CC BY
20
УДК 342.857.213
I. Ю. Хомишин
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального унiверситету "Львiвська полггехшка", доцент кафедри адмшютративного та iнформацiйного права,
канд. юрид. наук, доцент
КОРУПЦ1ЙН1 Д1ЯННЯ ЯК ФОРМА ЗЛОВЖИВАННЯ ВЛАДОЮ У СФЕР1 ДЕРЖАВНО1 СЛУЖБИ
© Хомишин I. Ю., 2015
Розглянуто питання зловживання владою та посадовими повноваженнями у сфер1 державнот служби, що е полiтико-правовою формою владнот дiяльностi, яка не вiдповiдаe функцiональнiй природ! владних iнститутiв та справляе деструктивний i шк1дливий вплив на розвиток нащональнот державностi як системи взаемопов'язаних i взаемозалежних полiтичних, юридичних, соцiально-економiчних, духовно-моральних, етнокультурних та iнших компонен^в i в1дносин.
Ключовi слова: державна влада, державна служба, публiчна влада, зловживання владою, корупцiя, громадянське сусшльство.
И. Ю. Хомышин
КОРРУПЦИОННЫЕ ДЕЯНИЯ КАК ФОРМА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ВЛАСТЬЮ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Рассмотрены вопросы злоупотребления властью и должностными полномочиями в сфере государственной службы, является политико-правовой формой властной деятельности, не соответствующей функциональной природе властных институтов и оказывают деструктивное и вредное воздействие на развитие национальной государственности как системы взаимосвязанных и взаимозависимых политических, юридических, социально-экономических, духовно-нравственных, этнокультурных и других компонентов и отношений.
Ключевые слова: государственная власть, государственная служба, публичная власть, злоупотребления властью, коррупция, гражданское общество.
I. Y. Khomyshyn
JOINT ACTS OF CORRUPTION, ABUSE OF POWER IN THE CIVIL SERVICE
The article deals with the abuse of power and of authority in public service, serving politico-legal form of power that does not meet the functional nature of the institutions of power and produces destructive and harmful impact on the national state as a system of interconnected and interrelated political, legal , socio-economic, spiritual, moral, ethnic, cultural and other components and relationships.
Key words: public authorities, public service, public authority, abuse of power, corruption, and civil society.
Постановка проблеми. Цшком зрозумшим е той факт, що таю деструктивш прояви, як корупщя, панування чиновницького або сувдвського розсуду, "ктентизм" тощо, е формами зловживання публiчною владою, тому першочергове завдання сучасного державного бущвництва полягае в розробленш та впровадженш ефективних юридичних технологш запобтання рiзним
зловживанням з боку владних структур i окремих державних службовщв на ушх рiвнях укра!нського полiтико-правового простору. О^м того, упродовж останнiх десятилiть укра!нцям довелося спостерiгати рiзного роду кризовi явища, найчастiше викликанi зловживаннями сво!ми владними повноваженнями тими чи шшими представниками державного апарату, що проявлялися в реалiзащ! олiгархiчного проекту приватизацп, що поставив державу на межу виживання, узурпацп влади, перетворення державно! служби на форму особистого збагачення та отримання всшяких пшьг тощо. Не викликае сумнiвiв те, що питання про створення правового мехашзму протиди зловживанням владою у сферi державно! служби мае не лише юридичний характер, але й загальнодержавне значення, оскiльки в умовах нестабшьносп, соцiальних ризикiв, що мають мюце, а також вiйськово! агресi! з боку Росшсько! Федерацi! вiн безпосередньо пов'язаний iз забезпе-ченням нащонально! безпеки Укра!ни.
Зауважимо й те, що процес мiнiмiзацi! зловживань владними повноваженнями повинен мати системний полггико-правовий характер i не зводитися до добре вщомих антикорупцiйних та шших кампанiй.
Натомiсть у межах сучасно! юридично! науки необхiдно спрямувати зусилля на визначення сутносп та способiв протидi! зловживанням владою у сферi державно! служби, виявити i проаналiзувати адекватнi цьому завданню правовi та полггичш iнститути.
Аналiз дослiдження проблеми. Питання, що торкаються рiзних аспекпв зловживання владою у сферi державно! служби, зокрема проявiв корупцi!, були предметом дослщження багатьох вчених. Окремi аспекти окреслено! проблематики знайшли свое вщображення у працях провщних вггчизняних та заруб1жних фахiвцiв: В. Авер'янова, I. Бородiна, Н. Бортник, В. Бутенка, В. Гвоздецького, С. Головатого, I. Данова, Л. Денисенка, В. Заросила, Д. Йосифовича, О. Кальмана, М. Камлика, М. Ковалiва, В. Колпакова, I. Матюхшо!, М. Мельника, С. Невмержицького, В. Ортинського, О. Остапенка, В. Петкова, С. Петкова, О. Филимонова та шших.
Метою ще! статп е дослiдження можливосп сворення дiевого адмiнiстративно-правового механiзму запобтання зловживанню владою у сферi державно! служби, зокрема такш його форм^ що дуже поширена сьогоднi, як корупщя.
Виклад основного матерiалу. Передуем слiд зауважити, що термiн "зловживання" загалом розумдать як одну з давшх форм юридично значущо! i соцiально негативно! поведiнки людини. Однак, така дефшщя не е сталою i однозначно вирiшеною в юридичнш лiтературi. Так, наприклад, доволi часто вчеш використовують такий термiн, як "зловживання правом", але не пояснюють його. О^м того, вщсутне визначення категорш "зловживання правом", "зловживання владою", "зловживання посадовими повноваженнями" i низки шших сумiжних понять i на законодавчому рiвнi. А отже, розумшня вказаних категорiй нинi знаходиться в доктринальнш площинi.
Слiд наголосити на тому, що право одночасно повинно досягати двох протилежних цшей -упорядковувати суспшьш вщносини i справедливо !х регулювати, а отже, протирiччя мiж впорядкованiстю i справедливiстю, мiж визначенiстю i гнучкiстю регулювання закладеш в самiй субстанцi! права. Така дiалектика правового регулювання суспiльних вщносин породжуе безлiч юридичних проблем, зокрема й проблему зловживання правом (а отже, i зловживання владою) у сферi державно! служби. З огляду на це, проблема зловживання правом е породженням абстрактносп правових норм, дiалектичного поеднання таких властивостей права, як формальна визначенють i справедливють.
Загалом у науковш лiтературi побутуе думка про те, що у проблемi зловживання правом можна видшити двi позицi!, що характеризуються сво!ми крайнощами. Одна з них полягае в тому, що поняття зловживання правом слщ тлумачити максимально широко: будь-яку дда слiд квалiфiкувати як зловживання правом, якщо це суперечить моральности або чи!мсь (зокрема й публiчним) iнтересам [1, с. 20]. Натомють К. I. Скловський з цього приводу виславлюе думку про
те, що зловживання правом не мае загального опису i стае фактом не шакше як в результат судового ршення, у прийнятп якого головна роль выводиться суддiвському розсуду [2, с. 2].
Однак, на нашу думку, реалiзацiя такого тдходу на практищ завдала б ютотно1 шкоди стiйкостi правово1 системи. Учасники правовщносин, реалiзуючи належнi 1'м права, не мали б впевненосп в тому, що 1'хш дiï е правомiрними. Адже суд, не будучи обмеженим у сво1х дiях нормою права, був би вправi визнати будь-яку дда такою, що зачшае iнтереси iншоï особи.
1нша позищя полягае в тому, що, на думку деяких вчених, проблеми зловживання правом взагалi не юнуе. На думку М. С. Малеша, можливо одне з двох: або суб'ект дiе в межах належного йому права i тодi не зловживае своïм правом, або вш виходить за меж^ встановленi законом, i, таким чином, порушуючи закон, не зловживае правом, а здшснюе правопорушення, за яке повинна настати вщповщальшсть [3].
Однак, необхiдно зауважити, що остання позицiя е, очевидно, слабкою, оскiльки вона не вщпо-вщае нi наявним теоретико-методологiчним напрацюванням у цш галузi правового знання, ш особли-востям юридичноï практики, в ходi якоï неминуче виникають i чинять негативний вплив на право-творчiсть i правозастосування рiзнi форми зловживань правом, зокрема й у сферi державно1' служби.
У науковш лiтературi можемо зустрiти рiзноманiтнi класифшацп зловживання правом, якi здiйснюються за рiзними пiдставами. Безумовно, кожна з класифшацш мае сво1' переваги i недолши, оскiльки лише частково охоплюе дослiджуване явище. Так, класифiкацiя за галузевим принципом розглядае здшснення права в протирiччi з його призначенням, в результат якого заподiюеться шкода особ^ суспiльству i державi. Можливим е видшення зловживання правом в полггико-правових iнститутах, в ^^mi законодавчо1' влади, у сферi виконавчо1' влади на загально-державному i регюнальному рiвнях, а також в шститутах судово1' влади.
За суб'ектом зловживання подшяються на зловживання фiзичних та юридичних осiб, державних оргашв i громадських об'еднань. Сюди ж можна вщнести зловживання владою, службовим становищем, посадовими повноваженнями, що вчиняються державними службовцями.
За суб'ективною стороною зловживання класифiкують на навмисш i необережнi. Окрiм того, можливе видшення зловживання правом в контекст позитивютського (легiстський пiдхiд, сощолопчний, iсторичний тип праворозумiння) i непозитивютського типiв праворозумiння (природно-правовий пiдхiд, фшософський, лiбертарна концепцiя праворозумiння), а також штегративного типу праворозумiння.
Вiдсутнiсть единого тдходу щодо вирiшення проблеми зловживання правом негативно позначаеться на правозастосовнш дiяльностi. Отже, якщо узагальнити погляди на цю проблему, можна запропонувати таке визначення зловживання правом у сферi державно1' служби, як дiяння державного службовця, що вчиняеться ним у формi дiï або бездiяльностi з реалiзацiï належного йому суб'ективного права, яке вш здiйснюе в межах наданих законом повноважень, а його результати виходять за встановлеш межi здшснення права з огляду на його намiр завдати шкоду та (або) об'ективного завдання шкоди правам i законним штересам шших ошб.
Розглядаючи питання про причини зловживання правом у сферi державно1' служби, зокрема такш його форм^ як корупцiя, науковцi та практики зазначають, що:
1. Виникнення практики зловживання правом у сферi державно1' служби шляхом вчинення корупцшних дiянь обумовлено некоректним переходом командно-управлiнськоï системи економши до ринкових вiдносин, в процеш якого неконтрольована приватизацiя призвела до кримiналiзацiï державно1' бюрократiï, дозволила кримшальному середовищу змiцнити i значно розширити свiй вплив на шститути державно1' влади.
2. 1стотною причиною також е руйнування щеолопчного простору краши, цiннiсна дезорiентацiя державних службовщв i на тлi духовного вакууму - сприйняття рацiонально-его1'стичних стандарта поведшки.
3. Транзитивш реформи державного управлшня не забезпечили належно! кадрово! професю-налiзацiï, iгнорувавши тим самим людський ресурс - ключове джерело ефективного функщо-нування державних органiв влади. Наслщком подiбноï дисфункцiï державного управлiння стало виникнення суспiльноï потреби у встановленш соцiального порядку, що також сприяло виник-ненню розгалуженоï системи, що надае послуги корупцiйноï регуляцiï сустльних вiдносин.
4. Ослаблення системи полгтичного контролю i практична вiдсутнiсть злагоджено1' системи державного адмiнiстративного контролю за дiяльнiстю державних службовцiв призвело до втрати управлшського порядку i стихшно1' самоорганiзацiï державних структур, що сприйняли переважно корупцшний стиль публiчного управлшня.
5. Ускладнення нормативно-правового регулювання, яке визначило малоефективну систему заборон, але, тим не менш, яке створило сприятливий грунт для зловживання посадовими повноваженнями за рахунок широких меж бюрократичного розсуду.
Водночас, розглядаючи проблему зловживання правом у сферi державно1' служби, що прояв-ляеться, насамперед, у формi корупцiï, слщ зазначити, що непрофесiйне, а також щлеспрямоване ускладнення державного управлiння, закршлення в законах неадекватних заходiв адмшютративного розсуду тощо створюе сприятливий грунт для розвитку корупцшних вщносин. Тому не меншу загрозу нацiональнiй безпещ становить законодавчий лобiзм, який доволi часто мае не тiльки внутршньо-корпоративний бюрократичний, але й кримшальний, олiгархiчний характер.
Серйозною загрозою для сфери державно1' служби також слщ вважати адмiнiстративний (управлiнський) лобiзм, у межах якого приймаються конкретнi управлшсью рiшення, яке найчастiше, хоч формально i не суперечать закону, але спотворюють законодавчий змют i волю. Так зване телефонне право виступае втшенням управлшського лобiзму, яке, перебуваючи поза правовим регулювання та контролем, сприяе винесенню безвщповщальних адмшстративних, судових i полгтичних рiшень, заснованих на перманентнш iндивiдуальнiй або вузькокорпоративнiй вигод^ Все це, своею чергою, спричиняе низьку ефектившсть правозастосування, дистанцiюючи суспшьство вiд офiцiйних структур державного управлшня, викликаючи правовий шгшзм i стимулюючи розростання антилегально1' системи регулювання сустльних вщносин. 1ншим проявом адмiнiстративного лобiзму е тiньова кадрова полiтика, що визначае просування "службовою драбиною", кадровi перестановки, поповнення кадрового складу державних оргашв i звiльнення, виходячи з корпоративних тшьових iнтересiв, неформальних мiжособистiсних зв'язкiв, економiчних вигод. Такий вид тшьових вщносин мае розглядатися як найнебезпечшша 1'х форма, оскiльки, як слушно зауважив О. Бiсмарк, якщо "з поганими законами i хорошими чиновниками управлшня ще можливе, то з поганими чиновниками не допоможуть шяю закони" [4, с. 205].
На жаль, сьогодш доводиться констатувати, що зловживання правом серед державних службовщв у формi корупцшних дiянь е одшею з найактуальшших проблем сучасносп, оскiльки корупцiя здатна вражати рiзнi види органiв державно1' влади та напрями 1'х дiяльностi, а завдана нею шкода стосуеться рiзних сфер життедiяльностi сучасноï держави, зменшуе рiвень довiри до державного апарату та ïï мiжнародний авторитет, наслщком чого е уповшьнення економiчного розвитку, вщпк можливих капiталовкладень та працездатного населення.
Зазначена проблема е актуальною i для Украши, для яко! корупщя становить безпосередню загрозу нащональнш безпецi i конституцiйному ладу, про що неодноразово зазначалося у програм-них та концептуальних правових актах з питань протиди злочинносп загалом та корупци зокрема.
Корупщя може проявлятися в рiзних формах, але найбшьш небезпечними з них е вчинення особою, уповноваженою на виконання функцш держави, посадових злочишв: зловживання владою або посадовим становищем, перевищення влади або службових повноважень, одержання хабара та розкрадання державного або громадського майна шляхом зловживання службовим становищем.
Водночас одним iз найбшьш помилкових тлумачень корупци, на нашу думку, е спроба втиснути ïï в рамки виключно кримшальних проявiв. Бшьшють авторiв i в нашш держав^ i за кордоном (Л. Пальмер, А. Катценелшбочен, В. М. Рейсмен та шш^ вважають, що корупщя як
сощальне явище е значно ширшим, шж сукупнiсть суто кримiногенних проявiв. У реальному житп побутуе багато шших ïï видiв, котрi нiколи кримшальними не вважалися. Корумпований державний службовець нерщко дiе в межах свое1' компетенцiï, при цьому порушуючи етичш, адмшстративно-правовi та iншi норми поведшки. Так, Н. Ф. Кузнецова з цього приводу зауважуе, що в основi корупци лежать таю вiковi традицiï взаемовiдносин у суспшьсга, як "послуга за послугу", "ти менi - я тобГ' тощо [5, с. 30]. Тому корупщя, як правило, не тягне за собою скарг, оскшьки сторони одержують взаемну вигоду вщ протиправного дiяння. Латентнють - ïï основна особливють. У цьому полягае i складнють боротьби з цим явищем. Тому вщ кримiнально-карних проявiв корупцiï потрiбно вiдрiзняти корупцiйнi правопорушення, за вчинення яких законом передбачено адмшстративну вщповщальшсть.
1ншою особливiстю корупцiï в нашш краïнi е наявнiсть домшуючих чинникiв не тiльки матерiально-економiчного характеру, але й щеолопчного, морального, а також загальноï та правовоï культури. Перехiд до ринкових вiдносин значною частиною громадян було сприйнято як повну вщмову не тшьки вщ комунiстичноï iдеологiï, але й вщ iдеологiï взагалi. Цей вакуум i було заповнено вседозволенютю, свавiллям та шшими негативними проявами.
Значних змш в умовах переходу до ринку набули предмет i спошб вчинення корупцшних проявiв. Сьогоднi грошi перестали бути основним предметом хабарництва, а все часпшими стають iншi матерiальнi й нематерiальнi послуги. Поширення зокрема набувають хабарi у виглядi закор-донних турiв, спонсорування вiдпочинку на дорогих закордонних курортах, надання безвггсоткових кредита тощо. Що стосуеться сфер поширення корупци, то ключовими з них е оподаткування, митна справа, торпвля, закутвля товарiв, надання послуг тощо.
Отже, сьогодш в нашш державi дуже гострою е проблема корупци, i виршити ïï можливо лише за умови реалiзацiï цшого комплексу антикорупцiйних заходiв, якi повинш спрямовуватися не лише на викоршення корупцiï як явища, але й запобтання умовам, що безпосередньо та опосеред-ковано сприяють ïï виникненню [6, с. 5].
Натомють позитивним аспектом слщ назвати прийняття в державi низки законодавчих актiв, яю мiстять норми, що сприяють створенню адмшютративно-правового механiзму запобiгання корупцiйним дiянням, зокрема посилюють вiдповiдальнiсть за вчинення корупцшних правопорушень у сферi державноï служби. До чинниюв успiшноï протиди корупцiï' можна вщнести чiтке регламентування дiяльностi посадових осiб усiх рiвнiв, вiдкритiсть та прозорiсть влади та процедур прийняття державних ршень, дiевий механiзм контролю за дiяльнiстю державних оргашв з боку громадянського сусшльства. Проте найвпливовiшим засобом протидiï та запобтання корупцiï е необхiднiсть застосування вiдповiдальностi у разi вчинення корупцшного правопорушення.
З-помiж законодавчих актiв слщ назвати Закон Украши "Про засади запобтання i протидiï корупцiï", в якому визначено основш засади запоб^ання i протидiï корупцiï в публiчнiй i приватнiй сферах суспiльних вщносин, вiдшкодування завданоï внаслiдок вчинення корупцшних правопорушень збитюв, шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи штерешв фiзичних осiб, прав чи штерешв юридичних осiб, iнтересiв держави [7].
Цим Законом уперше законодавцем подано визначення термiна "корупцiя", п1д яким сл1д розумiти використання особою, зазначеною в ч. 1 ст. 4 цього Закону, наданих ш службових повноважень та пов'язаних iз цим можливостей з метою одержання неправомiрноï вигоди або прийняття общянки/пропозици такоï вигоди для себе чи шших ошб або вщповщно обiцянка/пропозицiя чи надання неправомiрноï вигоди особi, зазначенiй в ч. 1 ст. 4 цього Закону, або на ïï вимогу шшим фiзичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих ш службових повноважень та пов'язаних iз цим можливостей [7].
Законом Украши "Про засади запобтання i протиди корупци" також визначено, що корупцшне правопорушення - це умисне дiяння, що мютить ознаки корупци, вчинене особою, зазначеною у ч. 1 ст. 4 цього Закону, за яке законом установлено кримшальну, адмшстративну, цившьно-правову та дисциплшарну вщповщальшсть [7].
Особливо! уваги в контексп окреслено! проблематики заслуговують Закони Укра!ни "Про очищення влади" вiд 16 вересня 2014 року [8] та "Про Нащональне антикорупцшне бюро Укра!ни" вiд 14 жовтня 2014 року [9].
Висновки. Щцсумовуючи викладене вище можемо констатувати, що зловживання владою у сферi державно! служби е надзвичайно негативним явищем, викликаним багатьма чинниками i суб'ективного, i об'ективного характеру.
Для якюно! змiни стану законностi у сферi державно! служби, яке сьогодш характеризуеться високим ступенем корумпованостi, необхщно забезпечити !! вiдкритiсть, доступнiсть громадському контролю, а також реалiзувати антикорупцшш заходи, передбаченi багатьма програмними документами. Для створення тако! системи сустльних вщносин необхщно досягти прозоростi, чггкосп i простоти в щоденних вщносинах держави (в особi !! державних службовщв) i громадянина.
1. Щенникова Л. В. Злоупотребление правом: дух и буква закона / Л. В. Щенникова // Законодательство. - 1999. - С. 20. 2. Скловский К. И. О злоупотреблении правом // ЕЖ-Юрист. -2000. - № 32. - С. 2. 3. Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность / Н. С. Малеин. - М. : Юрид. лит., 1985. - 192 с. 4. Бисмарк О. Мысли и воспоминания / Отто фон Бисмарк. - М. : ОГИЗ, 1940. - Т. I. - С. 205. 5. Кузнецова Н. Ф. Корупция в системе уголовных преступлений / Н.Ф. Кузнецова // Вестник Московского университета. - 1993. - № 1. - С. 30. 6. Кл1мова С. М. Оргатзащя запоб1гання та протидИ' корупци в Украгш: [навч. поабник] / С. М. Кл1мова, Т. В. Ковальова. - X.: ХарР1 НАДУ "Маг1стр", 2012. - 180 с. 7. Про засади запоб1гання i протидИ' корупцИ': Закон Украгни в1д 7 кв1тня 2011 року // В1домост1 Верховной Ради Украгни. - 2011. - № 40. - Ст. 404. 8. Про очищення влади: Закон Украгни вiд 16 вересня 2014 року // Вiдомостi Верховног Ради Украгни. - 2014. - № 44. - Ст. 2041. 9. Про Нащональне антикорупцшне бюро Украгни: Закон Украгни вiд 14 жовтня 2014 року //Вiдомостi Верховног Ради Украгни. -2014. - № 47. - Ст. 2051.
