CC BY
13
КООРДИНАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТАМИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
Одновременно с реформированием системы исполнительной власти Правительством РФ ведется глубокое и целенаправленное исследование возможностей повышения эффективности бюджетных расходов. Достигнутая в настоящее время экономическая стабильность Российского государства сопровождается ежегодным увеличением расходной части бюджета. Однако одновременно с этим растет и объем нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.
Стремление к созданию условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики отразилось в одобренной Правительством РФ Концепции реформирования бюджетного процесса [1]. В ней отмечается, что в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов. Это проявляется в отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования этих средств, в отсутствии критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств, формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования и преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств [ 1 ].
В данной концепции предлагается реформировать бюджетный процесс таким образом, чтобы перейти от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса.
А. И. БИРЮКОВ, начальник контрольно-инспекторского отдела Главного управления федерального казначейства
Минфина России
i Бюджет предлагается формировать исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, привязав бюджетные ассигнования к функциям, а при их планировании основное внимание уделять обоснованию конечных результатов в рам-i ках бюджетных программ. В бюджетный процесс необходимо включать процедуры оценки результа-1 тивности бюджетных расходов и осуществить переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно зна-! чимыхи измеримых результатов [1]. : В этих условиях перед органами государствен-
ного финансового контроля возникают новые за-i дачи. Формальный контроль целевого использова-i ния средств должен постепенно преобразоваться в контроль достижения конечных результатов бюджетного финансирования. При этом особенную
< роль будет играть контроль, осуществляемый орга-( нами федерального казначейства, так как именно
им поручен предварительный и текущий контроль, j который, по сути дела, и является мониторингом,
< нацеленным на обнаружение предпосылок к недостижению ожидаемого результата.
Однако эффективный казначейский контроль 1 невозможен без координации деятельности органов казначейства с другими контролирующими i органами. Проблемы координации в период административной реформы выходят на передний план 1 также и потому, что нарушаются старые взаимосвязи и возникает необходимость формирования системы новых. Некоторые теоретические вопросы I и методические подходы к организации координа-1 ционной деятельности контролирующих органов 1 рассмотрены в работе A.A. Парамонова и других авторов [2, 3] применительно к таможенной службе и валютно-экспортному контролю, однако они мо-
гут быть распространены и на общий случай государственного финансового контроля. В этих работах сущность взаимодействия раскрывается через систему структурно-содержательных признаков [2], к которым применительно к контрольной деятельности можно отнести:
• общность целей и задач различных органов государственного финансового контроля, которая усиливается при реализации концепции управления результатами бюджетного процесса;
• общность объектов государственного финансового контроля;
• согласованность мероприятий и действий взаимодействующих субъектов, которая основывается на сходстве функций и методов работы различных контролирующих органов;
• паритетность, означающая равенство участвующих во взаимодействии субъектов при отсутствии их прямого подчинения друг другу как в случае принадлежности к ведению одного министерства, так и в случае различия их ведомственного подчинения;
• динамичность взаимодействия, проявляющаяся в непрерывном, планово-организационном процессе согласованности действий;
• персональная ответственность взаимодействующих субъектов, проявляющаяся в равной индивидуальной ответственности за результаты проводимых ими согласованных действий. К основным структурным элементам взаимодействия, по мнению В.Д. Ларичева и других авторов [3], относятся:
• субъекты взаимодействия;
• обоснованность и необходимость взаимодействия;
• правовые основания взаимодействия;
• организационные формы взаимодействия;
• направления взаимодействия;
• тактика взаимодействия.
В качестве субъектов взаимодействия с органами Федерального казначейства в настоящее время выступают, прежде всего, вновь созданные федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. К ним относятся: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюд-жетного надзора и Федеральная служба по финансовому мониторингу. Другими субъектами взаимодействия являются Счетная палата, органы парламентского контроля, контролирующие органы главных распорядителей бюджетных средств, правоохранительные органы и т.д. Поскольку эти органы
имеют другое ведомственное подчинение, взаимодействие с ними несколько осложнено и обеспечивается на договорной основе.
В качестве организационных форм взаимодействия в настоящее время чаще всего реализуется информационный обмен. Более тесное взаимодействие предусматривает совместное планирование и проведение проверочных мероприятий и реализацию их результатов.
Представим координационную деятельность различных органов государственного финансового контроля в форме теоретико-игровой модели с N участниками — перечисленными ранее субъектами взаимодействия (координации). Каждый из участников может выбирать одну из Я координационных стратегий. Понятие «координационная стратегия» в данном случае охватывает такие структурные элементы взаимодействия, как его организационные формы, направления и тактику. С другой стороны, координационная стратегия в общем случае представляет собой последовательность ряда этапов или подстратегий Я., некоторые из которых подлежат обязательной реализации, некоторые могут быть заранее определены, некоторые могут быть не реализованы вообще. Часть подстратегий является взаимообусловливающими, то есть выбор одной подстратегии влечет за собой выбор другой. Такие координационные подстратегии, очевидно, можно рассматривать как одну общую подстратегию. Тогда некоторую координационную стратегию можно рассматривать как множество подстратегий:
... 5,,... (1)
При этом каждая из координационных подстратегий принадлежит некоторому множеству возможных подстратегий для данного этапа:
... (2)
Координационные подстратегии соответствуют таким этапам координационной деятельности, как выбор партнеров при проведении процедур контроля, информационный обмен до проведения проверок, сотрудничество при планировании контрольной деятельности, совместная организация контрольной деятельности, совместное или последовательное проведение проверок по единым планам и/или программам, совместная реализация материалов проверок и др.
В общем случае оптимальная стратегия не обязательно содержит только оптимальные подстратегии. Недостатки одних подстратегий могут компенсироваться достоинствами других, и следует гово-
рить об оптимальности стратегии в целом. Также следует рассматривать вариант с отказом от взаимодействия той или иной контролирующей организации с остальными, как вариант координационной стратегии с нулевым количеством партнеров.
Для каждого субъекта координации, представляющего собой сторону теоретико-игровой модели, при выборе той или иной координационной стратегии возможно получение некоторого выигрыша или проигрыша (отрицательного выигрыша), зависящего, естественно, от стратегий, выбранных другими субъектами координации. Множество таких выигрышей и проигрышей определяет выбор оптимальной стратегии при всех возможных стратегиях других субъектов взаимодействия. Такая постановка задачи соответствует так называемым «кооперативным играм» и заключается в поиске устойчивых координационных стратегий, обеспечивающих своим участникам наибольшие дополнительные выигрыши по сравнению с теми, которые были бы получены в индивидуальных действиях. Подобный тео-ретико-игровой подход к координационной деятельности был реализован ранее [4] применительно к валютно-экспортному контролю. Однако при этом рассматривались только выигрыши и проигрыши непосредственно участников коалиции, в то время как в условиях реализации современной концепции управления результатами бюджетного процесса следует учитывать дополнительный выигрыш или проигрыш системы в целом. Представляется также несколько неясной затронутая в работе В.В. Чернова [4] проблема разделения общего выигрыша между партнерами по коалиции применительно к процессу финансового контроля. Очевидно, что обнаруженные при этом нарушения запишутся в актив всем участникам коалиции, а ресурсы на проведение контроля будут затрачиваться индивидуально каждым субъектом координации.
Таким образом, в современных условиях при разработке теоретико-игровой модели координации контрольной деятельности необходимо сформировать новую систему оценки выигрышей и проигрышей, определяющих критерии оптимальности координационных стратегий. Прежде всего, в условиях направленности бюджетного процесса на обеспечение высокой эффективности конечного результата таким критерием, естественно, не может быть объем выявленных нарушений или полученные суммы санкций. В данном случае следует руководствоваться гибкой системой критериев, которые устанавливаются согласно Положению [5] индивидуально по каждой стратегической цели,
тактической задаче и соответствующим им бюджетным целевым программам в форме фактических (ожидаемых) и целевых (планируемых) значений некоторых основных показателей, характеризующих результаты деятельности проверяемого субъекта бюджетного планирования. Эта составляющая позволяет оценить выигрыш системы скоординированных контрольных органов в целом.
Другой составляющей, оценивающей индивидуальные проигрыши участников взаимодействия, является уровень расходования ресурсов различных органов на контрольную деятельность при различных координационных стратегиях. Расходование этих ресурсов может быть приведено к трудозатратам и оценено в человеко-часах, необходимых для осуществления проверки вместе с дополнительными трудозатратами на реализацию координационной стратегии.
Тогда можно сформировать некоторый аддитивный критерий, учитывающий выигрыш системы в целом и проигрыши участников взаимодействия при различных сочетаниях координационных стратегий )]:
лДод] з;)[С(5„)]
ад)
ад)
(3)
где П [С(5п)] — значение показателя результативности бюджетных расходов при некотором сочетании координационных стратегий С(5я);
3 [С(5и)] — трудозатраты на осуществление контроля данного субъекта бюджетного планирования при некотором сочетании координационных стратегий С(£д);
— стратегия, соответствующая полному отсутствию координации контрольной деятельности;
//— значение показателя результативности бюджетных расходов при отсутствии координации;
3 (50) — трудозатраты на осуществление контроля данного субъекта бюджетного планирования при отсутствии координации.
Определив значения АЩ^)] для всех реально возможных сочетаний координационных стратегий с использованием методов экспертной оценки и экспертного анализа, можно решить задачу выбора оптимального сочетания стратегий известными методами теории игр [6]. Предложенный теоретико-игровой подход позволит целенаправленно управлять координацией работы органов государственного финансового контроля в условиях реализации современной концепции управления результатами бюджетного процесса, направленной на повышение эффективности бюджетных расходов.
Бюджетная политика
ПНННШИПВНЯННВШО^ШЯ
Литература
1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 мая 2004 г.- №22 -С. 2180.
2. Парамонов A.A. Взаимодействие таможенной службы с органами внутренних дел в борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук: М.: 1999.-20 с.
3. В.Д. Ларичев, Е. В. Милякина, Е.А. Орлова и др. Преступность в сфере валютно-экономичес-
кой деятельности. — М.: «Издательство «Экзамен», 2002. — 512 с.
4. Чернов В.В. Институционально-экономическое моделирование валютного контроля на уровне регионов: Дисс. ... канд. экон. наук. — Орел, ОрелГТУ. - 2004. - 174 с.
5. Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Утв. постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 мая 2004 г. - №22 - С. 2180.
6. Лабскер Л.Г., Бабешко Л. О. Игровые методы в управлении экономикой и бизнесом: Учеб. пособие. - М.: Дело, 2001. - 464 с.
Издательский дом «Финансы и Кредит»
ПРИГЛАШАЕТ К СОТРУДНИЧЕСТВУ НА ВЗАИМОВЫГОДНЫХ УСЛОВИЯХ ОРГАНИЗАЦИИ, ЗАНИМАЮЩИЕСЯ РАСПРОСТРАНЕНИЕМ И РЕАЛИЗАЦИЕЙ ПЕЧАТНОЙ ПРОДУКЦИИ.
Тел./факс: 8(095) 237-86-57 Информация в Интернете:
8(095) 237-86-59 http:\\www.financepress.ru
8(095) 959-69-79 E-mail: post@financepress.ru
РЕДАКЦИЯ
