CC BY
20
Вопросы современной юриспруденции № 9 (49), 2015 г________________
СибАК
www.sibac.info
СЕКЦИЯ 1.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРЕСТУПНОСТИ, НОСЯЩЕЙ КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ХАРАКТЕР
КОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК ФАКТОР КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ СОСТОЯНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
Андреева Любовь Александровна
канд. юрид. наук, ст. преподаватель Новгородского филиала Современной гуманитарной академии в г. Великий Новгород,
РФ, г. Великий Новгород Е-mail: [email protected]
THE CORRUPTION EXAMINATION AS A CRIMINOLOGICAL FACTOR IN THE ASSESSMENT OF THE STATUS OF THE LEGISLATION OF THE SUBJECT OF FEDERATION
Lybove Andreeva
сandidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch of the Modern University for the Humanities in Veliky Novgorod,
Russia, Veliky Novgorod
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена анализу законодательства, регулирующего систему органов исполнительной власти. Автор указывает риски коррупционных проявлений в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации на примере Новгородской области. На основе комплексного анализа рассмотрены пути совершенствования системы управления и минимизации коррупционных рисков. Анализируются практики мониторинга и экспертизы законодательства
5
Вопросы современной юриспруденции _______________№ 9 (49), 2015 г
субъекта федерации, автор приходит к выводу о внесении дополнений в законодательство субъекта федерации, регулировании системы исполнительных органов субъекта РФ.
ABSTRACT
This article analyzes the legislation governing the system of Executive authorities of the subject of Federation. The author highlights risks of corruption in the system of Executive authorities of subjects of the Russian Federation on the example of Novgorod region. Based on a comprehensive analysis of ways to improve governance and minimize corruption risks. Discusses practices of monitoring and examination of the legislation of the subject of Federation, the author comes to a conclusion on amendments in legislation of the subject of Federation regulation of the system of Executive bodies of subject of the Russian Federation.
Ключевые слова: субъект федерации; система органов;
исполнительные органы власти; полномочия; экспертиза.
Keywords: the subject of the Russian Federation; the system of bodies of the Executive authorities; powers, expertise.
Основным препятствием на пути экономических реформ признана недостаточная эффективность государственного аппарата, излишняя бюрократизация, множественность полномочий аппарата, коррупция. Задачами развития государственного управления являются оптимизация структуры органов исполнительной власти; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Приоритетными направлениями административной реформы органов исполнительной власти субъектов федерации являются исключение дублирования функций и полномочий органов исполнительной власти субъекта федерации. Одним из важнейших условий эффективной реализации компетенции субъекта федерации является структурирование всей системы исполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. Автор рассматривает наличие коррупционных и иных элементов в нормативных правовых актах, способствующих проявлениям коррупции в системе исполнительной власти Новгородской области комплексно, в том числе областного законодательства и практику выявления коррупционных преступлений.
Конституция РФ, в основном рамочно, определила систему исполнительной власти в субъекте федерации. Статья 77 Конституции РФ указывает, что система органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно
WWW.
6
Вопросы современной юриспруденции № 9 (49), 2015 г__________
в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом [4]. Федеральный закон от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ [11] не устраняет проблему употребления терминов «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и «исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации», «Правительство субъекта федерации», «Администрация субъекта федерации» что, по мнению отдельных авторов, имеет принципиальное значение [5]. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [11] указывает, что в субъекте федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта федерации определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. С начала 90-х гг. в субъектах федерации складывались различные модели исполнительной власти, в которых было представлено многообразие вариантов положения высшего должностного лица. В юридической литературе складывалось мнение, что достижение единого стандарта для системы исполнительной власти в субъектах федерации, при таком разнообразии сложившихся моделей, представляет проблему. В частности, для унификации статуса исполнительной власти и ее высшего должностного лица был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [11]. В результате, в конституции и уставы многих субъектов федерации были внесены изменения, в соответствии с которыми высшее должностное лицо стало непосредственно возглавлять высший орган исполнительной власти. В Новгородской области сравнительно недавно реформирована система исполнительной власти и наряду с Уставом Новгородской области [9], были приняты Закон Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ [1] и Закон Новгородской области «О системе органов исполнительной власти Новгородской области» от 1 апреля 2013 года № 241-ОЗ [2]. Таким образом, к компетенции законодателя субъекта федерации отнесено утверждение схемы управления субъектом федерации, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации. Данное положение было уточнено Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (предста-
С
СибАК
www.sibac.info
7
Вопросы современной юриспруденции ________________№ 9 (49), 2015 г
вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10], которым к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации было отнесено определение структуры органов исполнительной власти, при том, что к полномочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации относилось определение их перечня. Поправки, внесенные Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10] устранили противоречие, закрепив за законодательным органом полномочие по установлению системы, а за высшим должностным лицом — структуры исполнительных органов субъекта федерации. В настоящее время субъекты федерации относительно самостоятельны в определении системы и структуры органов исполнительной власти региона. Рассмотрим процесс реформирования системы и функций органов исполнительной власти на примере Новгородской области, в котором роль законодателя была сведена до минимума. Система и структура была определена в Уставе Новгородской области [9], в том числе Правительство области возглавил Губернатор, получивший полномочия по определению структуры исполнительных органов государственной власти области, основных направлений деятельности Правительства, организации его работы. Устав Новгородской области допускал наличие «первых заместителей губернатора» [9], что способствовало дублированию полномочий и бесконтрольности, и как следствие, привлечению одного из первых заместителей губернатора к уголовной ответственности за коррупционное преступление. Вместе с тем, субъектам федерации не навязывается императивная модель системы и структуры органов исполнительной власти субъекта, что, по мнению автора, возможно, исходя из расчета численности населения и потенциала субъекта федерации, а также ее организационно-правовой формы. Однако, отсутствие нормативного регулирования численности заместителей губернатора и отсутствие процедуры обсуждения кандидатур при назначении, позволят Губернатору субъекта федерации самостоятельно осуществлять подбор кадров заместителей губернатора, принимать решения об учреждении новых органов исполнительной власти и государственных учреждений области. Практика показывает, что заместитель губернатора Новгородской области, назначенный в начале 2014 года, и подозреваемый
WWW.
8
Вопросы современной юриспруденции № 9 (49), 2015 г________
в коррупционном преступлении, может быть уволен по сокращению штатов [3].
Экспертиза на коррупциогенность Законов Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ и «О системе органов исполнительной власти Новгородской области» от 1 апреля 2013 года № 241-ОЗ, проведенная автором, установила наличие коррупционных норм. В частности в Законе Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ выявлены следующие нормы, имеющие коррупционную составляющую:
В статье 3 пункт 5 Закона Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ указано: «разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица» [1]. Принцип разделения властей с соответствующим толкованием о сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий в ведении одного органа либо должностного лица, приводит к установлению коррупциогенного фактора о выборочном изменении объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 [7]).
«Сбалансированность полномочий» и «исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица» — данная норма в контексте закона, имеет юридико-лингвистическую неопределенность. В условиях отсутствия четких критериев понятия «Сбалансированности полномочий» и «исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица», усматривается возможность чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества и является коррупционной. При таких обстоятельствах усматривается наличие такого коррупциогенного признака как юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «в»
С
СибАК
www.sibac.info
9
Вопросы современной юриспруденции ______________№ 9 (49), 2015 г
пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 [7]).
В законе Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ [1] указывается норма, имеющая коррупционный характер, а именно «Оформляется правовым актом», которая в контексте закона, имеет юридико-лингвистическую неопределенность. В условиях отсутствия четких критериев понятий «оформляется» и «правовым актом» усматривается возможность чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества. Правовой акт может быть нормативным, либо ненормативным, актом органа законодательной либо исполнительной власти, а следовательно, имеющего коррупционную составляющую.
При таких обстоятельствах устанавливается наличие такого коррупциогенного признака как юридико-лингвистическая неопределенность, употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 [7]). Норма «оформляется правовым актом» представляет чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся
в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный правовой акт (подпункт «г» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 [7]).
В ряде норм законов Новгородской области употребляется оборот «иные органы». Например, в статье 9 пункте 1 подпункте 4 Закона Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ указано: иные органы исполнительной власти Новгородской области [1]. Данная норма в контексте закона, содержащего перечисление органов исполнительной власти, имеет юридико-лингвистическую неопределенность. В условиях отсутствия четких критериев понятия «иные» усматривается возможность чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества и является коррупциогенной. При таких обстоятельствах усматривается наличие такого коррупциогенного признака как юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «в» пункта 4
WWW.
10
Вопросы современной юриспруденции № 9 (49), 2015 г________
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 [7]).
На практике, в системе органов исполнительной власти Новгородской области в 2014 году было образован комитет инновационных и информационных технологий Новгородской области (Постановление Правительства Новгородской области от 20.03.2014 № 180 [6]) и Государственное областное автономное учреждение «Агентство развития Новгородской области» (распоряжение Правительства Новгородской области от 16 октября 2013 года № 164-рг [8]), получивших бюджетные ассигнования. Автор отмечает, что в условиях рыночных отношений, бесконтрольное создание государственных «иных» учреждений, способно привести к коррупционным отношениям.
В статье 9 пункте 2 Закона Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ отмечено, что «Правительство Новгородской области осуществляет иные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, установленные федеральными законами, Уставом Новгородской области, областными законами, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации [4]. Данная норма в контексте закона представляется коррупциогенной, т. к. предполагает заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательного делегирования соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона (подпункт «е» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 [7]). Понятие «иные» при таких обстоятельствах усматривается наличие такого коррупциогенного признака как юридико-лингвистическая неопределенность, употребление двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Таким образом, употребление понятия «иные» позволяет органам исполнительной власти, легально, превышать любые полномочия, создавать новые структурные подразделения, государственные учреждения и организации.
В статье 10 пункте 2 подпункте 6 Закона Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ [1] указано, что Губернатор «осуществляет иные полно -мочия, установленные законодательством Российской Федерации, Уставом Новгородской области, областными законами, Регламентом
С
СибАК
www.sibac.info
11
Вопросы современной юриспруденции ______________№ 9 (49), 2015 г
Правительства Новгородской области, нормативными правовыми актами Правительства Новгородской области. Понятие «иные» при таких обстоятельствах также предполагает наличие такого корруп-циогенного признака как юридико-лингвистическая неопределенность, употребление двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «а» пункта 3 и подпункт «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 [7]).
Автор отмечает, что полномочия Губернатора области практически не ограничены ни Уставом области, ни другими нормами и органами власти. В статье 14 пункты 3 Закона Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ [1] подчеркивается, что «Структурные подразделения могут образовываться в форме комитетов, управлений, отделов. Структура органов исполнительной власти Новгородской области определяется Губернатором Новгородской области в соответствии с Уставом Новгородской области. Органы исполнительной власти Новгородской области формируются Правительством Новгородской области, что и подтверждает наличие дублирующих полномочий Правительства Новгородской области и Губернатора Новгородской области; а также юридико-лингвистическая неопределенность понятий «структурные подразделения могут образовываться». При таких обстоятельствах усматривается наличие такого коррупциогенного признака как широта дискреционных полномочий, отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), а также юридико -лингвистическая неопределенность употребления неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «а» пункта 3 и подпункт «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 [7]).
Например, статья 14 (пункт 4) Закона Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ определяет, что финансирование расходов на содержание структурных подразделений осуществляется в пределах средств, предусмотренных областным законом об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на содержание Правительства Новгородской области. Структура органов исполнительной власти Новгородской области определяется Губернатором
WWW.
12
Вопросы современной юриспруденции № 9 (49), 2015 г________
Новгородской области в соответствии с Уставом Новгородской области. Органы исполнительной власти Новгородской области формируются Правительством Новгородской области, что кроме наличия дублирующих полномочий Правительства Новгородской области и Губернатора Новгородской области, а также в статье 15 закона определяет принципы и порядок финансирования Правительства Новгородской области, что может привести к двойственности норм финансирования, а также юридико-лингвистическая неопределенность понятий «структурные подразделения» и «на содержание» [1].
Таким образом, в Законе Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ автором выявлены следующие коррупциогенные факторы:
• широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
• выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
• чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
• принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
• заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательного делегирования соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
• отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
• наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
С
СибАК
www.sibac.info
13
Вопросы современной юриспруденции ________________№ 9 (49), 2015 г
• юридико-лингвистическая неопределенность — употреб-
ление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Таким образом, при проведении экспертизы на коррупциогенность усматривается наличие признаков коррупционных факторов, предусмотренных подпунктами «а», «в», «г», «д», «е», «ж» пункта 3, подпунктами «а» и «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 [7].
Общеизвестно, как остро в настоящее время стоят проблемы неэффективного управления; коррупции; избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти; неоправданного государственного вмешательства в экономические процессы; наличия чрезмерных бюрократических барьеров; неэффективность системы закупок для государственных и муниципальных нужд; отсутствие действенной системы внутреннего контроля за управленческой деятельностью; недостаточно эффективная организация системы территориальных органов региональных органов исполнительной власти; отсутствие гарантий прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества. Органы государственной власти субъектов федерации не заинтересованы в эффективном развитии соответствующей территории, не могут в пределах своей компетенции определять систему и структуру региональных органов исполнительной власти эффективным образом, коррумпированы.
На основании вышеизложенного, автор полагает, что требуются изменения и дополнения федерального законодательства в части установления пределов регулирования системы и структуры органов исполнительной власти субъекта федерации, а также последствий экспертной оценки состояния законодательства, проведения экспертиз на коррупциогеность и состояния законодательства субъекта федерации в части криминологической оценки.
Список литературы:
1. Закон Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 23.09.2015).
2. Закон Новгородской области «О системе органов исполнительной власти Новгородской области» от 1 апреля 2013 года № 241-ОЗ/[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 23.09.2015).
WWW.
14
Вопросы современной юриспруденции
№ 9 (49), 2015 г_______________
3. Заместитель губернатора Новгородской области Виктор Нечаев будет уволен по сокращению штатов. Газета «Коммерсант», 23 сентября 2015 г. /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://vnnews.ru/politic/45282(Дата обращения 23.09.2015).
4. Конституция Российской Федерации /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 23.09.2015).
5. Макосейчук Т.М. Роль Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации в создании системы органов исполнительной власти // Правоведение. 2001. № 6. С. 31.
6. Постановление Правительства Новгородской области от 20.03.2014 № 180 «О комитете инновационных и информационных технологий Новгородской области» (в ред.Постановления Правительства Новгородской области от 22.01.2015 № 16) /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 23.09.2015).
7. Постановление Правительства РФ от 26.02.10 № 96 «Об утверждении Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов » /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 23.09.2015).
8. Распоряжение Правительства Новгородской области от 16 октября 2013 года № 164-рг о Государственном областном автономном учреждении «Агентство развития Новгородской области» /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 23.09.2015).
9. Устав Новгородской области /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 23.09.2015).
10. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.
11. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ// СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792, № 30. Ст. 3024, № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484, № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17, ст. 25.
С
СибАК
www.sibac.info
15
