Концептуальные подходы к регулированию миграции на Северном Кавказе Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

УДК 325.111

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕГУЛИРОВАНИЮ МИГРАЦИИ

НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ

© 2008 г. В.Г. Аветиков

Пятигорский государственный лингвистический университет, 357532, г. Пятигорск, пр. Калинина, 9, info@pglu. ru

Pyatigorsk State Linguistic University, 357532, Pyatigorsk, Kalinin Ave, 9, info@pglu. ru

Показано, что цели миграционной политики и направления их достижения должны быть различными. Процесс разработки миграционной политики должен пройти три последовательных и одинаково важных этапа. Они предполагают выявление факторов и причин миграции, основных параметров миграционной ситуации, региональной специфики миграционных процессов.

Ключевые слова: миграционная политика, миграция, рынок труда, этнические группы, экономический фактор, внешняя миграция, внутренняя миграция.

The purposes of migratory policy and direction of their achievement should be various. Process of development of migratory policy should pass three consecutive and equally important stages. They assume revealing factors and the reasons of migration, key parameters of migratory situation, regional specificity of migratory processes.

Keywords: migratory policy, migration, a labour market, ethnic groups, an economic force, an external migration, an internal migration.

Миграционная политика, как известно, представляет собой систему общепринятых на уровне идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества [1].

Являясь частью социально-экономической политики, миграционная политика выполняет структурирующую роль, т.е. увязывается проект социально-экономического развития с проектом (прогнозом) количества, качества и размещения населения. Роль государственной миграционной политики не должна сводиться лишь к планированию движения населения и управления им. Другая ее функция, не менее важная -это контроль над изменениями в текущей ситуации и гибкое реагирование на изменения социально-экономических условий в обществе. В определении миграционной политики необходимо акцентировать внимание на следующих моментах. Прежде всего её формирование - прерогатива не только государства, но и общественных институтов. Меры и результаты миграционной политики обычно разделены во времени, т.е. существует своеобразный «лаг запаздывания», поэтому она должна быть ориентирована на определенный перспективный период и может при этом использовать разнообразную систему мер в зависимости от конкретных исторических условий.

Миграционная политика должна носить территориально дифференцированный характер, что вытекает, с одной стороны, из сущности миграции как межтерриториального явления, а с другой - связано со значительным региональным разнообразием миграционных проблем. Вполне логично, что её цели и направления их достижения должны быть также различными.

Процесс разработки миграционной политики должен пройти три последовательных и одинаково важных этапа. Первый этап заключается в проведении всестороннего глубокого и подробного анализа миграционных процессов и социально-экономического положения в стране за достаточно длительный период времени. Он предполагает выявление факторов и причин миграции, основных параметров миграционной ситуации, региональной специфики миграционных процессов.

При обосновании концепции миграционной политики необходимо применить следующие основные подходы: 1) рассмотрение миграции в неразрывной связи теории трехстадийности (формирование - реальные перемещения - приживаемость мигрантов); 2) вычленение ключевых миграционных проблем и проблемно-однородных групп мигрантов и территорий (проблемный подход); 3) учёт как объективных регуляторов миграции (условия жизнедеятельности), так и субъективных (личностные) факторов (поведенческий подход).

Вторым этапом является разработка прогноза развития миграционных процессов. В данном случае на помощь приходит анализ факторов и причин миграции, определяющих сложившуюся ситуацию. Это - основа для проработки возможных сценариев развития миграции на перспективу. Разнообразие сценариев дает возможность обосновать соответствующие гипотезы миграционного поведения населения. Количественные расчеты реализации тех или иных гипотез позволяют получить варианты прогнозов миграционной ситуации как в самой стране, так и в возможных государствах выхода (для внешней миграции).

Параллельный прогноз экономического роста дает представление о спросе на рабочую силу на рынке труда. Сопоставление прогнозных расчетов потребности в трудовых ресурсах и естественного движения населения выявляет разницу между потребностями страны в чис-

ленности населения для экономического развития и собственными демографическими ресурсами.

Проведенный анализ с применением трех основных подходов к изучению миграции и обоснованием различных гипотез взаимного влияния миграционных процессов и социально-экономических изменений позволяет правильно определять основной момент государственной миграционной политики (третий этап) - отбор критериев, используемых при формулировании положений политики, ее целей, задач, принципов и основных направлений.

В структуре миграционной политики содержатся следующие базовые элементы: цель, концепция, средства и меры достижения цели. Рассмотрим подробно каждую из этих дефиниций. Цель миграционной политики состоит в рациональном размещении населения с точки зрения эффективного развития экономики и систем расселения, улучшении его качественного состава, равномерного развития территории, сглаживании социально-экономических различий в условиях жизни [2].

Конкретные цели миграционной политики могут включать необходимость привлечения мигрантов на постоянное и временное место жительства, создание постоянного населения территории, обеспечение трудовыми ресурсами экономических объектов и регионов, стабилизация численности населения тех или иных территорий, повышение миграционной активности коренных жителей, сдерживание притока мигрантов. Важное условие заключается в том, что цель миграционной политики должна быть четко декларирована и «прозрачна» для общества.

В качестве цели миграционной политики на Северном Кавказе выступает процесс придания миграционным процессам управляемого и предсказуемого характера для обеспечения безопасности страны, учитывая особый геополитический статус региона, являющегося южным приграничьем страны с выходом в Закавказье, Черноморский бассейн и на Ближний Восток [3]. Придание управляемого характера миграции в регионе невозможно без учета современных и перспективных тенденций миграции населения.

Северный Кавказ является крупной и неоднородной в миграционном отношении территорией, поэтому в его пределах можно выделить, на наш взгляд, три типа регионов, цели, концепции и меры реализации миграционной политики которых совершенно различны.

На Северном Кавказе существуют территории стабильного притока мигрантов (Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область, Адыгея, Северная Осетия) из различных этнических групп, в том числе большое количество вынужденных переселенцев, происходит кардинальная смена этнического состава населения в отдельных населенных пунктах, осложнение межнациональных отношений.

Для таких регионов целью миграционной политики выступает стабилизация численности населения, придание миграции количественно ограниченного и качественно необходимого для регионального рынка характера.

Концепция внешней миграционной политики должна выстраиваться таким образом, чтобы привлекать мигрантов по заранее установленным квотам, контрактам, ограниченным по периоду времени, с необходимым уровнем образования и квалификации.

Концепция внутренней миграции должна исходить из того, чтобы придать межрегиональному миграционному обмену населением организованный характер путем подписания соглашений о приеме рабочей силы, по возможности такие потоки должны быть нивелированы по этническому признаку.

Концепция процесса интеграции иммигрантов и внутренних мигрантов должна строиться на основе снятия межэтнической напряженности в местах компактного проживания мигрантов различных этнических групп путем формирования толерантности и развития «общественного договора» или нахождения компромисса между интересами коренных жителей и мигрантов.

Учитывая особую сложность, актуальность и масштабность, проблемы беженцев и вынужденных переселенцев должны решаться при поддержке федеральной власти, а сами вынужденные мигранты по возможности и согласованию с властями должны распределяться равномерно по территории регионов. Необходима подготовка и реализация федеральной программы их обустройства и трудоустройства на Северном Кавказе, которая бы создала условия, благоприятствующие реализации профессионального потенциала, предпринимательской инициативы и активности.

Второй тип регионов - территории устойчивого миграционного оттока населения, прежде всего русского (Кабардино-Балкария, Чеченская Республика, Карачаево-Черкесия). Он характеризуется наличием открытых или латентных межнациональных конфликтов, значительным количеством вынужденных мигрантов [4]. Здесь целями миграционной политики должны стать приостановка миграционного оттока русского населения, восстановление прежней его численности, а также решение проблемы возвращения вынужденных мигрантов в места своего прежнего проживания.

В отношении внутренней миграции здесь необходимо создание условий для прекращения оттока и возвратного притока в республики русского населения, переориентации миграционных потоков на потребности социально-экономического развития регионов.

Главным средством сокращения миграции русского населения из республик Северного Кавказа (мерами миграционной политики) должно стать обеспечение всей полноты его гражданских, социально-экономических и политических прав через существующие институты государственной власти. Полагаем, что одной из форм реализации духовных потребностей русского населения в национальных республиках Северного Кавказа может стать создание русских национально-культурных автономий с государственной поддержкой, в том числе финансовой.

Осознавая последствия, которые возникнут в результате миграционного оттока русских, правительство Дагестана создало специальную комиссию по проблемам русскоязычного населения. Она занимается

разработкой и претворением в жизнь реальных проектов, призванных затормозить этот отток: для русской молодежи введены квоты для поступления в учебные заведения, решаются вопросы восстановления и расширения промышленности - основной сферы занятости русских, а также ужесточена борьба с национализмом и преступлениями против них [5].

Не следует сбрасывать со счетов и экономический фактор. Русское население традиционно было занято в сфере материального производства и, как правило, не имеет источников дополнительных доходов (торговля, приусадебные участки, промыслы и др.), поэтому крайне необходимо своевременное и полное финансирование мероприятий в области занятости и создания рабочих мест в рамках федеральных целевых программ.

Более широкое представительство русского населения на руководящих постах различных уровней является важным условием, сдерживающим его выезд из национальных республик Северного Кавказа. Целесообразно при формировании органов власти на региональном уровне, а также при решении кадровых вопросов в сфере строительства, нефтегазового комплекса, здравоохранения, образования активнее привлекать руководителей и специалистов, представляющих русское население. Одним из главных стимулов при этом должно выступать приоритетное выделение им квартир, восстановление разрушенного жилья.

Концепция в отношении вынужденной миграции в этих регионах должна быть связана с ликвидацией условий ее возникновения (стабилизацией этнополити-ческой обстановки, урегулированием кризисных ситуаций, предотвращением интернационализации межнациональных конфликтов).

В данных регионах нужно создавать условия для возвращения перемещенных лиц к местам постоянного проживания на территории Чеченской Республики. Во многом решение этой проблемы будет зависеть от разработки и введения в действие порядка оказания государственной помощи гражданам России, пострадавшим в ходе проведения контртеррористической операции на этой территории, в первую очередь тем, кто лишился жилья и имущества.

Концепция в отношении внешней миграции для данных субъектов федерации строится вокруг придания этим потокам ограниченного и качественно необходимого для регионального рынка труда характера, но с учетом особенностей истории и географии расселения народов. Аналогично первой группе субъектов Северного Кавказа для этих территорий важно привлекать определенное количество иммигрантов с необходимыми качественными характеристиками, исходя из интересов обеспечения экономики этих республик квалифицированными трудовыми ресурсами. Кроме того, нужен особый (облегченный) порядок пересечения государственной границы для краткосрочных визитов представителями «разделенных народов», проживающих в пограничной зоне (Дагестан, Северная Осетия).

Концепция миграционной политики в отношении нелегальной миграции должна строиться на ее жёстком пресечении [6]. В современных условиях назрела необходимость создания эффективного механизма контроля над пребывающими иммигрантами, сроками их нахождения и видами осуществляемой деятельности. Не менее важна разработка системы санкций по отношению к лицам, натурализация которых в субъектах РФ Северного Кавказа является нежелательной (преступники, находящиеся в международном розыске; иммигранты, имеющие недействительные документы; люди, задействованные в перевозке оружия, наркотиков и пр.), вплоть до их депортации на родину. Российское правительство в условиях отсутствия четкого миграционного контроля на границах со странами СНГ пытается установить порядок в процессе привлечения иностранной рабочей силы в противовес ее стихийному притоку (или ввозу государственными и коммерческими структурами для выполнения государственных и частных заказов, нередко весьма масштабных и значимых работ). Также власти пытаются предотвратить въезд на территорию России нежелательных лиц, проникающих в страну под видом работников, преследуя криминальные и террористические цели, расходящиеся с интересами страны.

В качестве основных рекомендаций по совершенствованию законодательной базы регулирования миграции иностранной рабочей силы на федеральном уровне можно предложить следующие меры:

- продолжить разработку единых миграционных норм и правил, определяющих порядок въезда, выезда и пребывания иностранцев с учетом целей и сроков нахождения на территории России;

- совершенствовать механизм привлечения иностранной рабочей силы, обеспечивающий приоритетное право российских граждан на занятие вакантных рабочих мест;

- установить квоты, соответствующие реальным возможностям субъектов РФ по приему и обустройству иммигрантов;

- усилить управление миграционными процессами на федеральном уровне;

- привести в соответствие с международными конвенциями в российском законодательстве права иностранных работников-мигрантов.

В Ставропольском крае в сфере регулирования миграции было принято несколько законодательных актов, некоторые из которых уже прекратили свое существование. Однако они стали определенным этапом в развитии миграционного законодательства региона. Здесь в разное время были приняты постановление Главы Администрации Ставропольского края «О привлечении и использовании в Ставропольском крае иностранной рабочей силы» [7], временное положение «О пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае», закон Ставропольского края «Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставрополь-

ском крае», Иммиграционный кодекс Ставропольского края [8].

По мнению депутатов Государственной Думы Ставропольского края, основными причинами для разработки Иммиграционного кодекса в свое время являлись:

- необходимость «адаптации» федеральных нормативных актов по данным вопросам применительно к особенностям региона через собственное законодательство;

- стремление учесть специфику края как одного из наиболее сложных в миграционном отношении регионов России [9];

- четкое определение порядка привлечения иностранных рабочих и условия их деятельности на территории края с учетом интересов муниципальных образований;

- необходимость принятия документа, направленного на максимальную защиту интересов жителей края в области занятости, обеспечения жильем и объектами социальной инфраструктуры, в условиях значительно увеличившейся нелегальной миграции.

Основные положения этого кодекса сводились к следующим позициям:

- декларировалось право граждан РФ на свободный выбор места пребывания и места жительства в Ставропольском крае и ограниченное законом соответствующее право иностранных граждан и лиц без гражданства;

- вводилась плата в краевой и местные бюджеты для иностранных граждан и лиц без гражданства;

- определялся размер квоты на поселение и постоянное проживание в городах и сельских населенных пунктах края в зависимости от демографической или иной обстановки в этих населенных пунктах;

- устанавливался порядок и условия привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Ставропольского края;

- определялась ответственность за нарушения мигрантами иммиграционного законодательства.

Иммиграционный кодекс определял порядок и условия привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Ставропольского края. Для приема на работу иностранных граждан требовалось разрешение, выдаваемое работодателю миграционной службой края, и наличие подтверждения на право трудовой деятельности, выдаваемого иностранному работнику на основании полученного работодателем разрешения. Данный кодекс просуществовал сравнительно недолго (отменен 28.07.2000 г.), поскольку ограничивал конституционные права и свободу передвижения. В настоящее время созданы пункты иммиграционного контроля, расположенные в Ставрополе и Минеральных Водах, имеющих авиасообщения с зарубежными

странами. В целях реализации государственной миграционной политики, наряду с федеральной программой, разрабатывается и реализуется региональная программа «Миграция».

Убеждены, что только четкая скоординированная работа государственных и общественных структур может обеспечить регулирование миграционных потоков, создание оптимальных социально-экономических условий для адаптации мигрантов различных категорий и обеспечения защиты их прав и интересов как на территории Ставропольского края, так и в ЮФО в целом.

Литература

1. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Стадии миграционного процесса. М., 2001; Федорова Т.И. Интеграция вынужденных мигрантов из стран СНГ: традиционные подходы, поиск новых решений // Россия 1999: социально-демографическая ситуация / Под ред. Н.М. Римашевской. М., 2000; Зайончковская Ж.А. Россия: Миграция в разном масштабе времени. М., 1999; Стратегия миграционной политики на 1999-2000 гг. на Северном Кавказе. М., 1999; Белозеров В.С., Ганеева Е.И. Миграционные процессы на Ставрополье. Проблемы расселения: история и современность. М., 1997.

2. Рыбаковский Л.Л., Гришанова А.Г., Кожевников Н.И. Проблемы миграционной политики России. М., 1995.

3. См.: Национальная и региональная безопасность на юге России: новые вызовы. Ростов н/Д, 2003.

4. Славянские народы на Севером Кавказе: проблемные вопросы: Материалы регион. науч.-практ. конф. Ростов н/Д, 2003.

5. Матвеева Т.А. Проблема оттока русского населения из Дагестана. Махачкала, 1998.

6. См.: Передерий С.В. Миграция на Юге России: реальны ли ее угрозы российской безопасности? // Материалы Второго (очередного) съезда ученых-кавказоведов. Ростов н/Д, 27 февраля 2006 г. Ростов н/Д, 2007.

7. Официальный сайт Губернатора Ставропольского края. ГЭлекгронный ресурс!. URL: www. gubemator. stavkrai.ru

8. Официальный сайт Государственной Думы Ставропольского края. ГЭлектронный ресурс!. URL:www. dumask.ru

9. См.: Авксентьев В.А., и др. Ставрополье: Этнокон-фликтологический портрет. Ставрополь, 2002.

Поступила в редакцию 25 декабря 2007 г