CC BY
32
ские начала в виде поиска общей идеологии, веры, ценностей и утверждения их в качестве обязательного начала.
Скорее всего в этом направлении нас будет ждать неудача, ибо резкое преобладание частных и личных интересов над групповыми, общественными и общенациональными не способна сгладить никакая идеология.
Основной путь - системный подход к включению механизмов солидаризации в области всех базовых отношений: экономических, политических, духовных. Это позволит существенно смягчить контекст нецивилизованных конкурентных отношений в обществе. На таком фоне многие острые и контрастные проявления, включающие и терроризм, автоматически будут уходить. А для урегулирования наиболее глубоких появится социальная и политическая база.
Зинченко Г. П., д. соц. н., проф. СКАГС
КОРПОРАТИВИЗМ КАК ФАКТОР НОВОГО ПРОФЕССИОНАЛИЗМА ГРАЖДАНСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Гражданская государственная служба - это корпорация (лат. согрогайо - объединение, сообщество, союз) социальных менеджеров, управляющих жизнедеятельностью общества. Они представляют собой социальную целостность, характеризуемую общностью условий существования, административной формой деятельности, единой системой ценностей и норм, а также сходными чертами образа жизни. Это реальная, статусная группа людей, формирование которой связано с осознанием чиновниками своих интересов, их самоидентификацией и механизмами самоорганизации.
Корпоративизм1 выражает системное качество государственной службы, обусловленное особым статусом чиновников, который дает право на использование административного ресурса. Среди факторов, влияющих на достижение индивидом такого статуса выделяются: высокий уровень профессионального образования, жизненный опыт, деловые, личностные качества и др. Именно это и создает предпосылки для администрирования в обществе.
1 В литературе используется также термин «корпоратизм», который трактуется как явление, присущее западным странам. На наш взгляд, это условное отличие. В данной статье термин «корпоративизм» употребляется как универсальное социальное явление.
Проблема корпоративизма государственной службы является новой для теории и практики управления. В отечественной научной литературе сложилось настороженное к ней отношение. Чаще всего корпоративизм рассматривается как способ сплочения «касты надменных чиновников». Для некоторых исследователей корпоративность и коррумпированность одно и тоже. Между тем корпоративизм выступает средством самоорганизации совместной жизнедеятельности людей в виде устойчивых профессиональных сообществ.
Проблема корпоративизма1 связана с моделями целенаправленного коллективного поведения людей, имеющих конкурирующие интересы, обусловливающие потребность «общественного договора» как средства снижения социального противоборства и достижения согласия между основными социальными силами. Принцип корпоративизма отражает взаимную заинтересованность друг в друге людей, вовлеченных в социокультурные, производственно-хозяйственные, политические и другие процессы. На этой основе формируются корпоративные отношения во всех социальных сферах и организациях, выражающие и защищающие группы интересов, определяющих доминанту поведения людей, социальных групп и их объединений, ассоциаций. В зависимости от условий среды, политического режима и характера деятельности корпоративизм проявляется в рамках амплитуды от приоритета узкоэгоистических интересов сообщества до социального партнерства на основе складывания групп интересов в генеральный вектор созидательного развития.
Современное представление о корпоративизме отражает многогранность его проявлений, которую можно классифицировать, используя критерий его продуктивности — антипродуктивности. На этой основе правомерно выделить два типа корпоративизма: позитив-
ный(продуктивный) и негативный (антипродуктивный), которые, в свою очередь имеют соответствующие разновидности.
Негативный корпоративизм - этоформа отношений, ориентированная на принудительное объединение групп интересов и навязывания другим (обществу) сугубо эгоистических интересов какой-либо социальной группы под видом общенациональных. Он выступает насильственным средством формирования антипродуктивных порядков авторитарного и олигархического толка. Отсюда вытекает жесткий дискредитационный смысл негативного типа корпоративизма.
1 Подробнее об этом см.: Капитонов Э.А., Зинченко Г.П., Капитонов А.Э. Корпоративная культура: теория и практика. М., 2005.
Позитивный корпоративизм - это форма отношений, ориентированная на добровольное, легитимное согласование групп интересов и достижение сотрудничества, социального партнерства участников равноответственного взаимодействия на взаимовыгодных условиях. Он выступает ненасильственным средством формирования продуктивных порядков, вписывающихся в более широкий демократический спектр интересов на разных уровнях жизнедеятельности общества.
В нашей стране можно наблюдать одновременно проявления негативного и позитивного корпоративизма. Неслучайно в обществе сложилось неоднозначное отношение к чиновникам. Одни оценивают их как высокостатусную группу, признают престиж и привилегированность административного труда. Другие полагают, что это не обычная профессиональная группа, а обособившийся слой или даже класс, «присвоивший» себе государство. Им инкриминируются корысть и произвол, формализм и карьеризм, паразитический образ жизни.
Отрицательное или положительное отношение к корпоративизму государственной службы складывается в зависимости от выбора методологической парадигмы. Адепты ортодоксальной классовой парадигмы оценивают данный феномен с точки зрения отношения бюрократии к собственности, распоряжения ею (материальными, финансовыми и др. ресурсами). Такой интерес рассматривается как узкокорыстный, который чиновники выдают за всеобщий. В результате формирования негативного корпоративизма государственной службы происходит отчуждение административного аппарата от общества, когда политические цели государства превращаются в канцелярские задачи и наоборот. Обладание закрытой информацией, возможность навязывать правила игры хозяйственно-политические решения и механизмы контроля ставят большинство граждан в зависимость от чиновников.
Сторонники стратификационной парадигмы анализируют корпоративизм государственной службы многомерно, т.е. помимо «собственности» используют и такие критерии как «власть», «профессия», «статус», «престиж» и др. Это открывает возможности исследовать интересы, ценности, корпоративный дух чиновников, что оказывает позитивное влияние на функционирование государственного аппарата.
Продуктивным результатом стратификационного подхода является методология исследования современной социально-профессиональной общности государственных служащих. В свое время она позволила автору этих строк определить, какое понятие корректно отражает роль и место чиновников в обществе: класс, слой или группа. На основе эмпирических замеров социальных параметров совокупности государственных служащих сделан вывод, что они представляют
собой полузакрытую профессиональную общность с размытыми слоевыми очертаниями. Вместе с тем достаточно четко проявляется тенденция к перерастанию данной группировки в особую корпорацию социальных менеджеров1.
О степени зрелости социально-профессиональной общности государственных служащих можно судить по уровню корпоративных интересов и ценностей. Для этого социологи используют следующие индикаторы и индексы2.
1. Общность ценностных установок. В совокупности ценностей, разделяемых государственными служащими, выделяется установка на «служение общественному благу». По данным социологических опросов чиновников, приоритетным при поступлении на работу в государственные структуры оказалось стремление служить общественным интересам.
2. Социальная самоидентификация. Степень осознания служащими специфики администрирования достаточно высока. Эмпирически установлено, что свобода в выборе путей решения управленческих задач способствует реализации творческого потенциала личности в профессиональной деятельности.
3 Сходство мотивации. Самой значимой для большинства чиновников является установка на карьеру, связанные с должностным продвижением социальные, организационные и правовые статусы. Одним из основных мотивов поступления на работу в государственные структуры - является «надежда сделать карьеру».
4. Общие принципы служебного поведения. В административной среде утверждается кодекс поведения чиновников. По данным социологического опроса руководителей и специалистов аппарата федеральных и региональных органов государственной власти к числу наиболее развитых моральных качеств государственных служащих относятся: ответственность за дело; честность, порядочность, доброжелательность, внимательное отношение к людям; уважение к закону справедливость, объективность; стремление отдавать работе все свои силы; бескорыстие, неподкупность; принципиальность, ориентированность на дело, а не на свое руководство.
1 См.: Зинченко Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные особенности // Социологические исследования. 1999. № 2.
2 Конструкты индексов представлены в следующих работах: Зинченко и др. Государственный служащий: проблемы и перспективы. Ростов н/Д., 1992; Калиниченко Л.А. Социальная организация государственной службы. М., 2000; Магомедов К.О. Социология государственной службы. М., 2000.
5. Осознание идентичности. Материалы социологических исследований показывают достаточно высокую степень осознания бюрократией своей принадлежности к государственной службе. Несмотря на снижение престижа профессии, нестабильность служебного положения, чиновники ориентированы на особый характер труда в сфере администрирования, связывают с ней свои социальные ожидания.
Каждый чиновник является носителем государственных, корпоративных, узкогрупповых, индивидуальных и других интересов, которые находятся в противоречивой взаимосвязи. Они имеют сходство и различие. Об этом свидетельствуют результаты социологического проекта, реализованного в Южном федеральном округе (см. табл.1.
Таблица
Чьи интересы защищают Насе- Научно-педа- Государ
госслужащие? (в % от об- ление гогические Экспер- дар-
щего количества опрошенных) работники ты ствен- ные служа- щие
Государства 26,5 11,51 17,14 32,13
Своего ведомства 30,9 23,02 21,9 23,26
Своего начальства 25,1 15,87 17,6 10,07
Граждан 15,5 1,98 7,62 17,15
Свои собственные 43,9 37,7 27,4 13,79
Коммерческих структур 7,3 9,13 8,57 3,12
Другие 1,4 0,79 0,00 0,48
Как видно, гражданские служащие отдают приоритет защите собственных интересов, а не интересов граждан, т.е. общественных интересов. В самосознании социальной общности на первый план выходят корпоративные интересы, связанные с защитой своего институционального статуса, предусматривающего право на использование административного ресурса как необходимого условия достижения собственных целей - инструментальных и терминальных ценностей.
Анализ взаимодействия совокупности указанных интересов позволяет выделить противоречия: 1) между интересами государства,
1 Составлено по источнику: Государственный аппарат и политические реформы в России. Региональный государственный аппарат и политические реформы в оценках и мнениях (на материале регионов Южного федерального округа). Ростов н/Д., 2006, С.69,84, 98, 106.
общества и государственной службы; 2) между ведомственными интересами административного аппарата; 3) между индивидуальными интересами чиновников.
Государственная служба играет роль посредника между государством (законодательной властью) и обществом. В процессе взаимодействия субъектов публичного администрирования возникает конфликт интересов, который проявляется в требовании общества и его представителей - депутатов к сокращению расходов на содержание государственного аппарата и стремлении служащих к увеличению этих расходов для достижения корпоративных целей. Это противоречие выражается в тенденции максимизации полномочий и неуклонном росте численности работников, занятых в органах государственной власти.
К числу противоречий первой группы следует отнести несоответствие оплаты труда реальному вкладу чиновника. Государственные служащие представляют собой одну из самых образованных профессиональных общностей. Для них характерен высокий уровень информированности, навыки социального проектирования, что позволяет оказывать существенное влияние на ход общественного развития страны. Поэтому уровень доходов чиновников должен соответствовать высокой стоимости интеллектуального капитала. Необходимо разработать систему критериев, оценивающих труд чиновника по конечному результату (по степени удовлетворения потребностей населения).
Вторая группа противоречий связана с конкуренцией ведомств и профессиональных групп внутри государственного аппарата за предметы ведения, кадры, материальные ресурсы и др. источники влияния. Внутренняя среда социально-профессиональной общности государственных служащих характеризуется напряженностью, связанной с противоречиями самосознания чиновников. «Старая гвардия» остается в «плену» устаревшей парадигмы управления обществом, «новая генерация» служащих безуспешно пытается внедрить современные процедуры и технологии администрирования. Отсюда вытекает разновекторная направленность социальных действий рабочих групп и должностных лиц.
Именно внутриорганизационные факторы по мнению чиновников препятствуют развитию профессионализма государственной службы: частые реорганизации (16,37%); текучесть кадров (5,91); протекционизм в отборе кадров (21,01); оплата труда (10,30); коррупция (6,84); несовершенство карьерного продвижения (14,43); субъективизм в оценке руководителей (9,87); трудности в получении дополнительного или специального образования (3,29); трудности в повышении ква-
лификации (3,54); неразвитость административной культуры (7,51%)1. Несмотря на реорганизацию структур и отношений государственного аппарата основными элементами механизма его функционирования остается жесткая централизация, принудительные методы воздействия на социум.
Третья группа противоречий имеет место на уровне межличностного взаимодействия. Прохождение государственной службы создает поле противоречий между «старожилами» и «новичками», руководителями и специалистами, мужчинами и женщинами, источником которых является расхождение ценностных ориентаций, мотиваций, несовпадение интересов конкретных должностных лиц, невостребо-ванность творческого потенциала креативных служащих.
Распространенной причиной служебных конфликтов является постановка руководителями плохо осмысленных задач. Реальная методическая помощь зачастую подменяется «взвинчиванием» специалистов. В результате они боятся проявлять инициативу, высказывать несогласие с мнением начальника. Делу мешают постоянные оглядки на руководство, патерналистские ожидания подчиненных.
Регуляция служебных отношений во многом зависит от организации работы с персоналом. Сохраняется устойчивая традиция использования «неформальных практик» в кадровых назначениях и перемещениях. На вопрос: «Какие существенные недостатки, на Ваш взгляд, проявляются при подборе госслужащих? 29,89% от числа опрошенных чиновников отметили - протекционизм, выдвижение работников по признакам личной преданности; 28,93% - субъективизм при оценке деловых, личностных качеств работника; 18,73% - отсутствие конкурсов на замещение вакантных должностей и др. 2
Как правило, специалисты дают отрицательную оценку таким фактам. Между тем, руководители, использующие субъективные практики в работе с персоналом, рассматривают их как фактор доверия профессионализму сотрудника. Для государственной службы как и любой другой корпорации особое значение имеет деловая репутация работника, его умение поддерживать отношения в системе социальных
1 Государственный аппарат и политические реформы в России. Региональный государственный аппарат и политические реформы в оценках и мнениях (на материале регионов Южного федерального округа). Ростов-н/Д., С.61.
2 Государственный аппарат и политические реформы в России. Региональный государственный аппарат и политические реформы в оценках и мнениях (на материале регионов Южного федерального округа). Ростов н/Д., 2006, С.62.
сетей. Большинство чиновников проявляет уверенность в своих связях, что позволяет им отстаивать интересы, защищать свои права. Принадлежность к социально-профессиональной общности государственных служащих помогает решать им жизненные вопросы.
Следствием противоречивого развития внутренних интересов является нарастание расслоения корпорации гражданских служащих. Происходит разрыв между «старой гвардией» и «новой генерацией» чиновников. Для «старых» специалистов трудовая деятельность представляется как служба (отечеству), а не работа (ради дохода). «Новые» - не столько «служат», сколько «работают». Однако среди них немало лиц, для которых профессиональная деятельность является средством самореализации, а не только дохода. Они во многом похожи на менеджеров преуспевающих кампаний. Именно эта группа чиновников продуцирует новый профессионализм государственной службы.
Современный корпоративизм обусловлен переходом к постиндустриальному типу общества, в котором доминирует обслуживающая деятельность, определяющая первенство социального капитала по отношению к экономическому, инициирующая «мягкие» социальные взаимодействия между людьми, расширяющая зону демократической социальной регуляции и т.д.
Современный гражданский государственный служащий не создает материальные и духовные ценности в здравоохранении, образовании, культуре и др. областях. Он лишь способствует их проявлению. Следовательно, его труд носит сервисный характер. Это неосязаемый труд, который граждане замечают чаще всего в виду его отсутствия, когда нарушается социальный порядок, исчезает социальный комфорт, возникают социальные катаклизмы и т.п.
Администрирование нацелено на благо всех слоев общества, согласование и защиту их интересов. Поэтому работа менеджеров в сфере администрирования носит публичный характер. Чиновник выступает посредником между государством и гражданином. С одной стороны он содействует адаптации человека к государству, с другой - государства к человеку, т.е. очеловечиванию государства, преодолению его отчужденности от забот обычных людей.
Публичное администрирование - это некоммерческий вид профессиональной деятельности. Финансирование бизнес-структур определяется предпринимательством. Коммерческий успех зависит от качества произведенных товаров и услуг, удовлетворяющих запросы потребителя. В противном случае они разорятся. Административным организациям это не грозит, поскольку они финансируются из средств государственного бюджета. Характер и способ предоставления пуб-
личных услуг зависит не от рыночной коньюнктуры, а от политических приоритетов. Вместе с тем администрирование приобретает предпринимательский характер, когда это необходимо для достижения общественно значимых целей.
Государственное администрирование, не являясь политическим видом профессиональной деятельности, во многом политизировано, так как имеет дело с властью. Оно связано с обслуживанием, защитой интересов людей, их прав и свобод, обеспечением социального порядка в обществе. Политический характер администрирования выражается в выработке взвешенных решений, способствующих достижению общественного согласия, консенсуса при разнице и даже полярности групп интересов.
Наконец администрирование носит правовой характер. Профессиональная деятельность служащих в этой сфере находится под прямым воздействием, покровительством и надзором со стороны закона. Исполнение закона составляет суть администрирования, придает этой деятельности специфические черты.
Своеобразный характер администрирования определяет основные профессиональные задачи и требования к компетентности служащих. В связи с этим требуется модернизация образования. В самом широком смысле слова оно может быть определено как деятельность людей, соединяющих свои усилия для достижения общих целей. Термин «управление» используется также и в более узком смысле применительно к частной и государственной сферам. В первом случае принято говорить о менеджменте (бизнес-управлении), а во втором об администрировании (государственном управлении).
Менеджмент обозначает процесс, посредством которого управленцы формируют организации и воздействуют на них ради достижения конкретных целей.
Администрирование представляет собой процесс реализации законодательных, исполнительных, судебных и других властных полномочий государства в целях выполнения его регламентационно-регулирующих функций в обществе.
С обыденной точки зрения администрирование носит «бюрократический», а менеджмент — «деловой» характер. На самом деле разница состоит в том, что менеджеры воздействуют на социальные организации (предприятия, учреждения и т.п.), цели которых задаются извне, а администраторы - на социально-территориальные общности (страна, регион, город, деревня), цели, которых формируются изнутри. В отличие от социальных организаций процесс целедостижения в социальных общностях носит не управляемый, а направляемый характер.
Возможно, по этой причине в текст Конституции РФ включено понятие «государственная служба», а не «государственное управление».
Принципиально разные виды управленческой деятельности дают основание для выделения «ведомственного» подхода к подготовке специалистов гражданской государственной службы, разработке программы их обучения адекватно отражающей сложившуюся ситуацию в административной среде и отвечающей образовательному стандарту не в бюрократическом, а профессиональном смысле слова.
Базовое образование в области публичного администрирования только тогда будет пользоваться спросом, когда оно определит свое назначение в формировании нового профессионализма государственной службы. Для этого надо решить ряд проблем.
1. Методологическая. Образование должно учитывать требования административного аппарата государства к профессиональным качествам специалиста, обеспечить значительный объем практической подготовки, знакомство с реальным опытом оказания публичных услуг населению.
2. Технологическая. Для ускорения процесса приобретения навыков производства управленческих решений и оказания публичных услуг населению необходимо расширение использования компьютерных технологий, процедур и методов интерактивного обучения.
3. Культурная. Управленцев, в основном, должны учить управленцы. Учить примером, а не назиданием. Для этого нужна особая организационная культура, образцы для подражания, модели делового поведения.
4. Воспитательная. Базовое образование призвано не только учить, но и воспитывать молодых людей в духе лидерства, формировать способность предвидеть и решать проблемы, понимать природу человеческого фактора управления.
Базовое образование должно взаимодействовать с дополнительным. Выпускнику вуза в настоящее время невозможно ощущать себя полноценным специалистом на рынке труда, построить успешную карьеру без ключевых компетенций, приобретенных в системе непрерывного образования. Несмотря на то, что такая система полностью еще не сложилась, в нашей стране накоплен опыт взаимодействия базового и дополнительного образования. Система непрерывного образования должна взять на себя воспитание мобильной личности, способной обеспечить не только себя, свою семью, но и благополучие общества.
