов: формы государственного устройства; размера территории государства; формы правления; законодательных традиций; демографических
характеристик населения [31, 32, 33, 34]. Известно, что Россия относится к стране с высоким уровнем коррупции, с президентской формой правления, федеративным устройством, двухпалатным парламентом и самой большой территорией среди других государств. При этом сам по себе тот или иной показатель не играет решающего значения в возникновении коррупционного риска, он тесным образом должен взаимодействовать с иными факторами. Необходимо учитывать и само качество государственного управления, которое может играть решающую роль в противодействии коррупции. Так, к примеру, существуют страны с достаточно большой территорией, схожей с Россией формой государственного устройства, но низким уровнем коррупции. Например, США.
Сами по себе территориальные характеристики не имеют значения для определения коррупционных рисков. Например, Дания - унитарное государство с низким уровнем коррупции и небольшой территорией. Островное государство Гаити - одно из лидеров в рейтингах коррупции, по своей форме правления является республикой и обладает небольшой территорией. Форма государства, его устройство и иные факторы влияют не на наличие или отсутствие коррупционных рисков, а на особенности их минимизации. К примеру, государства с большой территорией больше тяготеют к централизации, а, соответственно, и меры, снижающие антикоррупционные риски, носят в большей мере централизованный характер. Определенным значением обладает численность населения и количество государственных служащих. Теоретически с увеличением населения и количества государственных служащих растет и риск совершения кем-либо из них коррупционного правонарушения, но сами по себе количественные характеристики не имеют значения. Так, население в США и количество государственных служащих больше, чем в России, а уровень коррупции - ниже. При большей территории и количестве населения уровень коррупции в СССР был ниже, нежели в современной России. Следовательно, указанные факторы сами по себе не могут выступать в качестве коррупционного риска, они действуют только в совокупности с иными обстоятельствами.
Выводы
Некоторые достижения экономическое теории и социологии, полученные в результате исследования понятия «риск», могут быть вполне применимы и в сфере юриспруденции. В частности, разработанное понятие «риск», основанное на категории неопределенности, вполне экстраполируется на неопределенность законодательства; неопределенность функций и полномочий государственных органов и их должностных лиц; неопределенность норм, направленных на борьбу с коррупцией, которые в своей совокупности являются рисками совершения коррупции.
Факторы, которые в экономических и иных науках называют коррупционными рисками, в юриспруденции относятся к причинам и условиям коррупции. Ввиду чего разграничение рисков и причин с условиями возможно только на основе их динамики. Так, в своей статике коррупционный риск, а также причины и условия сливаются, но диалектика их развития такова, что в своем действии и развитии непосредственно в общественных отношениях они свидетельствуют о наличии коррупционного риска.
Одним из коррупционных рисков в России является слабая степень определенности самого законодательства в области борьбы с коррупцией, а также отсутствие ряда правовых механизмов по ее минимизации, а именно полноценного института гражданско-
правовой ответственности за совершение коррупционного правонарушения, который должен включать и ответственность юридических лиц. В указанном аспекте России необходимо заимствовать прогрессивный опыт государств с низким уровнем коррупции.
Несовершенство действующего законодательства в области борьбы с коррупцией необходимо рассматривать как угрозу правовой безопасности субъектов общественных отношений, являющейся составной частью национальной безопасности.
Библиография
1. America's Recent Past. Edited by Franklin D. Mitchell and Richard O. Davies. New York, London, Sydney, Toronto: John Wiley & Sons, Inc., 1969. 440 pages.
2. Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 (ред. от 13.03.2012) «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» // КонсультантПлюс: справ.-правовая система. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req = doc&base = LAW&n = 127131&fld = 134&dst = 1000000001,0&rnd = 0.690470983587253 8#03766802444154548
3. Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
4. Собрание законодательства РФ. 1996. № 48. Ст. 4214.
5. Собрание законодательства РФ. 1997. № 21. Ст. 2810.
6. Luhmann Niklas. Soziologische Aufklärung. Opladen: Westdt. Verlag. 5. Konstruktivistische Perspektiven.1990.-P. 131 - 169.
7. Найт Ф. Риск, неопределенность и прибыль / Пер. с английского.-М.: Дело, 2003. -360 с.
8. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М.: Гелиос АРВ. 2002.-352 с.
9. Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну. М.: Прогресс-Традиция, 2000. -383 с.
10. Гидденс Э. Ускользающий мир. Как глобализация меняет нашу жизнь. — М.: Весь мир, 2004. - 120 с.
11. Гидденс Э. Судьба, риск и безопасность // THESIS.-1994.-№ 5.-С. 107-134.
12. Сатаров Г. А. Диагностика российской коррупции: социологический анализ.-М.: Фонд ИНДЕМ, 2008.-280 с.
13. Myrdal G. Asian drama: An inquiry into the Poverty of Nations. Vol. 2. N. Y., 1968.-P. 707.
14. Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих.-Европ. учеб. ин-т МГИМО (У) МИД РФ, 2011. - с. 115
15. Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов // Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл.-М., 2011. Режим доступа: https://transparency.org.ru/projects/goszakaz_change.pdf (дата обращения 12.01.2019 года).
16. Охотский Е.В. Противодействие коррупции. - М.: Юрайт, 2016. - 251 с.
17. Гарант: справ.-правовая система. URL: Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70215562/ . Дата обращения 12.01.2019 года.
18. European Commission. Brussels. Annex Demark to the EU Anti - corruption Report.
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ec. europa. eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-humantrafficking/ corruption/anti-corruption-report/docs/2014_acr_denmark_chapte. Дата обращения 23.04.19 года
19. Сайт Министерства иностранных дел Дании. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://um.dk/en/danidaen. Дата обращения 23.04.19 года
20. Ли Куан Ю. Из третьего мира в первый: История Сингапура 1965-2000. Манн. 2013.576 с.
21. Канада сегодня. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://canada2day.com. Дата обращения 21 апреля 2019 года.
22. Официальный сайт Министерства внутренних дел России. Режим доступа: https://мвд.рф. Дата обращения 21 апреля 2019 года.
23. Roberts J. European Journal of Criminology Developments / J. Roberts // Newsletter of the ESC.-2010.-Vol. 9, № 2.-P. 3-7.
24. Taylor I. The New Criminology: For a Social Theory of Deviance / I. Taylor, P. Walton, J. Young.-London: Routledge, 1973.-368 p.
25. Williams K. S. Textbook on Criminology / K. S. Williams.-Oxford : Oxford Univ. Press, 2012.-640 p.
26. Исследование «Барометр мировой коррупции - 2017». [Электронный ресурс]. -Режим доступа : http://transparency.org.ru/research/barometr-mirovoy-korruptsii/-barometr-mirovoy-korruptsii-2016-rossiyane-boyatsyasoobshchat-o-korruptsii.html. Дата обращения 21 апреля 2019 года.
27. Федеральный закон от 03.12.2012 № 231-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // КонсультантПлюс: справ.-правовая система. Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req = doc&base = LAW&n = 172539&fld = 134&dst = 100046,0&rnd = 0.5549860994700644#0 5996675653031127. Дата обращения 20 апреля 2019 года.
28. Рупчев Г. «Сравнительно-правовой анализ ответственности юридических лиц (корпоративной ответственности) за преступления коррупционной направленности» // https://rm.coe.int/16806d8620. Дата обращения 12 января 2019 года.
29. КонсультантПлюс: справ.-правовая система. Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?
req = doc&base = LAW&n = 310135&fld = 134&dst = 1000000001,0&rnd = 0.899368001642513 3#09161749224203862. Дата обращения 15 марта 2019 года.
30. Информационная справка. Регулирование института конфискации денежных средств и имущества, полученных преступным путем в законодательстве Великобритании, США, ФРГ, Австрии, Швейцарии, Нидерландов, Японии и других стран. Комитет Государственной Думы по безопасности и Комиссия Государственной Думы по законодательному обеспечению противодействия коррупции. Июнь 2010 года.
Р е ж им дос тупа :
http://komitet7.km.duma.gov.ru/site.xp/050057056124051050049.html дата обращения 11.01.2019 г.
31. Hough D. Corruption, Anti-Corruption and Governance / D. Hough.-London: Palgrave Macmillan, 2013.-177 p.
32. Debiel T. Functionalities of Corruption Comparative Perspectives and Methodological Pluralism / T. Debiel, A. Gawrich. — Wiesbaden: Springer, 2014.-266 p.
33. Ferreyra G. Judicial Corruption in the Mexican Federal Judiciary / G. Ferreyra // Human organization.-2017.-Vol. 76, № 2.-P. 141-149.
34. Graycar A. Understanding and Preventing Corruption / A. Graycar, T. Prenzler.-London: Palgrave Macmillan, 2013.-144 p.
