CC BY
86
УДК 343.575 (477)
Буткевич Сергей Анатольевич Butkevich SergeyAnatol'evich
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник, заместитель начальника по учебной и научной работе
Крымский филиал Краснодарского университета МВД России (295053, Республика Крым, Симферополь, ул. Стевена, 14)
candidate of science (law), senior researcher, deputy head for educational and scientific work
Crimean Branch of the Krasnodar university of the Ministry of the interior of Russia (14 Stevena str., Simferopol, Crimean Republic, 295053)
E-mail: butkevich-aa@ukr.net
Концептуальные основы предупреждения наркомании и противодействия наркопреступности (по материалам Украины)
Conceptual foundations for prevention of addiction and counteraction to drug-related crime (Ukraine's materials)
Проанализированы положения законодательства Украины, касающиеся разработки и определения стратегии борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. На основе представленного материала акцентировано внимание на недостатках и пробелах концептуальных основ предупреждения наркомании и противодействия наркопреступности в Украине, а также возможности использования отдельных положений в антинаркотической политике России.
Ключевые слова: концепция, мероприятия, предупреждение наркомании, противодействие наркопреступности, стратегия.
Examined provisions of legislation of Ukraine, surrounding development and definition of strategy to combat illicit trafficking in narcotic drugs, psychotropic substances and precursors. On basis of the material brought to a focus on shortcomings and gaps of conceptual frameworks for drug prevention and combating drug-related crime in Ukraine, and also indicated possibility of using some moments in anti-drug policy of Russia.
Keywords: concept, activities, prevention of addiction, counteraction to illegal drugs traffic, strategy.
Не секрет, что несовершенство государственной так называемой «наркополитики», отсутствие координации и консолидации усилий органов публичной администрации, увеличение объемов употребления наркотических средств и психотропных веществ не по медицинскому назначению создает непосредственную угрозу национальной безопасности государства [1]. Кроме того, употребление наркотических средств и психотропных веществ приводит к ухудшению здоровья нации и повышению уровня заболеваемости населения особо опасными болезнями, в частности ВИЧ-инфекцией (СПИД), туберкулезом, а также обострению социальных проблем (жестокое и небрежное отношение к детям, увеличение дорожно-транспортных происшествий, несчастных случаев на производстве, уменьшение производительности труда) [2, с. 108—109].
В последние годы в Украине расцвету наркобизнеса также способствовал малоэффективный контроль использования прекурсоров субъектами хозяйствования, деятельность которых связана с их оборотом, а также их незаконное производство
и ввоз на территорию государства. В это же время на территории отдельных административно-территориальных единиц стали появляться синтетические (полусинтетические) аналоги наркотических средств и психотропных веществ, употребление которых среди молодежи приобретало масштабный характер в летне-курортный период [3, с. 364—366].
Учитывая изложенное выше, считаем, что решение данных проблем возможно исключительно при условии разработки и реализации на государственном уровне долгосрочных наступательных, согласованных, скоординированных и последовательных мер (действий)по предупреждению наркомании и противодействию наркопреступности.
Отдельные вопросы организационно-правового обеспечения антинаркотических мероприятий в Украине рассматривались в научных работах A.M. Бандурки, В.А. Бублейника, А.Н. Во-лощука, А.П. Гороха, A.A. Музыки, Д.И. Никифор-чука, Л.В. Раецкой, Э.В. Расюка, В.А. Тимошенко и др. Однако научная новизна данной статьи состоит в рассмотрении указанных аспектов через призму формирования и реализации стратегии и
тактики деятельности государства в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, в соответствии с приоритетными заданиями обеспечения национальной безопасности.
Нормативным актом, впервые определившим стратегию наркополитики Украины, стала Концепция реализации государственной политики в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров на 2002—2010гг. [4]. Она была направлена: во-первых, на сокращение объемов незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров и уменьшение уровня их незаконного употребления; во-вторых, формирование в обществе, прежде всего у молодежи, неприемлемого отношения к наркомании как явлению и повышение эффективности существующего механизма борьбы с ее распространением; в-третьих, создание целостной системы деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений в сфере борьбы с распространением наркомании, незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров и превентивных мероприятий, которые проводятся (или необходимо проводить) на национальном и межгосударственном уровнях; в-четвертых, углубление международного сотрудничества государственных органов в сфере борьбы с распространением наркомании и незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Несколько позднее акценты в таких долгосрочных программах были смещены на профилактические (превентивные) мероприятия, однако ожидаемых результатов по улучшению наркоситуации это не принесло.
Сегодня ведущими субъектами формирования и реализации наркополитики в Украине выступают президент (определение и формирование наркополитики, ее стратегических основ и направлений), парламент (законодательное обеспечение наркополитики) и правительство (концептуальная разработка и реализация наркополитики как элемента всех сфер жизнедеятельности общества) [5]. При этом наркополитика строится на принципах: законности, соблюдения прав человека; открытости и скоординированности наркополитики; доступности наркотиков для медицинских и научных целей; действенности и системности борьбы с наркобизнесом и контрабандой; научной обоснованности подхода к профилактике и лечению наркомании; участия общественности в разработке и реализации наркополитики; выполнения международных обязательств.
При этом Стратегия государственной политики по наркотикам на период до 2020 года определила направления и механизмы сокращения незаконного предложения наркотиков и спроса на них, достижения баланса в наркополитике между карательными мерами в сфере незаконного оборота наркотиков и обеспечением доступности последних в медицин-
ских целях. То есть ее цель — обеспечение решения проблем наркотиков в обществе в интересах человека, надежной защиты общественного здоровья и безопасности государства от угрозы распространения наркомании и наркопреступности [5]. Однако реализация наркополитики Украины на Крымском полуострове до марта 2014 года, прежде всего касающаяся заместительной поддерживающей терапии, пошла вразрез с законодательством России [6].
Первоначально ответственность за реализацию концептуальных основ государственной политики по предупреждению наркомании и противодействию наркопреступности возлагалась на МВД Украины, а уже с 2013 года реализация Стратегии государственной политики по наркотикам была возложена на Государственную службу Украины по контролю за наркотиками. Забегая вперед, укажем, что деятельность этого центрального органа исполнительной власти должна была строиться по аналогии с Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Но системный политический кризис и продолжающаяся конкуренция между руководителями правоохранительных и контролирующих органов на фоне задекларированной главой государства оптимизации системы центральных органов исполнительной власти (устранение дублирования их полномочий, сокращение численности управленческого аппарата и расходов на его содержание и т. д.) не дали возможности реализовать запланированную административную реформу.
Таким образом, Государственная служба Украины по контролю за наркотиками — главный орган в системе центральных органов исполнительной власти в сфере формирования и обеспечения реализации государственной политики по вопросам оборота наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, противодействия их незаконному обороту, а также координации деятельности органов исполнительной власти по этим вопросам [7]. Тем не менее, большинство ее правоохранительных и правозащитных функций нивелируется задачами МВД Украины, Службы безопасности Украины, Государственной пограничной службы Украины и Министерства здравоохранения Украины в данной сфере.
Далее рассмотрим отдельные составляющие стратегии Украины в сфере предупреждения наркомании и противодействия наркопреступности.
Безусловно, для предупреждения наркомании и противодействия наркопреступности необходимо проводить регулярный мониторинг по единой процедуре и на основании наблюдений за тенденциями распространения наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, что даст возможность определить другие характеристики этого процесса. Вместе с тем, проведение такого мониторинга усложнено в связи с отсутствием методического обеспечения, низким уровнем организации проведения подобных исследований
и информационного обмена между субъектами мониторинга. Именно поэтому считается, что для проведения мероприятий по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров и немедицинскому употреблению таких средств и веществ необходимо перейти на принципиально новый уровень информационно-аналитического обеспечения деятельности центральных органов исполнительной власти, других органов государственной власти, которые в пределах своих полномочий проводят мероприятия в этой сфере [8].
К сожалению, в Украине система мониторинга все еще пребывает на стадии формирования, что связано: с отсутствием координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан в сфере предупреждения наркомании и противодействия наркобизнесу; отсутствием реальных данных о количестве лиц, допускающих употребление наркотических средств и психотропных веществ не по медицинскому назначению, их региональном распределении и социально-демографических характеристиках; отсутствием информации об объемах культивирования растений, включенных в перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; низким уровнем контроля субъектов хозяйствования, осуществляющих производство, изготовление, хранение, реализацию (отпуск), учет и перевозку наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; относительной доступностью наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров для их использования в медицинских целях [8].
Учитывая изложенное выше, мониторинг необходимо проводить с целью: определения фактического объема и сферы оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров и их незаконного распространения; выявления социальных групп лиц, допускающих употребление наркотических средств и психотропных веществ не по медицинскому назначению, в отношении которых должны проводиться профилактические мероприятия; определения причин распространения наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров среди различных социальных групп населения, а также путей устранения таких причин; разработки рекомендаций органам публичной администрации по усовершенствованию межведомственного взаимодействия в этой сфере; выявления преступлений в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, легализации (отмывания) доходов, полученных от незаконного оборота таких средств и веществ, и лиц, совершивших такие преступления; определения и корректировки приоритетных направлений государственной и региональной наркополитики.
По прогнозам правительства, дальнейшая реализация Концепции создания системы мониторинга ситуации в сфере противодействия незаконному
обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров даст возможность: обеспечить сбор достоверной информации о ситуации в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; обеспечить проведение самостоятельного анализа получаемой информации и оценку данных динамики распространения последних; оценивать эффективность лечения больных наркоманией, а также профилактической работы среди подростков и молодежи, проводимой органами государственной власти, органами местного самоуправления и объединениями граждан; обеспечивать население достоверной информацией об обороте наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров и противодействии их незаконному распространению; повысить эффективность оценки противодействия мероприятий в данном направлении, организационной, профилактической и правоохранительной деятельности в сфере противодействия распространению наркомании, а также оптимизации бюджетных расходов на указанные цели; выявлять и оценивать реальные и потенциальные угрозы национальной безопасности в этой сфере; прогнозировать развитие ситуации в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров в отдельных регионах и государстве в целом; выявлять причины и условия, содействующие распространению употребления наркотических средств и психотропных веществ не по медицинскому назначению, а также преступлений и правонарушений, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; разрабатывать механизм повышения эффективности мероприятий по их устранению; определять тенденции развития наркоситуации в государстве и регионах с целью выявления территорий с критическим уровнем злоупотребления населением наркотическими средствами, психотропными веществами; оценивать влияние незаконного распространения наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров на социально-экономическое развитие и безопасность государства; координировать деятельность уполномоченных субъектов в этой сфере; обеспечить разработку рекомендаций по снижению поступления в незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров и их распространения среди населения [8].
Тем не менее, на полноценную реализацию указанной Концепции не хватило политической воли Кабинета министров Украины и соответственно необходимого материального, технического и финансового обеспечения. Ранее аналогичные проблемы возникали и при реализации других межведомственных проектов по информационному сопровождению мероприятий по предупреждению наркомании и противодействию наркопреступности [9, с. 57].
Кроме того, в контексте реализации наркополитики планировалось разработать еще и Кон-
цепцию профилактики употребления детьми алкоголя, наркотических средств и психотропных веществ [10]. Так, основными заданиями рабочей группы по вопросам ее разработки были определены: анализ основных проблем детского алкоголизма, употребления наркотических средств и психотропных веществ; определение путей, механизма и способов решения проблем детского алкоголизма, употребления наркотических средств и психотропных веществ; участие в разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на решение проблем детского алкоголизма, употребление детьми наркотических средств и психотропных веществ; содействие обеспечению координации действий центральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к их компетенции.
Что касается международного уровня, то Концепция сотрудничества государств — участников СНГ в противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров определила такие основные направления межгосударственного взаимодействия, как: усовершенствование договорно-правовой базы сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом наркотиков и прекурсоров; разработка и реализация совместных программ и планов противодействия незаконному обороту наркотиков и прекурсоров; принятие согласованных мер для выполнения положений конвенций ООН, других международных договоров, направленных на борьбу с незаконным оборотом наркотиков и прекурсоров; изучение и оценка эффективности совместных усилий компетентных органов государств — участников СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотиков и прекурсоров, внедрение положительного опыта в практику их деятельности; совершенствование приграничного сотрудничества в пресечении контрабанды наркотиков и прекурсоров, а также их незаконного транзита через территории государств — участников СНГ; подготовка и переподготовка кадров и специалистов по данным вопросам; разработка, производство и поставка компетентным органам государств — участников СНГ специальных средств, техники и оборудования [11]. Однако проведенный анализ деятельности уполномоченных правоохранительных и других государственных органов и собственный опыт работы в подразделениях борьбы с незаконным оборотом наркотиков свидетельствуют о том, что при проведении практических мероприятий вопросам международного и межведомственного взаимодействия не уделяется достаточного внимания.
По нашему мнению, большинство положений рассмотренных выше нормативных актов или дублируют друг друга, или, наоборот, содержат нормы, противоречащие ранее принятым. Кроме того, они носят преимущественно декларативный характер, а отдельные статьи (разделы, главы) этих документов относятся к нормам права бланкетного или отсылочного характера.
Считаем, что главной целью стратегических документов в сфере предупреждения наркомании и противодействия наркопрестуности должно быть определение концептуальных, доктринальных основ государственной политики, прежде всего в ее правовых и организационных аспектах, а также в контексте разработки единой межведомственной программы. В Украине преимуществом таких нормативных актов является учет регионального аспекта наркополитики, что дает толчок для эффективной реализации общегосударственной стратегии на местном уровне на основе современных форм и методов, приемов и способов профилактики, раннего выявления и лечения наркотической зависимости. Вместе с тем, при формировании и реализации таких среднесрочных и долгосрочных программ необходимо учитывать результаты фундаментальных научных исследований и передовой зарубежный опыт в этой сфере, а их приоритетным вектором должно стать недопущение увеличения объемов незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, а уже потом — его уменьшение.
Примечания
1. Концепция реализации государственной политики в сфере противодействия распространению наркомании, борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров на 2011—2015 годы: одобрена распоряжением Кабинета министров Украины от 13 сентября 2010 г. № 1808-р // Правительственный курьер. 2010. № 175.
2. Буткевич С.А. Профилактика наркомании как гарантия сохранения генофонда нации // Материалы украинско-немецкой научно-практической конференции «Противодействие наркопреступности: отечественный и международный опыт сотрудничества правоохранительных и судебных органов» (Донецк, 26—27 мая 2011 г.). Донецк, 2011.
3. ВолощукА.Н., Буткевич С.А. Особенности выявления «тяжелых» наркотических средств (по материалам АР Крым) // Научный вестник Львовского государственного университета внутренних дел. Серия юридическая. 2011. № 3.
4. Концепция реализации государственной политики в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров на 2002—2010 годы: одобрена распоряжением Кабинета министров Украины от 24 января 2002 г. № 26-р // Официальный вестник Украины. 2002. № 5, ст. 197.
5. Стратегия государственной политики по наркотикам на период до 2020 года: одобрена распоряжением Кабинета министров Украины от 28 августа 2013 г. № 735-р // Правительственный курьер. 2013. № 190.
6. 11Р1_: http://echo.msk.rU/blog/scholars/1284132-есГю (дата обращения: 16.07.2014).
7. Положение о Государственной службе Украины по контролю за наркотиками: утверждено Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. № 457/2011 // Правительственный курьер. 2011. № 88.
8. Концепция создания системы мониторинга ситуации в сфере противодействия незаконному обороту
наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров: одобрена распоряжением Кабинета министров Украины от 17 октября 2011 г. № 1193-р // Официальный вестник Украины. 2011. № 92, ст. 3346.
9. Буткевич С.А. Актуальные вопросы использования АИПС в борьбе с наркобизнесом // Южноукраинский правовой журнал. 2008. № 1.
10. О создании рабочей группы по вопросам разработки Концепции профилактики употребления детьми алкоголя, наркотических средств и психотропных веществ: постановление Кабинета министров Украины от 28 августа 2013 г. № 634 // Правительственный курьер. 2013. № 170.
11. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/997_831 (дата обращения: 15.07.2014).
Notes
1. Conception of state policy in sphere of counteracting spread of drug addiction, combating illicit trafficking in narcotic drugs, psychotropic substances and precursors for 2011 —2015: approved by decree of the Cabinet of ministers of Ukraine № 1808-r, dated September 13, 2010 // Governmental courier. 2010. № 175.
2. Butkevich S.A. Drug prevention as a guarantee of preserving gene pool of the nation // Proceedings of the German-Ukrainian scientific-practical conference «Combating drug-related crime: domestic and international experience in law enforcement and judiciary» (Donetsk, dated May 26—27, 2011). Donetsk, 2011.
3. Voloshchuk A.N., Butkevich S.A. Features identify «heavy» narcotics (Crimea's materials) // Scientific bulletin
of Lvov national university of internal affairs. Series law. 2011. № 3.
4. Conception of state policy in field of combating trafficking in narcotic drugs, psychotropic substances and precursors for 2002—2010: approved by decree of the Cabinet of ministers of Ukraine № 26-r, dated January 24, 2002 // Official herald of Ukraine. 2002. № 5, art. 197.
5. Strategy on drugs public policy for the period up to 2020: approved by decree of the Cabinet of ministers of Ukraine № 735-r, dated August 28, 2013 // Governmental courier. 2013. № 190.
6. URL: http://echo.msk.ru/blog/scholars/1284132-echo (address date: 16.07.2014).
7. Regulations of the State service of Ukraine on drug control: approved by decree of President of Ukraine № 457/2011, dated April 13, 2011 // Governmental courier. 2011. № 88.
8. Concept of establishing system to monitor situation in field of combating illicit trafficking in narcotic drugs, psycho-tropic substances and precursors: approved by decree of the Cabinet of ministers of Ukraine № 1193-r, dated October 17, 2011 // Official herald of Ukraine. 2011. № 92, art. 3346.
9. Butkevich S.A. Actual questions AISS use in counteraction to drug trafficking // South Ukrainian legal magazine. 2008. № 1.
10. On establish a working group on development of the Concept of prevention use alcohol, narcotics and psychotro-pic substances: decree of the Cabinet of ministers of Ukraine № 634, dated August 28, 2013 // Governmental courier. 2013. № 170.
11. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/997_831 (address date: 15.07.2014).
