CC BY
844
Финансовые риски
концессионные риски в государственно-частном партнерстве
А.И. ПОПОВ, Институт экономики РАН
роль государства в создании системы снижения рисков при реализации концессионных проектов.
Существенная особенность концессионных проектов в современных условиях проявляется в их многосторонней государственной поддержке. Государство контролирует большое число параметров, влияющих на успех реализации концессионного проекта, поэтому потенциальные концессионеры принимают решение об участии в проекте только при уверенности в наличии поддержки правительства во время его реализации. Доверие участников соглашения по отношению друг к другу и эффективность их взаимодействия снижают риски, а следовательно, и расходы по концессионному проекту. Поэтому государство, со своей стороны, призвано обеспечить поддержку концессионных проектов с помощью средств массовой информации, подготовить общественное мнение к участию частного сектора в реализации инфраструктурных проектов, особенно влекущих изменение тарифов на услуги населению.
Реализация концессионных проектов требует различных видов участия государства-концедента в зависимости от характера объекта, сложности проекта, сформированной правовой базы инвестиционной и общехозяйственной деятельности и экономической ситуации в стране.
Прежде всего, концессионер рассчитывает получить государственную финансовую поддержку. Предоставление финансовой поддержки концессии со стороны правительства обусловлено несколькими факторами:
• существование политического риска, который невозможно застраховать;
• необходимость в том, чтобы цена определенных услуг была ниже себестоимости;
• при наличии риска обусловленные им расходы правительства меньше, чем у частного инвестора.
Инвестиционные проекты, предлагаемые государством частному капиталу для реализации на концессионной основе, изначально могут иметь недостаточную экономическую привлекательность в силу сравнительно скромных показателей коммерческой (финансовой) эффективности и высоких рисков. По ходу переговоров с частным сектором государство может модифицировать изначальные условия концессии, что в конечном итоге сделает проект привлекательным для финансирования посредством частных кредитов и инвестиций.
Поддержка государством концессионных проектов может осуществляться в самых разных формах, однако все их разнообразие можно свести к двум основным: прямое участие государства в финансировании концессионных проектов и косвенное государственное участие через снижение рисков для концессионеров.
Что касается прямого финансового участия государства в концессионных проектах, то оно обычно применяется в отношении проектов с низкой или умеренной коммерческой эффективностью, но имеющих большую экономическую, социальную, военно-стратегическую и экологическую значимость, которая не может быть непосредственно учтена в платежах конечных потребителей услуг. Финансовое участие государства в подобного рода проектах начинается после обоснования их социальной значимости. Оно выражается в субсидиях, грантах, кредитах (как правило, льготных). Государственное финансирование может осуществляться на федеральном, региональном или муниципальном уровнях — в зависимости от масштабов и характера внешних выгод, получаемых при реализации проекта.
Однако, прежде всего, задача государства — проконтролировать риски, возникающие у кон-цедента. Реализация концессионного соглашения для концедента сопряжена с рядом специфических рисков, в числе которых:
• риск неконтролируемого роста тарифов;
• риск потери контроля за государственными активами (объектами государственной и муниципальной собственности);
• риск в выборе компании-концессионера и в оценке степени ее эффективности в процессе реализации соглашения (уровень услуг, реальность инвестиционной программы и др.);
• риск осуществления компанией-концессионером чрезмерного оборота (получения сверхприбылей);
• риск невыполнения части контрактных обязательств.
В целях снижения этих рисков концеденты при принятии решения о передаче в концессию государственных объектов частному оператору выдвигают к нему следующие требования: наличие организационного опыта, кредитоспособность, «прозрачность» финансовой деятельности и отчетности, конкурентоспособность, эффективность. Эти условия, требования служат критериями отбора участников предварительного этапа конкурса на выдачу концессий. Наряду с этим, на первый план выдвигается кредитоспособность банка-консультанта, обладающего штатом технических и юридических экспертов и аудиторов и способного осуществить предварительную квалификацию операторов на основе соответствующих критериев.
Поскольку финансирование концессионных проектов осуществляется, как правило, за счет долгосрочных и даже сверхдлинных банковских кредитов (15, 20 лет и более) большого объема, то
Рис. 1. Основные стороны концессионного проекта, среди которых распределяются риски
кредитные организации соглашаются на выделение таких кредитов под суверенную гарантию того государства, где проект реализуется. Аналогичные гарантии могут выдаваться институциональным инвесторам, участвующим в капитале концессионной компании. Концедент старается избежать предоставления гарантийных обязательств, поскольку в этом случае он теряет одно из главных преимуществ сотрудничества в форме концессии, заключающееся в замене инвестиционных расходов бюджета на текущие.
Наиболее серьезный риск для концессионера и финансирующего его банка заключается в возможном падении объемов выручки от эксплуатации инфраструктурного объекта. Самая надежная защита от данного риска—государственная гарантия в виде обеспечения определенного минимума доходов (поступлений) от объекта.
Вопросы распределения рисков концессии еще недостаточно проработаны в научном плане, кроме того, практический опыт реализации таких проектов только нарабатывается. Согласно современному подходу, матрица рисков относит концессионные риски к той стороне контракта, которая способна лучше их контролировать. На рис. 1 представлены основные стороны, участники концессионного проекта, среди которых распределяются риски.
Чаще всего возникает вопрос разделения между концессионером и государством (концедентом) следующих рисков: превышение уровня запланированных издержек, колебание обменного курса, риск рефинансирования задолженности, недостижение запланированного объема реализации продукции.
Что касается такого риска, как превышение запланированного уровня издержек на стадии строительства и эксплуатации объекта, то государство старается воздерживаться от его покрытия. Во-первых, государство для того и заключает концессионные соглашения, чтобы повысить эффективность затрат в сфере инфраструктуры (прежде всего через снижение издержек). Во-вторых, эти риски хотя бы частично могут учитываться концессионером при заключении контрактов с другими частными структурами (подрядчиками, поставщиками оборудования, операторами и т. д.).
В тех случаях, когда для реализации концессионных проектов необходимо привлечение кредитов в иностранной валюте, возникают риски, связанные с колебаниями
обменного курса. Эта ситуация особенно характерна для развивающихся стран.
Очевидно, что валютные риски нельзя покрывать за счет бесконечного пересмотра цен в национальной валюте на услуги концессионера на местном рынке. Для снятия подобного рода рисков государство может предпринять следующие действия:
1) позволить концессионеру устанавливать цены на реализуемые услуги и получать плату за них в иностранной валюте (валюте кредита);
2) выдать концессионеру гарантию (обязательство) конвертировать его денежную выручку (в национальной валюте) в валюту кредита по фиксированному обменному курсу.
При втором варианте государство фактически принимает на себя риски, связанные с колебаниями валютного курса. Для того чтобы элиминировать крайне нежелательный как для заемщика (концессионера), так и для кредитора риск рефинансирования долга, государство в критических ситуациях может оказывать прямую кредитную поддержку проекта (выше уже говорилось о возможности предоставления концессионерам государственных субординированных кредитов).
Риски вне контроля концессионного соглашения. Риски, которые концессионер не может контролировать или избежать их лучшим способом, чем потребитель, по сложившимся в мире правилам, не должны ложиться на концессионера. В том случае,
Долгосрочные договоры купли-продажи, другие контракты
ТЕ
Рыночные/ доходные риски
Страхование и гарантии исполнения соглашения
Риски исполнения
Передача рисков генеральному подрядчику
Л
г иск приостановки, технические риски
Остаточные риски концессионера
Хеджирование, страхование, увеличение контракта
Страхование. международное финансирование, гарантии правительства
Рис. 2. Схема снижения остаточных рисков концессионера
когда и концессионер, и потребитель не способны контролировать фактор риска, возникает непреодолимое повышение издержек, которые будут ложиться или на инвестора или на потребителя. Когда неконтролируемые риски перемещаются на потребителя, себестоимость для него не возрастает (предполагается равная стоимость риска для потребителя и инвестора), но вероятность пересмотра условий соглашения сокращается. Например, цена поставок, свыше которой концессионер уже не контролирует риски, приводит к необходимости определения цены потребителя по формуле расчета цены услуги.
Определение перечня рисков, которые должен контролировать (в том числе и степень контроля) концессионер, обычно ведет к интенсивным переговорам. В международной концессионной практике применяется смешанный подход. Так, риск, связанный с влиянием инфляции на изменение цены, может быть переложен на потребителя. Например, в схеме распределения рисков, по которой концессионер контролирует риски, связанные с формированием себестоимости (затрат), обосновав инфляционную составляющую роста затрат, концессионер может рассчитывать на компенсационный платеж государства или предоставление иных льгот. Такой расчет обусловлен тем, что прибыль концессионера, являющаяся главным стимулом его участия в проекте, заложена во внутренней норме рентабельности, базирующейся на определенном уровне затрат. В начале XX в. большинство концессий вообще не имело инфляционной индексации. Когда уровень цен начинал интенсивно расти во многих странах, концессионеры требовали пересмотра цен. Фактически очень часто это приводило к национализации концессионного договора из-за банкротства концессионера.
В то же время концессионер не может требовать специальной премии за риск, компенсирующей разницу между реализованной и зафиксированной в соглашении структуры затрат и цены реализации продукции. Конкретное содержание различных ценовых договоренностей освещено в ряде научных работ зарубежных исследователей.
После фиксирования схемы распределения рисков между участниками концессионного проекта целесообразно разработать схему контроля за остаточными рисками концессионера. Один из вариантов распределения остаточных рисков представлен на рис. 2.
Опыт масштабного внедрения механизма концессий за рубежом показал, что риск, связанный со спросом, или его возникновение не могут контролироваться концессионером и поэтому не должны возлагаться на него. Это применимо, например, к спросу на движение по платным дорогам, или спросу на электричество, когда концессионер участвует в монополии, используя свои мощности по производству электроэнергии (в независимых энергетических проектах или проектах по ВОТ-схеме — строительство, владение, эксплуатация, передача).
Для обеспечения оптимальной схемы распределения рисков, на наш взгляд, необходимо избегать практики организации торгов на предоставление концессии на платную дорогу или энергетический объект на основе критерия наименьшей цены для потребителя, а целесообразно использовать критерий чистой приведенной стоимости проекта и обоснования возвратности ресурсов. По данному критерию концессия должна завершаться в момент, когда уровень возвратности ресурсов, средств, вложенных концессионером в проект, достигнут. Для тех случаев, когда пересмотр условий соглашения и/или его передача другому концессионеру производится до момента достижения проектом точки окупаемости, целесообразно определить объем денежных средств, которые недополучены концессионером, и именно по ним исчислять оптимальные компенсационные платежи.
Данная схема применялась в чилийской программе дорожных концессий. Изначально в тексте соглашения была установлена дата его завершения, однако к указанной дате окупаемость инвестиционных затрат достигнута не была. Были проведены переговоры по изменению условий соглашения, концедент был вынужден продлить срок действия соглашения, для того чтобы не выплачивать концессионеру компенсацию. Сходная ситуация наблюдалась в концессионном проекте строительства Дартфордско-го тоннеля в Великобритании. Платежи потребителей также поступали в объеме меньше запланированных, однако в тексте соглашения было указано, что концессия завершится, когда инвестиционные затраты будут компенсированы, что избавило и концедента, и концессионера от ведения дорогостоящих переговоров по пересмотру условий соглашения.
разделение концессионных рисков между государством и частным инвестором в строительстве. Понимание специфики контракта государственно-частного партнерства имеет важное практическое значение в связи с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Этим законом на Правительство РФ возложено утверждение типовых концессионных соглашений».
Важнейшей частью любого концессионного соглашения является разделение рисков между государством и частным инвестором. Разделение рисков должно включаться в общие условия концессионного контракта и составлять его экономическую основу. Именно на разделении рисков строится сбалансированное государственно-частное партнерство в промышленно развитых странах.
Анализ рисков проекта проходит в четыре этапа: выявление рисков, оценка потенциальной значимости реализации этих рисков, ограничение каждого риска и разделение оставшихся рисков.
Риски концессионных контрактов можно разделить на четыре большие группы:
1. Риски, связанные со строительством:
— риски, связанные с проектированием или строительно-монтажными работами;
— риски превышения стоимости;
— риски недостижения заданных технико-экономических показателей;
— риски несоблюдения сроков.
По поводу этих рисков можно сделать следующие замечания: они имеют место в том случае, когда проект включает в себя строительство одного или нескольких объектов. Они очевидны, если предметом контракта являются строительство объекта и его последующая эксплуатация, и неявны при концессии объектов коммунального хозяйства. Эти риски возлагаются на государственного партнера в случае аренды и на частного — во всех остальных случаях. Однако из этого правила есть два исключения:
— если частного партнера привлекают не для проведения работ, а для участия в их финансировании;
— при наступлении форс-мажорных обстоятельств (если проводится разделение рисков) гарантия государственного партнера выражается чаще всего в возможности пересмотра тарифов.
Эти риски взаимосвязаны и должны быть отнесены к основным рискам, сопровождающим проекты подобного типа. Помимо затруднений для государственного партнера, которые могут быть вызваны, например, задержкой ввода в действие сооружения или отсрочкой предоставления услуг, эти риски могут повлечь прямые и косвенные финансовые последствия (штрафные санкции за задержку сроков, убытки при эксплуатации и т. д.). Они способны вызвать нарушение экономической сбалансированности проекта для частного партнера и, в худшем случае, привести к его отказу от про-
екта. Именно поэтому подбору и окончательному выбору партнеров уделяется особое внимание. Это объясняет также стремление частного партнера к снижению собственных рисков путем их разделения или переложения на других участников проекта:
— на банки, что редко бывает возможно, так как они не решаются вступать в проект на этапе строительства и требуют, чтобы частный партнер предоставил гарантии завершения работ;
— на строительные фирмы — путем заключения договоров по твердым, заранее установленным расценкам и получения таким образом «гарантий завершения строительства»;
— на страховые компании.
2. Риски, связанные с эксплуатацией:
— рыночный риск. Этот риск включает возможные расхождения между предварительными расчетами, ставшими основой для прогноза экономической жизнеспособности и характеристик проекта, и реальным спросом на товары или услуги, производимые объектом (пассажиропоток, энерго-, водопотребление и т. д.). Этот риск обычно целиком принимается частным партнером и косвенно — банками, так как оказывает решающее влияние на денежные поступления от проекта. Однако случается, что часть этого риска остается за государственным партнером, а именно тогда, когда он одновременно является потребителем произведенного продукта (например, в случае с электростанциями или водоочистными сооружениями). Здесь срабатывают схемы типа take or pay (бери или плати) с обязательствами по покупке или минимальными платежными гарантиями. Не обеспеченная такими гарантиями часть амортизации и фиксированных эксплуатационных затрат составляет в этом случае остаточный риск частного партнера;
— риски превышения стоимости эксплуатации. Эти риски могут быть вызваны:
1) непредвиденным изменением стоимости ценообразующих факторов: инфляционный риск. Лучший способ застраховаться от него — использовать схему тарифной индексации. В этом случае именно государственный участник проекта — через конечного потребителя — покрывает большую часть риска;
2) неверной предварительной оценкой. В этом случае речь идет об исключительно частном риске, который разделяется так же, как рыночный риск, и по тем же причинам;
— риск недостижения технико-экономических показателей. Этот риск относится к тому же виду, что и риск, связанный со строительством, и появляется в
случае, когда построенные объекты или сооружения не способны производить предусмотренные товары или услуги. Этот риск отличается от риска строительства тем, что появляется в процессе эксплуатации и, как правило, на ограниченный срок.
Необходимо отметить, что рискам, связанным с эксплуатацией, в большей степени подвергаются банки и финансовые структуры. Они не только проводят собственный анализ проекта, но и уделяют особое внимание опыту и качествам оператора (вне зависимости от того, кто им является — само предприятие-концессионер или фирма-оператор), а также тому, насколько ему можно доверять. «Доверие» в данном случае — ключевое слово, придающее смысл термину «партнерство», и часто именно оно в конечном счете и определяет жизнеспособность проекта.
Проекты, которые мы рассматриваем, всегда продолжительны, поэтому непредвиденные ситуации могут существенно изменять исходные данные (используемые для определения первоначальных тарифов) и ухудшать экономические прогнозы. Именно поэтому контракты или заменяющие их документы всегда содержат статьи о возможном пересмотре условий контракта. Здесь опять-таки очень важны доверие, добросовестность и осознание общности интересов, которые и придают смысл партнерству.
3. Риски, связанные с финансированием. Обычно частный партнер (в расширительном толковании, т. е. вместе с банкирами) сам принимает этот риск и именно он мобилизует необходимые средства из собственных фондов, а также за счет кредитов, договаривается об условиях кредитования, предоставляет соответствующие гарантии и т. д.
Одним из значительных рисков является валютный риск, который существует при реализации проектов за рубежом. Когда этот риск выпадает на долю частного партнера, его снижение зависит от того, какие ресурсы можно мобилизовать на местном рынке капиталов. Он представляет большую трудность и является одним из основных факторов, препятствующих реализации подобных проектов в странах с нестабильной валютой, не имеющих рынков долгосрочных ссудных капиталов, особенно если выручка от эксплуатации объекта поступает в местной валюте, как часто и происходит в случаях с инфраструктурой и коммунальным хозяйством. В этой ситуации частный партнер не может быть застрахован от валютного риска, а найти схему, позволяющую отнести его полностью на счет государственного партнера, крайне затруднительно.
4. Разные риски. Речь идет об остальных рисках, многообразных и порой значительных, не вошедших в первые три группы.
Из них можно выделить:
— политический риск (национализация, невозможность перечисления средств), которому, естественно, подвергается частный партнер;
— риски юридические и риски, связанные с контрактом;
— риски неплатежеспособности потребителей;
— риски, связанные с охраной окружающей среды и т. д.
В концессиях государство, как правило, гарантирует частной компании: минимальную норму доходности, стабильность правового режима в течение срока концессии, возможность досрочного выкупа концессионного предприятия, если вложенные на этапе строительства инвестиции нельзя вернуть коммерческим способом за время концессии.
В зарубежных странах применяются разнообразные комбинации видов правительственных гарантий, что видно из таблицы.
В концессионных проектах, в отличие от других форм партнерства государства и бизнеса, все риски перераспределяются между участниками проекта: концессионером, государством, инвесторами, акционерами, банками, страховыми компаниями и другими участниками. Каждый тип риска прописывается в концессионном договоре или специальном приложении к нему.
концессионные риски в нефтегазовой промышленности. Концессии — широко распространенный инструмент привлечения инвестиций в экономику. В мировой нефтегазовой промышленности это одна из трех форм соглашений между государством и инвестором (наряду с СРП и риск-сервисным контрактом), при которых риск геолого-разведочных
работ полностью ложится на инвестора. Инвестор, берущий на себя риски, получает адекватную компенсацию. Поначалу концессии предусматривали символические отчисления концессионера принимающей стране. По мере увеличения спроса на энергоресурсы и формирования конкурентных рынков сырья и капитала все большая часть ренты стала перераспределяться в пользу государств.
Традиционная концессия охватывала огромную территорию, заключалась на длительный срок, имела очень слабые механизмы контроля за действиями концессионера, не регулировала темпов и масштабов освоения недр, не предусматривала возврата принимающей стране неиспользуемых участков территории концессии. Минимальные платежи концессионера были фиксированными. Сейчас этого типа концессий уже не существует. Модернизированная концессия заключалась на гораздо более короткий срок. Ее территория сводится к территории разрабатываемого участка недр. Она может предусматривать серьезные механизмы контроля за деятельностью концессионера, за соблюдением темпов и масштабов освоения участков, возврат неиспользуемых участков недр. Концессионер обычно уплачивает плату за право пользования недрами — роялти, налог на прибыль, арендную плату — ренталс и ряд несистематических платежей (бонусов), число которых может быть велико и разнообразно.
Суть концессии — передача концессионеру права пользования недрами (или — на ранних этапах — права собственности на них) на условиях риска. За исключением фиксированной части ренты, которую берет себе государство, прибыль концессионера зависит только от его знаний и умений. Пока под концессией понимают исключительно сервисный контракт (на предоставление услуг без риска), предполагая применять концессии только на добычу заданного количества уже разведанных
Правительственные гарантии в международных инвестиционных строительных проектах
Виды гарантий строительные проекты страны
Гарантии закупки продукции, поставки топлива Электроэнергетика Китай, Турция, Индия, Филлипины, Венгрия, Колумбия, Пакистан, Китай
Гарантии конвертируемости валюты Электроэнергетика Пакистан, Китай
Гарантии стабильности законодательно-правовой базы Электроэнергетика Водоснабжение Пакистан, Китай, Турция
Гарантии нормы прибыли Скоростные магистрали Малайзия, Колумбия, Мексика
Гарантии обменного курса Скоростные магистрали
Гарантии погашения долга Электроэнергетика Скоростные магистрали
Гарантии по росту тарифов Скоростные магистрали Таиланд, Гонконг, Мексика, Колумбия
Гарантии дохода Скоростные магистрали Венгрия
Источник: составлено автором по Dealing, 1997, р. 29; Wang, 2000.
и подготовленных к промышленному освоению ресурсов, получивших стоимостную оценку. То есть не инвестор оценивает величину рентабельных запасов, а ему предписывается извлечь заданное количество ресурсов из недр. Риски разведки предлагается переложить на государственный бюджет.
концессионные риски инвестиций в коммунальную инфраструктуру. В последнее время наблюдается возрастающий интерес частного сектора к инвестициям в коммунальную инфраструктуру. С одной стороны, это объясняется федеральной политикой, направленной на повышение участия частного сектора в предоставлении коммунальных услуг. С другой — инвесторы начинают понимать, что данная отрасль является перспективной в отношении долгосрочных вложений. Наличие постоянного спроса и монопольное положение коммунальных предприятий являются дополнительными стимулами. Однако любой инвестиционный проект связан с определенными рисками. И при отсутствии серьезных институциональных реформ именно высокие риски капитальных вложений в коммунальную инфраструктуру станут основным препятствием на пути привлечения частных капиталов в этот сектор.
В данном случае под риском следует понимать угрозу недополучения инвестором требуемой доходности на свои вложения в связи с неполным или несвоевременным исполнением заемщиком своих обязательств. Можно выделить несколько категорий таких рисков, главными из которых считаются:
— тарифные риски;
— бюджетные риски;
— риски спроса (объемов спроса);
— риск недополучения дохода;
— риски перерасхода;
— макроэкономические риски (включая валютные);
— риски, связанные с собственником инфраструктуры.
Тарифные риски. Поскольку предприятия водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения представляют собой локальные естественные монополии, тарифы на их услуги подлежат регулированию. Существующая система тарифного регулирования — ключевой фактор, определяющий как доходность, так и рискованность вложений концессионера.
Размер и устойчивость дохода инвестора во многом определяются процедурой утверждения тарифов. Неблагоприятным фактором в этом смысле является то, что во многих российских муниципальных образованиях система тарифного регулирования, включающая методику определе-
ния величины тарифов, условия и процедуру их пересмотра, не формализована. В результате:
— структура тарифа не соответствует реальным финансовым потребностям коммунального предприятия;
— процедура утверждения тарифов непрозрачна и сильно политизирована;
— нередко тариф устанавливается на неопределенный срок, и нет практики регулярного пересмотра тарифа (например, в связи с ростом цен на топливно-энергетические ресурсы).
В некоторых городах документы, регламентирующие формирование и утверждение тарифов, существуют, но носят во многом необязательный характер. Все это делает процедуру информационно непрозрачной, закрытой и для потенциального инвестора, и для самого коммунального предприятия. В результате создаются дополнительные возможности для вмешательства политических интересов, что увеличивает риски концессионера не получить требуемой доходности.
Бюджетные риски. Другим критически важным фактором риска является неполное исполнение бюджетных обязательств по трем главным позициям.
1. Дотации предприятиям коммунального сектора на разницу в тарифах для населения и полным тарифом на коммунальные услуги
Финансирование дотаций — ответственность местных, муниципальных бюджетов. Относительный размер этих обязательств с каждым годом уменьшается. Федеральный стандарт уровня оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг, например на 2004 г., составлял 90 %. Таким образом, бюджеты должны были возмещать в виде дотаций только 10 % от стоимости услуг. Реальное положение на середину 2004 г. — население оплачивает 83 % полной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Однако местные бюджеты достаточно дисциплинированно и практически в полном объеме дотируют коммунальные предприятия. В соответствии с постановлением Правительства России уровень оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг должен достигнуть 100 %. Таким образом, этот бюджетный финансовый поток в ближайшем времени сократится до нуля и его можно не рассматривать в качестве фактора большого финансового риска.
2. Бюджетное возмещение коммунальным предприятиям предоставления льгот различным категориям граждан.
Размер предоставленных в 2003 г. льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг, по разным
оценкам, колебался от 50 до 79 млрд руб. Достоверных цифр, к сожалению, нет из-за отсутствия стройной системы предоставления и учета льгот. Возмещаться эти льготы должны из федерального и региональных бюджетов. Возмещено в 2003 г. было около 40 млрд руб. Размер льгот с каждым годом растет в связи с ростом стоимости коммунальных услуг. По мнению представителей частного бизнеса, невозмещение льгот является сегодня главным фактором финансового риска. Выход из сложившейся ситуации может быть найден при упорядочении социальных обязательств государства и мо-нетаризации предоставляемых льгот. Предприятия коммунального комплекса не должны нести социальной нагрузки, а все инструменты социальной поддержки должны выстраиваться в координатах «государство — человек». Решение представляется вполне очевидным. Но с политической точки зрения сделать это будет весьма не просто. Во всяком случае, на первом этапе монетаризации льгот вопрос о льготах на жилищно-коммунальные услуги даже не стоял.
3. Возмещение жилищных субсидий, предоставляемых семьям с низкими доходами.
Сумма предоставленных жилищных субсидий в 2003 г. достигла 30 млрд руб., уровень бюджетного возмещения — 85 %. Более чем в 10 регионах России успешно реализован проект по переводу жилищных субсидий в денежные выплаты гражданам. Нет объективных причин для того, чтобы в течение 2005 г. перевести всю программу жилищных субсидий в денежные выплаты семьям с низкими доходами. Речь в последних двух случаях также идет о моне-таризации социальных обязательств государства. А это и есть главный инструмент снижения рисков бюджетного недофинансирования.
Риски спроса. Оценка платежеспособного спроса считается свойственной частным фирмам. Однако отсутствие приборов учета на границах эксплуатационной ответственности коммунальных предприятий ведет к тому, что расчеты с ними ведутся на основе так называемых «норм потребления». В результате в абсолютном большинстве случаев имеет место неопределенность относительно текущих объемов спроса на коммунальные услуги.
Поэтому предприятие может понести дополнительные потери, если пользователи перейдут к расчетам на основе фактического потребления при действующем тарифе, рассчитанном на основе норм потребления. Заметим, что важность точности предсказания объемов платежеспособного спроса в рассматриваемых отраслях возрастает из-
за высокого удельного веса постоянных издержек в общих издержках предприятия. Действительно, при такой структуре издержек даже сравнительно небольшое снижение объема реализации относительно ожидаемого значения может привести к существенному падению прибыли.
Риски недополучения дохода. Даже имея тариф на уровне экономически обоснованных затрат и выставляя счета 100 % своих пользователей, коммунальное предприятие может столкнуться с проблемами при формировании своей доходной базы. Выставить счет— еще не значит получить по нему оплату. Так же, как и в случае с бюджетными средствами, здесь стоит проблема неполной или несвоевременной оплаты выставленных счетов, но в отличие от отношений с бюджетом коммерческие отношения с пользователями услуг — задача, свойственная частным компаниям и хорошо решаемая ими на других рынках. Действующее на сегодняшний день законодательство позволяет в судебном порядке принуждать потребителей оплачивать свои услуги.
Однако низкая собираемость платежей может быть обусловлена не только слабой платежной дисциплиной пользователей услуг, но и возможной неприемлемостью действующих и будущих тарифов для значительной доли населения (малоимущих). Например, тарифы на водоснабжение и канализацию по международным меркам считаются неприемлемо высокими для данного домохозяйства, если оно вынуждено расходовать на оплату этих услуг более 4-5 % своего располагаемого дохода. Международный опыт показывает, что в странах со слабой институциональной средой и низкими доходами населения могут возникать сложности с принуждением потребителя платить ту цену, которая обеспечивает рентабельность проекта. В результате остаются риски, что объемы неплатежей могут стать значительными.
Риски перерасхода. Данная категория рисков связана с превышением расходов относительно планируемых/ожидаемых величин. При этом из об -суждения исключаются обычные риски, связанные с неэффективностью управления (например, риски превышения сметы при строительстве станции водоочистки), которые справедливо должны быть переданы коммунальному предприятию, и забота его собственников — следить за тем, насколько эффективен менеджмент. Другое дело, что текущее предбанкротное состояние многих муниципальных предприятий делает их непривлекательными для опытных менеджеров, а за предыдущие годы коммунальные предприятия покинули и квалифи-
цированные рабочие кадры.
Но перерасход средств может быть связан не только с ошибками в оперативном управлении предприятием. Среди причин можно выделить также изменение законодательства (например, усиление экологических требований к очистке сточных вод) и текущую неопределенность относительно состояния основных фондов, переданных коммунальному предприятию в управление.
Последний тип риска заслуживает особого внимания, так как годы бесхозяйственности и неадекватного финансирования расходов на содержание и ремонт основных фондов привели к тому, что муниципалитеты не знают истинного состояния своих же объектов коммунальной инфраструктуры (особенно подземной), иногда даже не имеют должной технической документации.
Естественно, что частная компания-оператор, берущая на себя ответственность за бесперебойную подачу ресурса, постарается оценить все необходимые ей инвестиционные потребности, согласовать план капитальных вложений с собственником коммунальной инфраструктуры и окупить их за счет тарифов на ее услуги.
Риск, по определению, здесь заключается в том, что состояние инфраструктуры может оказаться хуже первоначальных ожиданий, а следовательно, инвестиционные потребности — выше. Что делать, если регулирующий орган не захочет пересматривать тариф или если пересмотренный тариф станет неприемлемо высоким для населения? В этом случае либо фактическая доходность окажется ниже планируемой (приемлемой для инвестора), либо частная компания нарушит свои обязательства по договору с публичной властью, чем еще больше усугубит свое положение. Речь идет не только о штрафах за нарушение обязательств, но и о риске разрыва самого договора.
Риски, связанные с собственником инфраструктуры. Договор может быть разорван муниципалитетом и без нарушения частной компанией своих обязательств по нему. Дополнительные риски для частного оператора представляют вмешательство местных властей в оперативное управление коммунальным предприятием; нарушение ими своих обязательств при понимании, что разрыв контракта невыгоден прежде всего для частного инвестора. В экономической теории уклонение от принятых на себя обязательств называется оппортунистическим поведением.
В России такие риски действительно сильны и были среди тех факторов, которые определили
нежелание многих западных операторов выходить на российский рынок коммунальных услуг. Многие эксперты сходятся также в том, что отсутствие конкурсов при передаче коммунальной инфраструктуры в делегированное управление частным компаниям заметно усиливает их политические риски.
Оценка применимости закона «О концессионных соглашениях». Как уже отмечалось 21 июля 2005 г. был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Таким образом, появилась теоретическая возможность применить в России одну из наиболее популярных в Европе форм государственно-частного партнерства — концессию.
Очевидно, что наиболее заинтересованной стороной в заключении концессионного соглашения является государство, поэтому было логично ожидать, что закон «О концессионных соглашениях» должен в первую очередь обеспечить частному инвестору привлекательные, комфортные и безопасные условия вложения своих средств в государственное имущество.
В то же время в большинстве случаев объектом концессии будут являться социально и стратегически важные государственные активы, поэтому закон должен гарантировать их бесперебойную работу и соответствие установленным требованиям.
Нарушение в законе баланса интересов может привести к злоупотреблениям, как со стороны государства, так и со стороны частного инвестора. Пострадавшей стороной и в том и в другом случае будет конечный потребитель услуг.
Однако, применяя закон к реальным ситуациям, можно констатировать, что он содержит целый ряд «подводных камней», которые могут пробить брешь во многих инвестиционных проектах.
Отсутствует механизм разделения большей части возможных рисков между концессионером и концедентом. К примеру, возможна ситуация невыполнения концессионером условий непрерывности деятельности без согласия концедента, но по его инициативе (в случае временного отзыва лицензии по формальной причине, необоснованного налогового или уголовного преследования или по другим причинам) или в случае возникновения иных обстоятельств, не зависящих от воли концессионера (к примеру, наводнения или землетрясения).
Концедент может крайне субъективно рассмотреть условие «ненадлежащего» исполнения концессионером своих обязательств по предоставлению товаров и услуг, определенных в рамках концессионного соглашения. Кроме того,
возможно недостижение расчетных коммерческих показателей в результате негативных изменений рыночных условий, в том числе произошедших в результате умышленных или неумышленных действий концедента.
Факт невыполнения любого из этих условий может являться основанием для расторжения кон-цедентом концессионного соглашения в судебном порядке. При этом в законе фактически отсутствует механизм полного или частичного возмещения концессионеру произведенных им инвестиций в случае досрочного расторжения договора по какой-либо причине, в том числе по причине форс-мажора.
Кроме того, отсутствует возможность изменять условия соглашения, если они не связаны с негативными изменениями в законодательстве РФ (за исключением изменений, касающихся охраны недр, окружающей среды и здоровья граждан).
не урегулированы исключительные коммерческие права Концессионера на объект концессии, а также права третьих лиц на ведение бизнеса на территории объекта концессии. Закон не оговаривает, что объект концессии передается концессионеру в коммерческую эксплуатацию и что только концессионер имеет право устанавливать правила и условия ведения бизнеса на территории своей концессии, так как только он ответственен перед концедентом за соблюдение условий соглашения и несет все риски, связанные с эксплуатацией объекта концессии.
Особенно сложно будет обосновать условия эксплуатации исторически сложившихся серви-тутов (к примеру, подземных трубопроводов ТЗК к стоянкам самолетов) и возможные санкции за невыполнение предъявляемых требований.
Предпринятая в законе попытка закрепить право концедента выступать посредником между владельцем имущества и Концессионером (ст. 4 п. 2.) не решает указанной проблемы и дает повод для двоякого толкования закона.
Во-первых, концедент не может легально принудить собственника имущества заключить с ним договор в пользу концессионера, а, во-вторых, ставит условия договора в зависимость от результатов переговорного процесса, а не от условий, определяемых исключительно концессионером как лицом, несущим финансовую ответственность
за эксплуатацию объекта концессии. В-третьих, данная статья регламентирует исключительно возможность «предоставления» третьими лицами своего имущества концессионеру, не раскрывая сути данного понятия и возникающих у сторон прав и обязанностей.
Как следствие, закон не оговаривает права третьих лиц на ведение бизнеса на территории концессии на установленных концессионером недискриминационных (единых для всех) условиях.
Таким образом, фраза из статьи закона «... Концедент вправе заключать с собственником имущества. гражданско-правовой договор. в пользу третьего лица.», с одной стороны, по Гражданскому кодексу РФ, никого ни к чему не обязывает, с другой стороны, создает предпосылки для нарушения условий честной конкуренции и неадекватного административного давления со стороны концедента на собственников активов.
В итоге можно отметить, что принятый закон не реализует тех ожиданий, которые на него возлагались. Закон достаточно хорошо защищает интересы государства, но фактически игнорирует экономические интересы частного инвестора.
С экономической точки зрения договор концессии представляет собой видоизмененный и узконаправленный вариант договора аренды с чрезмерным императивным уклоном в защиту государственных интересов, жестко фиксирующий все риски на стороне концессионера.
Договор концессии не предоставляет потенциальным инвесторам каких-либо дополнительных коммерческих или юридических прав или какой-либо дополнительной защиты своих интересов по сравнению с действующим законодательством, за исключением своего удобства в виде комплексности и возможности обоснования срока действия договора, накладывая в то же время ряд существенных обязательств и ограничений.
По некоторым вопросам интересы инвестора могут быть защищены договором аренды значительно лучше, чем договором концессии. Поэтому весьма вероятно, что закон в его нынешнем виде будет неинтересен частным инвесторам.
На наш взгляд, практическое применение закона целесообразно только после его доработки и выравнивания в нем баланса экономических интересов концессионера и концедента.
