CC BY
114
УДК 340
КООРДИНАЦИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
THE COORDINATION IN THE SYSTEM OF THE LOCAL ADMINISTRATION IN THE SPHERE OF ENVIRONMENT PROTECTION
М.А. БУЧАКОВА (M.A. BUCHAKOVA)
Проанализированы особенности координации в системе местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды.
Ключевые слова: координация, система, местное самоуправление, охрана окружающей среды.
There are analized specific features of the coordination in the system of the local administration in the sphere of environment protection.
Key words: coordination, the system, the local administration, the sphere of environment protection.
Координация в системе местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды является разновидностью территориальной координации. Её особенности в системе местного самоуправления обусловлены правовой природой данного феномена, тем, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, и его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Однако данное конституционное положение не означает полностью независимой деятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Основной характеристикой местного самоуправления является административная самостоятельность территориальных коллективов и их органов в отношениях с государством. Самостоятельность самоуправления основана не на собственном праве, как у субъектов Федерации, а на законе, акте центральной власти. Права муниципалитета производны, поскольку самоуправляющая территория обладает лишь административной, но не политической самостоятельностью [1]. Местное самоуправление и его организационно-правовое содержание в современном виде является продолжением госу-
дарственного управления общественными процессами на местах. Оно адаптирует государственное управление применительно к местным особенностям с учетом исторических и иных местных традиций и интересов. Именно на муниципальном уровне государственное управление окончательно реализуется, получает оформленное выражение в нормативных правовых актах, достигает своих целей и решает поставленные перед ней задачи [2]. По справедливому замечанию
В.И. Васильева, «пока государство существует - а перспективу его перерастания в общественное самоуправление в ближайшем или отдаленном будущем все научные теории, кроме марксисткой, отрицают, - оно в той или иной мере будет обязательно присутствовать в организации местного самоуправления» [3]. Более того, самоорганизация, самоуправление - эти категории в большей мере применимы к локальным территориальным образованиям, характеризующимся небольшой территорией и численностью населения, т. е. к тем муниципальным образованиям, где более эффективной моделью управления будет самоуправление. Аналогичной позиции придерживается Ю.Н. Старилов, указывающий на то, что
© Бучакова М.А., 2010
отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической, но и с практической точки зрения. В частности, он отмечает органическое единство государственного и муниципального управления, вытекающего из общности способов формирования государственной и муниципальной власти и взаимодействия всех уровней власти с обществом. Это единство проявляется в сходстве целей, задач и функций государственного и муниципального управления и способах правового регулирования общественных отношений [4].
Теоретико-правовые основы конструкции местного самоуправления, подчеркивая его институциональную организационную обособленность, позволяют лучше уяснить значение координации в системе муниципального управления охраной окружающей среды.
Координационная деятельность, присущая органам местного самоуправления в природоохранной сфере, обусловлена функционированием на территории муниципального образования различных полномочных субъектов, которые в той или иной форме задействованы в охране окружающей среды или обладают потенциальными возможностями в её осуществлении. Это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации; предприятия, учреждения и организации различной формы собственности и ведомственной подчиненности; некоммерческие общественные объединения, граждане. Органы местного самоуправления находятся с ними в организационных отношениях, представляющих собой особую разновидность административноправовых отношений. Однако на территории муниципального образования именно органы местного самоуправления выступают основными координаторами деятельности в сфере охраны окружающей среды.
Во многом от того, насколько грамотно и верно выстроены координационные отношения в муниципальном образовании, зависит эффективность деятельности соответствующих муниципальных органов, их результативность. Их усиление - один из основных факторов повышения эффективности управ-
ления [5]. Координация призвана обеспечить эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований; учет и защиту интересов населения муниципальных образований в процессе деятельности органов местного самоуправления; тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.
Правовой основой координационной деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6]. В этом документе закрепляется компетенция муниципальных образований, включающая вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления [7]. Вопросы местного значения определяются ст. 2 указанного Закона как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Законом, осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Эти вопросы устанавливаются ст. 14-16 Закона, конкретизируются в собственных полномочиях местного самоуправления и подлежат разрешению муниципальными образованиями соответствующего вида. Особенность исследуемой сферы правоотношений заключается в том, что в ней действует обширный массив нормативных актов, закрепляющих и конкретизирующих полномочия местного самоуправления в области охраны окружающей среды: Земельный,
Лесной, Водный кодексы РФ, Федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха», «О недрах», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об отходах производства и потребления» и др.
Координация на территории муниципального образования осуществляется в нескольких аспектах. Во-первых, применительно к субъектам, находящимся между собой в отношениях власти и подчинения с использованием императивных методов управления. Во-вторых, координация, осуществ-
ляемая между равноправными субъектами, вступающими в отношения договорного характера с применением диспозитивных методов регулирования. В-третьих, посредством правовых средств координация применяется в отношении всех видов субъектов, действующих на территории муниципального образования.
Первый вид координации характерен для отношений органов местного самоуправления с находящимися в их ведении муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Данные координационные отношения основываются на положениях ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с указанной нормой органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок организации и деятельности этих предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности (ч. 7 ст. 51). Данные характеристики деятельности муниципальных унитарных предприятий подчеркивают их зависимость от органов местного самоуправления. Особенность указанной координации заключается в том, что органы местного самоуправления в полной мере могут влиять на управленческую деятельность этих предприятий, в том числе природоохранного характера.
Кроме того, органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Данный вид координации является наиболее оптимальным для органов местного самоуправления, так как позволяет им не только осуществлять координацию, но и непосредственно воздействовать на управленческую деятельность этих предприятий.
Вторым видом координации на территории муниципального образования является координация, возникающая на договорной основе. Её специфика проявляется в отсутствии иерархической соподчиненности между договаривающими равноправными субъектами и создании отношений горизонтального характера. Договор служит основой взаимоотношений органов местного самоуправления с юридическими и физическими лицами. При этом органы местного самоуправления выступают координаторами указанных правоотношений.
Особенность третьего вида координации заключается в том, что с помощью правовых средств она распространяется на всех субъектов муниципально-правовых отношений, функционирующих на территории муниципального образования. Правовые акты, принимаемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, обязательны для исполнения всеми субъектами на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе координировать участие этих субъектов правоотношений в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования. О.Е. Ку-тафин, В.И. Фадеев отмечали, что применительно к природоохранной сфере речь идет прежде всего о правовых актах органов местного самоуправления, регулирующих использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также планировку и застройку территории муниципальных образований [8].
Сложности осуществления координационной деятельности заключаются в том, что в Федеральном законе № 131-ФЗ координация в качестве функции органов местного самоуправления не закреплена. В данном Законе достаточно подробно регламентируются аспекты взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в части, касающейся наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления последними этих полномочий. Однако взаимоотношения органов местного самоуправления с хозяйствующими и иными субъектами, функционирующими в муници-
пальном образовании, на законодательном уровне практически не отражены.
В прежнем Федеральном законе с одноименным названием от 28 августа 1995 г. № 154 координация как функция местного самоуправления определяла отношения, возникающие в муниципальном образовании между различными субъектами. В частности, действовала правовая норма о том, что органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социальноэкономическом развитии территории муниципального образования (ч. 2 ст. 32) [9], что в целом оказывало позитивное воздействие на взаимоотношения органов местного самоуправления с этими субъектами. В этой связи в целях совершенствования взаимоотношений органов местного самоуправления с иными субъектами, функционирующими на территории муниципального образования, представляется целесообразным законодательное закрепление функции координации в системе местного самоуправления.
На координацию в системе местного самоуправления оказывает воздействие существование различных типов муниципальных образований в Российской Федерации: муниципальных образований городского округа, муниципального района, городских, сельских муниципальных образований, внутригородских территорий городов федерального значения. Это разграничение осуществляется в зависимости от административно-территориального деления, численности населения и других показателей. С учетом конкретного типа муниципального образования законодателем установлены осуществляемые ими полномочия, их объем, виды. В статьях 1416 указанного Закона перечислены вопросы местного значения, т. е. вопросы, осуществляемые муниципальными образованиями и за решение которых они несут ответственность. Так, охрана окружающей среды отнесена к вопросам местного значения в границах: муниципального района - организация мероприятий межпоселенческого характера (ст. 15); городского округа, внутригородской территории города федерального значения -организация мероприятий в границах городского округа (ст. 16). Что касается муниципальных образований городских и сельских
поселений, то вопросы охраны окружающей среды к их ведению отнесены не были. Логично предположить, что если законодатель к вопросам местного значения муниципального района относит организацию мероприятий межпоселенческого характера в области охраны окружающей среды, то аналогичные функции - по участию в мероприятиях по охране окружающей среды должны быть отнесены к вопросам местного значения городских и сельских поселений. Организация же мероприятий межпоселенческого характера предполагает их осуществление на территориях между поселениями и не затрагивает деятельности, осуществляемой в самих поселениях. В этой связи представляется целесообразным в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести следующие изменения: дополнить статью 14 названного Федерального закона следующим содержанием: «организация мероприятий по охране окружающей среды».
Законодатель в качестве самостоятельных вопросов местного значения указанных типов муниципальных образований в сфере охраны окружающей среды выделяет:
применительно к сельским и городским поселениям - «организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора»; «организацию благоустройства и озеленения территории поселения, использование, охрану, защиту, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения»; «осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования»; «осуществление муниципального лесного контроля и надзора», «создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения»; «организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
к муниципальному району - «организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов»; «создание, разви-
тие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения»; «организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; «осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд»;
к городскому округу - «организацию благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа», «организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов»; «организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов; осуществление муниципального лесного контроля и надзора»; «создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения».
Приведенная правовая конструкция содержит определенное противоречие, так как практически все указанные функции являются составной частью мероприятий по охране окружающей среды. Вместе с тем охрана окружающей среды - прерогатива многих природоохранных субъектов и, в первую очередь, государственных органов [10]. В этой связи сложно бывает провести грань между полномочиями органов местного самоуправления и государственными в исследуемой сфере. Неопределенность и размытость границ правового статуса муниципальных образований создают сложности в реализации координационных мер, установлении субъектов-координаторов и координирующих субъектов, правильном выборе форм и мето-
дов координации. С. А. Авакьян, указывая на характер взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти, пишет: «... вопросы местного самоуправления очень часто являются продолжением государственных дел, но уже на местном уровне. И если государство отвечает за решение соответствующих задач, оно заинтересовано в том, чтобы и в муниципальных образованиях они решались успешно. И наконец, следующий момент: местное самоуправление не в состоянии решать свои задачи без получения финансовых средств из государственного бюджета» [11].
О сложности и неоднозначности концепции местного самоуправления свидетельствует и тот факт, что за период с 2003 г. по 2010 г. было принято более 40 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Многочисленные изменения были внесены и в нормы статей закона, закрепляющие вопросы местного значения. Это обстоятельство свидетельствует о понимании законодателем существующих серьезных проблем в вопросах компетенции муниципальных образований различного уровня, необходимости их системного изложения, а также четкого и последовательного разграничения полномочий государственных и муниципальных структур, в том числе в экологической сфере. В этой связи необходимо говорить о дальнейшей конкретизации, уточнении вопросов местного значения, в том числе и в сфере охраны окружающей среды, выделении конкретных управленческих операций, реализуемых органами местного самоуправления при наличии собственных полномочий. Критерием формирования и определения объема полномочий соответствующего уровня публичной власти должна стать эффективность решения именно на этом уровне определенного круга общественно значимых проблем, с учетом всего комплекса факторов объективного и субъективного характера, сказывающихся на деятельности муниципальных образований при решении вопросов природоохранной сферы.
В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации в компетенцию
органов местного самоуправления, помимо вопросов местного значения, могут входить отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. Отдельными государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения (ч. 1 ст. 19). При этом обязательным условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации является принятие федерального закона, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - закона субъекта Федерации. Участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий позволяет выделить координацию принципиально иного характера. В этом случае органы местного самоуправления, являясь координаторами комплексной социальноэкономической деятельности на территории муниципального образования, одновременно выступают объектом координации со стороны органов государственной власти. Указанная координация предполагает согласованную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению последними отдельных государственных полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ.
Обязательным элементом координационной функции органов государственной власти в отношении местного самоуправления должен быть контроль над тем, как органы местного самоуправления исполняют переданные им отдельные государственные полномочия. Так, в процессе контрольной деятельности органы государственной власти имеют право: запрашивать у органов и должностных лиц местного самоуправления необходимую информацию о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств; производить проверки деятельности органов местного самоуправления; назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля за выполнением делегированных полномочий и целевым ис-
пользованием выделенных средств; осуществлять методическую работу относительно деятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных полномочий. В целом все указанные действия составляют сущность государственной координации в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Между тем до настоящего времени не теряют актуальности и при этом являются дискуссионными вопросы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, что негативно отражается на координации их деятельности, в том числе и в области охраны окружающей среды. Как отмечает Т.Н. Михеева, «. объем передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов местного самоуправления» [12].
Анализ правового регулирования полномочий органов местного самоуправления на основе изучения отраслевых федеральных законов свидетельствует о том, что указанные законы порой страдают несогласованностью, схематизмом нормативных положений, не создают целостного правового механизма регулирования управленческих отношений в природоохранной сфере, не выстраивают системы согласованного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, что становится причиной возникновения коллизий в федеральном законодательстве и в целом негативно сказывается на реализации полномочий в исследуемой сфере правоотношений [13]. Так, в ст. 7 Федерального закона от 10 января
2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [14] закреплены полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Кроме того, в других статьях данного Закона содержится ряд природоохранных функций, осуществление которых отнесено в том числе и к ведению местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления обязаны принимать необходимые меры по предупреждению
и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты (ч. 1 ст. 55). Органами местного самоуправления осуществляется экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности (ч. 2 ст. 74). Приведенные примеры норм не позволяют установить не только форму участия органов местного самоуправления в указанной деятельности, но и степень их участия. Как отмечает М.Ю. Дитят-ковский, «. относительно большинства государственных полномочий, которые фактически выполняются органами местного самоуправления, в законодательстве нет специальных оговорок о том, что это именно государственные полномочия. Поэтому критерий специального указания в законе о том, что то или иное полномочие является государственным, не может являться решающим в определении того, государственное данное полномочие или нет» [15].
Из указанного Федерального закона был исключен муниципальный экологический контроль, однако его разновидности в виде муниципального лесного контроля и надзора закреплены Федеральным законом № 131-ФЗ в качестве вопросов местного значения муниципальных образований поселений и городских округов.
Благоприятная окружающая среда, качество атмосферного воздуха - важные составляющие жизнедеятельности, и логично предположить, что органы местного самоуправления должны иметь четко прописанные собственные полномочия в этой сфере деятельности, участвовать в осуществлении мониторинга атмосферного воздуха, обладать информацией о качественных показателях воздуха и его воздействии на здоровье людей, проживающих на территории муниципального образования, а самое главное -нести ответственность не только за предоставление достоверной информации о состоя-
нии атмосферного воздуха, его загрязнении, но и за сохранение благоприятного состояния. Это ни в коей мере не означает, что муниципальные органы должны быть основными субъектами природоохранной деятельности, но в силу приближенности муниципальной власти к населению, возможности эффективно и гибко реагировать на сложившуюся ситуацию на территории муниципального образования их роль в охране окружающей среды должна быть существенной. По справедливому замечанию А.А. Уварова, «. в подобного рода законах довольно сложно либо вообще невозможно выделить конкретные полномочия органов местного самоуправления, поэтому такие законы нуждаются в корректировке на предмет установления более четкого и ясного объема полномочий органов местного самоуправления, в реализации которых в соответствующих сферах заинтересовано государство» [16]. По логике вещей, перечисленные выше функции являются государственными, осуществляемыми органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти в исследуемой сфере общественных правоотношений.
Некоторые авторы в этой связи считают, что данная задача неразрешима, так как неисчерпаемы признаки, по которым можно проводить такие разграничения [17]; что всегда будет оставаться область деятельности, которая находится в пограничной зоне между собственными полномочиями органов государства и местного самоуправления или в рамках которой органы местного самоуправления тесно взаимодействуют на принципах взаимозаменяемости и взаимодополняемости [18]; что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут оставаться без влияния государства [19]. Поэтому ученые вводят такое понятие, как «предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» [20]. В свою очередь, разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо прежде всего с практических целей, так как позволяет установить не только конкретного субъекта, осуществляющего то или иное
природоохранное мероприятие, но и их источник финансирования, в каком объеме, на какие цели возможно получение денежных средств, а также возможности дополнительного финансирования.
В этой связи законодатель, особенно в последние годы, в отраслевых федеральных законах стремится к четкому закреплению механизма разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, предусматривается возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанная с передачей части полномочий субъектам Федерации. Применительно к сфере местного самоуправления в Федеральном законе № 131 конкретизированы вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, введены нормативные положения, предусматривающие права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.
Так, согласно п. 4 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления имеют право участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им федеральным законом, законом субъекта Федерации. Муниципальное образование самостоятельно, с учетом экономических, финансовых, социальных и других особенностей, определяет возможность своего участия в выполнении государственных полномочий. В данной ситуации действует принцип добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий.
В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [21] органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов имеют право: получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории
соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы. Кроме того, органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы обладают полномочиями:
- по делегированию экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;
- по принятию и реализации в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы;
- по организации общественных обсуждений, проведению опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;
- по организации по требованию населения общественных экологических экспертиз;
- по информированию федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования.
Однако в Федеральном законе № 131-ФЗ эти полномочия муниципальных образований городских округов и муниципальных районов не нашли отражение. В этой связи представляется целесообразным внесение в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующих изменений:
- дополнить статьи 15, 16 следующим содержанием: «участие в государственной экологической экспертизе; организация общественной экологической экспертизы»;
- дополнить статьи 15.1, 15.2 следующим содержанием: «получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы;
- направлять в письменной форме федеральным органам исполнительной власти в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности».
Кроме того, по справедливому замечанию М. Ю. Дитятковского, отраслевые федеральные законы должны содержать порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий. Такое согласование необходимо в целях обеспечения координации действий органов государственной власти, осуществляющих свои государственные полномочия, и органов местного самоуправления, принимающих участие в реализации указанных полномочий [22].
В целом дальнейшая дифференциация полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти в области охраны окружающей среды будет способствовать оптимизации природоохранной деятельности. Четкое понимание своих полномочий и неразрывно связанной с ними ответственности за их осуществление окажет эффективное воздействие на координацию в системе муниципального управления охраной окружающей среды и весь управленческий процесс в этой сфере. В этой связи сохраняют свою актуальность замечания
О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета относительно эффективности системы государственного управления: «. Чем правильнее определена компетенция органов, тем слаженнее работает аппарат, эффективнее используются материально-финансовые, правовые, организационные и иные средства для решения задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства» [23]. В продолжение этого следует отметить, что
правильная научно обоснованная структура органов, набор полномочий и функций, осуществляемых ими, способствуют налаживанию эффективных координационных отношений в целях повышения результативности проделанной работы.
Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют обеспечение согласования интересов всех субъектов природоохранной деятельности на территории муниципального образования, являясь основными координаторами в сфере охраны окружающей среды. Вместе с тем существующие правовые, организационные механизмы координации не способствуют эффективному решению природоохранных вопросов.
Итак, координация в системе местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды представляет собой разновидность территориальной координации, однако имеет ярко выраженную специфику, обусловленную институционально организационной обособленностью местного самоуправления, его особым местом в системе публичной власти.
Она призвана повысить эффективность решения местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований; мониторинг и защиту интересов населения муниципальных образований в процессе деятельности органов местного самоуправления; тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.
Координация на территории муниципального образования осуществляется в нескольких аспектах. Во-первых, применительно к субъектам, находящимся между собой в отношениях власти и подчинения, с использованием императивных методов управления. Во-вторых, между равноправными субъектами, при отсутствии иерархической подчиненности, с применением диспозитивных методов регулирования. В-третьих, посредством правовых средств она используется в отношении всех видов субъектов, функционирующих на территории муниципального образования. Вместе с тем координация как функция органов местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не закреплена; взаимоотношения органов местного самоуправления и иных муниципально-правовых
субъектов на законодательном уровне практически не отражены. В этой связи в части совершенствования взаимоотношений муниципально-правовых субъектов необходимо закрепить функцию координации за органами местного самоуправления, с внесением соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Координация в системе муниципального управления обусловлена функционированием в Российской Федерации различных территориальных типов муниципальных образований: муниципальных образований городского округа, муниципального района, городских, сельских муниципальных образований, внутригородских территорий городов федерального значения. Соответственно, органы местного самоуправления каждого типа муниципального образования решают тот круг вопросов, который отнесен к их ведению, что и определяет координацию, осуществляемую в границах конкретного муниципального образования и её особенности. Координационные полномочия органов местного самоуправления реализуются в практической деятельности исходя из законодательно установленных для органов местного самоуправления полномочий; критерием формирования и определения объема полномочий соответствующего уровня публичной власти должна стать эффективность решения именно на этом уровне определенного круга общественно значимых проблем, с учетом всего комплекса факторов объективного и субъективного характера, сказывающихся на деятельности муниципальных образований при решении вопросов природоохранной сферы.
Анализ правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды свидетельствует о несогласованности нормативных положений, отсутствии целостного правового механизма регулирования управленческих отношений, должного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, что в целом негативно отражается на реализации полномочий в исследуемой сфере правоотношений. В целях усиления координационных начал в системе муниципального управления в сфере охраны
окружающей среды необходима структуризация российского экологического законодательства, включающая конкретизацию полномочий органов местного самоуправления и характер их участия в охране окружающей среды; создание целостного правового механизма регулирования управленческих отношений в данной сфере общественных отношений. Представляется целесообразным внесение в Федеральный закон от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующих изменений:
- дополнить статью 14 названного Федерального закона следующим содержанием: «организация мероприятий по охране окружающей среды»;
- дополнить статьи 15, 16 следующим
положением: «участие в государственной
экологической экспертизе; организация общественной экологической экспертизы»;
- дополнить статьи 15.1, 15.2 следующим содержанием: «получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы;
- направлять в письменной форме федеральным органам исполнительной власти в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности».
Соответствующие изменения должны быть внесены в федеральные отраслевые законы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.
В статью 64 Федерального закона от 10 января 1992 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» необходимо внести изменения в части восстановления муниципального экологического контроля, разновидности которого в виде муниципального лесного контроля и надзора установлены в числе вопросов местного значения поселения, городского округа Федеральным законом № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
1. Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран. - М., 1999. - С. 462.
2. Аникин С. Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и её субъектов // Административное право и процесс. - 2008. - № 5. - С. 3.
3. Гражданин, закон и публичная власть. - М., 2005. - С. 85.
4. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. - М., 2002. - Т. 1. -С. 209-210.
5. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., 1988. - С. 161.
6. Рос. газета. - 2003. - 8 окт.
7. Муниципальное право России / под ред. А. Н. Кокотова. - М., 2007. - С. 67.
8. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2006. -С. 539.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. -Ст. 3506.
10. Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Рос. газета. - 2002. - 12 янв.
11. Авакьян С. А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути её совершенствования // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 2008. - № 2. - С. 64.
12. Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномо-
чий : дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003. -С. 206.
13. Бучакова М. А. К вопросу о полномочиях органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды // Правовые проблемы укрепления российской государственности. - Томск, 2008. - С. 157-159; Её же. Особенности правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды // Актуальные проблемы права России и стран СНГ. - Челябинск, 2008. - С. 207-210.
14. Рос. газета. - 2002. - 12 янв.
15. Дитятковский М. Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. - М., 2007. -С. 44; Его же. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики. - М., 2007. -
С. 286-288.
16. Уваров А. А. Местное самоуправление в России. - М., 2008. - С. 147.
17. Куликов В. В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Гос-во и право. - 2000. - № 11. - С. 15.
18. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. - М., 2001. - С. 195.
19. Васильев В. И. Местное самоуправление. -М., 1999. - С. 370.
20. Соломка Н. И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления : дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999. - С. 40-45.
21. Рос. газета. - 1995. - 30 нояб.
22. Дитятковский М. Ю. Указ. соч. - С. 102.
23. Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. - М., 1986. - С. 22.
