CC BY
39
ческая деятельность: понятие, структура, ценность. — С. 80—101.
25. Леушин В.И. Юридическая практика в системе социалистических общественных отношений. — Красноярск, 1987. — С. 27.
26. Подробнее см.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. — Ч. 1—5; Он же. Теория правовой системы общества. — Т. 1. — С. 234—236, 258—260, 314—316, 379—383, 430—451.
27. Методологически очень существенно выделять две универсальные группы функций:
а) юридической практики по отношению к реальной действительности, в том числе и к теоретическому познанию;
б) юридической науки по отношению к юридической практике (информационно-отражательную, коррекционную, прогностическую и др.). Однако ограниченный объем данной статьи позволяет нам лишь весьма сжато раскрыть сущность и основные виды первой группы функций.
28. Подробнее о признаках и видах функций разнообразных типов юридической практики см.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. — Ч. 1—5; Он же. Теория правовой системы общества. — Т. 1. — Главы 13—16.
29. Гегель Г. Сочинения. — М., 1934. — Т. 7. — С. 169.
30. См.: Алексеев С.С. Теория государства и права. — С. 259—261.
31. См.: Леушин В.И. Указ. соч. — С. 31 и след.
32. См., например: Тамаш А. Судья и общество. — М., 1980; Половова Л.В. Функции интерпретационной практики. — Ульяновск, 2002; Палагина Е.Н. Указ. соч.; Придворова М.Н. Судебная практика в правовой системе России: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2003.
33. См.: Карташов В.Н. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2000; Он же. Законодательная технология: понятие, основные элементы, методика преподавания // Законотворческая техника в современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород. 2001. — Т. 1; Карташов В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии) / В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов. — Ярославль, 2007; Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. — 2007. — № 1; Он же. Правосистематизирующая технология (краткий очерк) // Систематизация законодательства в России (историко-правовые, теоретико-методологические и технико-юридические проблемы). К 175-летию Свода законов Российской империи: Материалы Международного круглого стола. Институт государства и права РАН (Москва, 18—19 января 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова, В.Г. Графского, С.В. Кодана. — Н. Новгород, 2008; Он же. О необходимости замены учебного курса «Юридическая техника» учебной дисциплиной «Юридическая технология» // Юридическая техника. — 2009. — № 3.
Ю.Г. Галай
Галай Юрий Григорьевич — заведующий кафедрой конституционного и административного права Нижегородского филиала Государственного университета — Высшей школы экономики, доктор юридических наук, профессор
E-mail: [email protected]
Коррупционное сращивание бюрократии с представителями буржуазии и его влияние на экономическую безопасность России во второй половине XIX столетия
В статье речь идет о коррупционном сращивании иностранных и отечественных финансовых кругов с российской бюрократией. О влиянии этого негативного явления на экономическую безопасность России и о попытках правительства разрешить данную проблему правовыми мерами.
The accretion of foreign and domestic moneyed interest with Russian corrupt bureaucrats is
discussed. The negative effect on the Russia's economic security and government's attempts to achieve legal solutions are considered.
Проблема сращивания чиновного аппарата с представителями отечественной буржуазии особо активно проявила себя в пореформенный период Российской империи 60—70 годов XIX века.
К сожалению, эта тема сложна по причине почти полного отсутствия статистических данных и иных соответствующих материалов. Их отсутствие не означает, что представители крупной буржуазии не
s
s
о
о
о
о.
о
о
Ї
о
то
с
о
»о
§
О
ф
о
Ї
8
со
со
Ї
0)
S
Ї
§
§
S
со
1
Ю
к
к
S
со
ÎS
о
5
6
5
со
6 о % Ю 0) S Ї со со
5
со
6 0) о Ї Ї
0
S
5Г
£
Q.
1
с
S2
со
е
£
о
о
§
о
0
1
о
2
0 со ф ю
1
о
0
1
8
со
I
§
§
5
со
5
§
¡5
со
£
о
3
&
5
£
со
6
0 §■ ю 0)
1
со
со
со
&
0)
0
1 I
0
3-
£.
1
с
0
>8
то
делали попыток проникнуть в состав бюрократического аппарата, чтобы отстаивать свои интересы. Одновременно и представители чиновничества принимали участие в капиталистическихпред-приятиях.
Трудность в том, что необходимо анализировать тысячи послужных списков чиновников при полном отсутствии официальных обобщающих источников.
Долгое время представители отечественных крупных предпринимателей почти не входили в состав чиновной бюрократии. Но влияние растущей отечественной буржуазии на правительственный аппарат было значительным, и осуществлялось оно не проникновением в бюрократическую среду, а путем подкупа государственного аппарата. И представители бюрократии стали принимать участие в деятельности предприятий. Так происходило сращивание чиновников с предпринимателями. Это особенно проявилось в эпоху интенсивного развития капиталистических отношений в 70-е годы XIX столетия. Именно тогда начались раздача концессий и образование многочисленных акционерных обществ и компаний.
Процесс сращивания, преждевсего, наблюдался в министерствах финансов и путей сообщения. Особое преимущество, конечно же, было у высшей бюрократии. К примеру, председатель Государственного банка Е.И. Ламанский находился в тесном контакте с различными представителями капиталистического мира. Его современник А.И. Ку-ломзин, служивший в то время в Комитете министров, воспоминал, что Ламанский «вошел в компанию с капиталистами, и (они) заранее купили еще не выпущенные акции одной железной дороги по 80 коп. за рубль и потом публике продали их с барышом» 1. Капиталисты дали деньги, а Ламанский — кредит Государственного банка.
Данная проблема не могла не волновать высшее руководство, и оно попыталось ее ограничить. В ноябре 1868 года Комитет министров обсуждал представление министра финансов М.Х. Рейтерна на имя императора по вопросу участия высших сановников в железнодорожных акционерных обществах. Оно было инициировано Александром II, который признал необходимым принять меры к уменьшению проявляющегося в последнее время слишком сильного стремления к образованию обществ железных дорог, стремления, принимающего иногда характер откупных сделок. Комитетское решение было оформлено в форме пожелания, которое предложило министру финансов направить конфиденциальные письма министрам и управляющим с извещением, что император «изволили желать, чтобы лица, имеющие по служебному положению прямое влияние на государственную администрацию (как управляющие департаментами, канцеляриями и т. п.), и ближайшие их помощники» не совмещали государственную деятельность с деятельностью в железнодо-
рожных акционерных обществах, «а равно не участвовали в учреждении товариществ железных дорог»2. Решение Комитета министров было утверждено императором в виде соответствующего Указа 7 ноября 1868 года.
Однако это «высочайшее пожелание» было нарушено самим Александром II. По свидетельству
A.И. Дельвига, в 1871 году директор Департамента общих дел Министерства путей сообщения
B.В. Жемчужников одновременно был и директором правления Общества Московско-Брестской железной дороги и одним из директоров Общества Киево-Брестской железной дороги3.
Кстати, одним из компаньонов главы общества Рябинина являлся нижегородский полицмейстер П.В. Лаппо-Старженецкий, который был не чужд мздоимства. Среди некоторыхнижегородских краеведов бытует байка, что именно от его фамилии происходит выражение «дать в лапу».
Император не только не препятствовал невыполнению своего «пожелания», но и сам не выполнял его. Так, в начале 70-х годов в Комитете министров произошел курьезный случай. Рассматривался Устав одной из компаний, и председатель Комитета министров князьП.П. Гагарин предложил отклонить его, так как в компании участвуют пять высшихчиновников Министерства финансов. При голосовании князь оказался в меньшинствеи Александр II согласился с большинством, то есть утвердил Устав, проигнорировав участие чиновников в компании4.
Служивший в Государственной канцелярии сенатор М.Б. Веселовский вспоминал, что участие в учреждении тех или иных акционерных обществ получило большое распространение среди высшего чиновного аппарата. В частности, он писал: «Право приглашать в число учредителей других лиц открывало возможность располагать в свою пользу таких особ, у которых было мало денег, но много связей и влияния. Чтобы задобрить такого «человечка», достаточно было записать на его имя известное число акций (может быть, без всякого взноса с его стороны), потом перепродать эти акции по возвышенной цене и полученную разницу поднести в виде магарыча мнимому акционеру». Веселовский особо подчеркивал, что «банковские учредители встречали большую поддержку у многих правительственных лиц»5.
К 80-м годам XIX столетия совмещение некоторыми представителями высшей чиновной элиты государственной службы с участием в различных акционерных компаниях приобретает довольно широкий размах. В особенности этим грешили должностные лица Министерства финансов и Департамента железнодорожных дел. И не удивительно, так как именно эти учреждения со своими возможностями быстрого обогащения были наиболее привлекательными для коррумпированных чиновников. К примеру, по сведениям исследователя Б.Н. Миронова, до запретительного закона 1884 года 225 высших должностных лиц Мини-
стерства финансов занимали 251 должность в частных компаниях, а из 1006 инженеров Государственного департамента железнодорожных дел 370 работали по совместительству в частных железнодорожных компаниях.В правлениях и советах банков и акционерных обществ чиновники занимали сотни мест. В правлении каждого из существовавших 1788 крупных российских акционерных предприятий в начале XX столетия встречались обязательно чиновники, находившиеся на действительной службе или в отставке6.
Подобные факты заставили Александра III поставить в Комитете министров вопрос о запрещении высшим сановникам участвовать в правлениях акционерныхпредприятий. В апреле—мае 1884 года началось его обсуждение. Министрам и главноуправляющим было предложено представить свои отзывы по этому вопросу, и большинство из них решительно высказались за участие сановников в правлениях акционерных обществ. Сами же члены Комитета были не так решительны. В мае они отмечали, что «Комитет не признал возможным подчинить какому-либо ограничению участие должностных лиц в общих собраниях акционерных обществ в качестве акционеров, владеющих более или менее значительным числом акций, так как подобные ограничения нарушали бы гражданское и имущественное право должностных лиц»7.
Из «Свода собраний и заключений», составленного Кабинетом министров, видно, что из Министерства путей сообщений на частной службе в обществах железных дорог состоял 221 чиновник разных ведомств, 65 из которых «возглавляли более самостоятельные и выдающиеся должности» — председателей, вице-председателей, директоров и членов правлений, управляющих железными дорогами или начальников отдельных их частей8.
3 декабря 1884 года издается именной Указ, данный Сенату, «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговыхи промышленных товариществах, компаниях, а равно в общественных и частных установлениях». Указ признал необходимым дополнить действующий Закон о государственной службе. Он повелевал главноуправляющему Кодификационным отделом при Государственном совете составить проект общего ограничительного постановления касательно совмещения государственной службы с занятиями в торговых и промышленных компаниях и в общественных и частных кредитных установлениях, а равно с участием в учреждении такихобществ и установлений.
Указ утверждал проект Правил о порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях. Они запрещали какое-либо участие в руководящих органах указанных обществ чинам первых трех классов и соответствующим придворным чинам, а также лицам, зани-
мавшим определенные должности: обер-прокурорам Сената и их товарищам (заместителям), директорам департаментов и их товарищам, директорам департаментов и канцелярий министерств и равных им учреждений, начальникам главных управлений, управляющим правительственными кредитными установлениями и их товарищам, губернаторам, начальникам областей и градоначальникам, прокурорам и ряду других лиц.
Начальствующим лицам предписывалось строго наблюдать, чтобы занятия частной должности чиновниками не наносили ущерба служебным интересам и не препятствовали исполнению этими лицами их обязанностей по государственной службе, а также обращать неослабное внимание на то, чтобы государственные служащие не занимали должности в товариществах, компаниях и кредитных установлениях, хозяйственные дела которых восходят в то ведомство или присутственное место, где эти лица состоят на службе.
В свою очередь должностным лицам, ставшим учредителями или получившим какой-либо административный пост в торгово-промышленных компаниях, запрещалось выступать ходатаями по делам этих компаний в правительственных учреждениях.
Если чиновники, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями, все же приняли участие в учреждении торгово-промышленных компаний или заняли в них те или иные должности, то закон требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное им звание. В случае неподачи этими должностными лицами заявления об отставке в трехмесячный срок их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению9.
Через год после выхода в свет Указа от 14 июня 1884 года Комитетом министров был подготовлен список должностей и чинов, на которые распространялись правила о порядке совмещения государственной службы с участием в торговопромышленных компаниях. Он содержал около 100 наименований должностей Сената, Государственного совета, Комитета министров, министерств и главных управлений губернских и областных правлений10.
По предложению министра народного просвещения от 14 августа 1885 года указанные положения были распространены на попечителей учебного округа и их помощников, ректоров и деканов университетов, преподавателей гимназий, таккак они числились государственными чиновниками.
Следует признать, что в определенной мере цель этихзаконодательныхмер была достигнута — число высших чиновников, принимавших участие в деятельности акционерных обществ, заметно уменьшилось. Но полностью искоренить негативную практику не удалось, так как чиновники стали придумывать различные обходные пути, чтобы негласно совмещать государственные и частные должности. Указ послужил толчком к изменению
s
s
о
о
о
о.
о
0
1
о
то
с
о
<0
»о
§
о
ф
0
1
8
со
со
I
0)
S
I
§
§
S
со
1
Ю
к
с;
к
S
со
к
о
5
6
£
со
&
0
Ю
0)
S
1
со
со
5
со
6 0)
0
1 I
0
S
з-
£
Q.
1
с
S2
со
с;
е
S
S
о
о
QL
о
0
1
о
2
0 со ф VO
1
о
ф
0
1
со
S
I
§
§
S
s
со
$
VO
§
5
CQ
ES
о
iS
6
s
£
со
&
0
Ю
0)
S
1
со
со
5
со
6 0)
0
1 I
0
S
3
Ss.
1
С
Ö
>s
то
І
форм участия высшихчиновников в частных предприятиях, в том числе путем привлечения на административные должности в частные компании супругов или ближайших родственников высокопоставленных чиновников.
Характерным примером коррупционного сращивания чиновников с банковским капиталом может служить деятельность К.А. Скальковско-го — одного из руководителей Горного департамента Министерства государственных имуществ, которому была подведомственна нефтяная промышленность.
В 1886 году банк Ротшильда основал в России Каспийско-Черноморское нефтепромышленное и торговое общество. Тогда же и был установлен контакт со Скальковским, занимавшим должность помощника директора, а через шесть лет (в апреле 1891) — директора департамента, пробывшим на этом посту до ухода в отставку в мае 1896 года.
К.А. Скальковский в течение нескольких лет вел обширную переписку с директором фирмы Ротшильда, из которой видно, что уже с середины 80-х годов он находился на содержании парижских банкиров, взамен оказывая им необходимую поддержку, «консультируя» их и снабжая важной информацией.
В марте 1890 года состоялось совещание по поводу правил распределения вагонов-цистерн для перевозки нефти по Закавказской железной дороге. Накануне один из директоров фирмы Ротшильда Бэр просил Скальковского посодействовать, чтобы не было принято никакого решения, которое могло бы противоречить интересам фирмы. К «консультанту» обращались также с просьбой, чтобы он сообщал заранее об условиях торгов нефтяных земель и изменениях железнодорожных тарифов на перевозку нефти. Благодаря таким услугам Ротшильды увеличили первоначальный капитал Каспийско-Черноморского общества (с 1,5 до 6 млн рублей).
По российским законам увеличение акционерного капитала могло произойти исключительно по правительственной санкции. Ротшильд неоднократно пытался добиться установления такой санкции и через несколько лет достиг цели при содействии Скальковского. За подобные услуги последний получал, как мягко выражался директор рот-шильдской фирмы Бэр, «заказ», то есть определенное вознаграждение. К сожалению, из переписки Скальковского с представителями фирмы Ротшильда не представляется возможным выяснить сумму таких услуг. Но повелительный тон писем Бэра свидетельствует о том, что Скальковс-кий «консультировал» не бескорыстно. Возможно, он получал вознаграждения в виде акций. Например, к маю 1899 года он владел 99 акциями Петербургского международного коммерческого банка.
Из переписки Скальковского с бакинским нефтяным королем А.И. Манташевым известно также, что высокопоставленное должностное лицо не
брезговало получать от него за услуги не только денежные «благодарности», но и икру, ковры, и даже приятных дам (например, французских ко-котокФуфу, Марго, Манон и др.)11.
К.А. Скальковский «консультировал» также заезжих французских дельцов, приезжавших в Россию в поисках легкой наживы.
Примером могут служить и действия государственного секретаря А.А. Половцева, который принимал деятельное участие в Богословском акционерном обществе, хотя акционером была его супруга, обладающая подавляющей частью акций.
С развитием в пореформенный период буржуазных отношений распространение частного предпринимательства привело к возникновению в среде чиновничества служащих чисто капиталистических организаций, не имевших права по закону занимать чиновные должности.
К примеру, директором Департамента железнодорожных дел (создан в конце 80-х годов при Министерстве финансов для разработки железнодорожных тарифов) был назначен управляющий частными юго-западными железными дорогами С.Ю. Витте. Он и стал приглашать на службу в департамент лиц из управления юго-западными дорогами. Но так как они не имели никаких чинов, а зачастую и права на поступление на государственную службу, то министр финансов И.А. Вышнеградский в январе 1889 года внес в Государственный совет представление. Ввиду необходимости приглашения на службу лиц, сведущих в тарифном деле, но которые могут не удовлетворить всем требованиям Устава о службе гражданской министр просил допустить назначать на штатные должности не выше VI класса лиц, не имеющих соответствующих чинов, а также и не имеющих прав на поступление на гражданскую службу12.
Члены Государственного совета не только согласились с данным представлением, но и распространили подобный порядок на все должности Департамента железнодорожных дел до V класса включительно. В истории русской бюрократии, по всей видимости, это стало первой попыткой введения в состав среднего чиновничества служащих капиталистических организаций.
Когда С.Ю. Витте назначили министром финансов, он в январе 1894 года внес в Государственный совет новое представление, прося разрешить распространить Закон 1889 года на все ведомства его министерства. Эта инициатива была поддержана с оговоркой — у лиц, не имеющих права определения на службу, должно быть высшее образование. Для занятия должностей V и VI классов требовалось «предварительное прохождение службы в каком бы то ни было ведомстве», включая кредитные учреждения, частные общества13.
У К.А. Скальковского с С.Ю. Витте были давние и тесные отношения, что позволяло ему продолжать оказывать услуги французам. Фактически он являлся агентом Ротшильдов до самой смерти в
1906 году отставного бюрократа. Да и в отставку Скальковского отправили потому, что правящие верхи опасались нежелательных разоблачений14.
Ради справедливости следует отметить, что начинание Витте имело и прогрессивное значение, так как способствовало значительному увеличению в составе казенных палат людей с высшим образованием. По данным Б.Б. Дубенцова, с 1893 до конца 1896 года ихчисло возросло до 64% при общем увеличении штата на 6%15.
Оставляя государственную службу, некоторые лица из чиновной элиты занимали руководящие посты в капиталистическо-финансовых учреждениях. Так, известный чиновник Министерства финансов В.И. Тимирязев стал первым председателем Совета съездов представителей промышленности и торговли. Покинув ведомственные канцелярии, ответственные посты в монополистических корпорациях заняли В.И. Ковалевский, М.М. Федоров, Н.Н. Кутлер и др.16.
Таким образом, процесс капиталистического развития в пореформенной России заявил себя не только в положительных и прогрессивных моментах, но и в негативных тенденциях — сращивании чиновной бюрократии и предпринимателей, проявляясь в различных формах коррупции, то есть использовании служебного положения в личных целях. Возможность воздействия буржуазии (в особенности монополистической) на государственный аппарат расширялась благодаря укреплению личных деловых связей с чиновной средой. Наглядное выражение это получило в том, что представители высокопоставленной бюрократии являлись членами правлений акционерных обществ и паевых товариществ.
Что касается пособничества отечественной чиновной элиты иностранному капиталу в завоевании лидирующего положения на российском рынке, то это не могло не угрожать политической и экономической безопасности государства. В угоду корыстным интересам такие чиновники, добравшиеся до вершин бюрократической лестницы, обласканные царями орденами и званиями, жертвовали интересами собственной страны.
Сращивание высокопоставленной бюрократии с отечественным и иностранным капиталом не было преступлением одного лица, а являлось пороком административной системы Российской империи исследуемого периода.Власти покрыва-
ли эту деятельность, так как не желали скандальных разоблачений. Потому и на законодательном уровне данная проблема не получила особого развития. Правительство пыталось законодательным путем ограничить такое сращивание. Однако связь бюрократии с частным капиталом не прекращалась, принимая разнообразные формы.
Примечания
1. См.: Отдел рукописей РГБ. Музейное собрание, ф. А.И. Куломзина, карт. 9803, д. 4, л. 31.
2. РГИА, ф. Комитета министров, оп.1, д. 3360. Приложение к журналу за ноябрь 1868 г., д. 3359, ст. 682.
3. См.: Дельвиг А.И. Полвека русской жизни. Воспоминания. 1820—1870: В 2 т. — М.; Л., 1930. — Т. 2. — С. 407.
4. См.: Отдел рукописей РГБ. Музейное собрание, ф. А.И. Куломзина, карт. 9803, д. 4, л. 31.
5. Записки сенатора М.П. Веселовского // ОР РГБ, ф. 550, д. F. IV. 861, л. 685—686.
6. См.: Миронов Б.Н. Социальная история России периода Империи (XVIII — начало XX вв.): В 2 т. — СПб., 2000. — Т. 2. — С. 205—206.
7. РГИА, ф. Комитета министров, оп. 1, д. 4407, ст. 848, л. 391.
8. См.: Отдел рукописей РГБ, ф. Н.И. Стояновского, карт. 80, д. 3, л. 7.
9. См.: ПСЗ III. — Т. IV. — № 2559.
10. См.: ПСЗ III. — Т. V. — № 3065.
11. См.: Фурсенко А.А. Материалы о коррупции царской бюрократии (По бумагам К.А. Скальковского) // Исследования по отечественному источниковедению. — Вып. 7. — М.; Л., 1964. — С. 149—152.
12. РГИА, ф. Департамента государственной экономии, оп. т. XI за 1889 г., д. 19, л. 20.
13. ПСЗ III. — Т. XIV. — № 11155.
14. См.: Фурсенко А.А. Указ. соч. — С. 156.
15. См.: Дубенцов Б.Б. Попытки преобразования организации государственной службы в конце XIX в. (Из практики Министерства финансов) // Проблемы отечественной истории. — М.; Л., 1976. — Ч. 1. — С. 89.
16. См.: Лившин Я.И. Монополии в экономике России: экономические отношения и политика монополистического капитала. — М., 1961. — С. 239.
и
и
с
с
о
о.
с
о
н
с
то
с
о
е
б
I
с
е
о
н
кон
со
со
н
е
и
н
§
вли
и
и
со
1
б
к
л
к
и
в
iS
с
5
6
и
£
со
&
о
%
б
е
и
н
со
в
и
со
&
е
о
н
н
о
и
ц
£
р
I
с
S2
со
л
е
