CC BY
327
Концептуальные основы оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти
The conceptual basis for the estimation of efficiency of activity of bodies of
Executive power
Фатеева Светлана Викторовна д.ф.н., к.э.н., профессор кафедры «Менеджмент», ИСОиП (ф-л ДГТУ)
fateeva96@gmail.com
В статье рассмотрены основные современные проблемы комплексной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и пути их решения, структура оценки эффективности, механизм ее взаимодействия. Сформулированы рекомендации по совершенствованию действующей системы оценки.
The article describes the main current problems of complex estimation of efficiency of activity of Executive authorities and their solutions, the structure of the evaluation, the mechanism of its interaction. Recommendations to improve the current assessment system.
Ключевые слова: оценка эффективности деятельности органов власти; критерии, методика.
Keywords: performance assessment bodies, criteria, methodology.
Активное функционирование региональных органов власти и действенное местное самоуправление, в условиях перехода к более децентрализованному управлению государственным сектором, является основой для повышения
социально-экономической эффективности регионального развития и результативности действий властей. В связи с этим, особое значение приобретают вопросы оценки эффективности деятельности институтов публичной власти.
В основе проблемы лежат противоречия, возникающие при применении действующей методики мониторинга эффективности деятельности органов власти, по существующим утвержденным обобщенным показателям оценки, не отражающих специфических особенностей функционирования территорий и не учитывающих все грани управления в комплексе.
Теоретическим вопросам оценки а также проблеме оценки эффективности деятельности органов власти, проблемам управления государственной и муниципальной собственностью, в научной литературе, посвящены многочисленные исследования, представленные в работах: А.Ю. Ануприенко, Л.И. Абалкина Р. Гровера, Е. Глора, М.М. Соловьёва, В.А. и других.
Несмотря на значительное количество работ, и научной разработанности проблемы, остаются острыми вопросы, во-первых, совершенствования методологии управления и формирования инструментария оценки эффективности управления органов власти, как многомерной и многофункциональной системы, а во-вторых, поиск комплексных подходов к оценке и систематизация адекватных показателей эффективности деятельности органов власти.
Обобщая имеющиеся работы методологического характера, понятие эффективности в отношении управления деятельностью органов власти, например, по мнению Волковой М.А, следует рассматривать, как обобщенные, взаимосвязанные и равнозначные понятия следующего ряда [1]:
- производительности как соотношения достигнутых результатов и использованных региональными органами государственной власти ресурсов (финансовых, имущественных, кадровых, информационных);
- экономичности как соотношения между затраченными ресурсами и минимально возможными с учетом соответствия качества государственных услуг принятым стандартам (административным регламентам), а, в конечном счете, потребностям бизнес - сообщества региона;
- результативности как соотношения достигнутых за определенный период изменений социально - экономической ситуации в регионе с планируемыми или прогнозируемыми.
С точки зрения, например А. Широкова и С. Юрковой, категории эффективности и результативности органов власти понимаются как [2]:
- результативность - достижение в итоге деятельности планируемых и желаемых целей и результатов, решение поставленных задач;
- эффективность - получение результатов с наименьшими затратами ресурсов, либо получение более высоких результатов при одном и том же объеме ресурсов.
Правовое закрепление вопроса об эффективности деятельности институтов публичной власти впервые было предусмотрено в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», а также в статье 26.3.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Для дальнейшей детализации принципов оценки эффективности органов власти принят Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2007 г. № 825 «Об оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
Принятие данных актов направлено на модернизацию государственного аппарата всех уровней и информационной открытости властей. Доклады высших должностных лиц о достигнутых показателях деятельности подлежат официальному опубликованию в системе Интернет, в соответствии с Указом Президента РФ от 09.02.2009 г. № 8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Актуальной остается мысль Президента, выраженная в Послании, о том, что "распространение современных информационных технологий, дает
беспрецедентные возможности для реализации таких фундаментальных свобод, как свобода слова и собраний. Для выявления и ликвидации очагов коррупции" [3].
Нормативные акты по оценке эффективности деятельности, с точки зрения конечного результата, направлены на анализ эффективности управления органов власти, ориентированных на социально-экономическое развитие территории, рациональное расходование бюджетных средств, на выявление неиспользуемых резервов при планировании приоритетных программ дальнейшего развития, на разработку мероприятий направленных на повышение качества предоставляемых населению услуг, на степень использования инновационных методов в управлении, а также на снижение неэффективных расходов.
С появлением Указов Президента, направленных на оценку деятельности органов власти различного уровня и решения важнейших стратегических целей, законодательством установлена система показателей для местного самоуправления, охватывающая все основные отрасли экономики и социальной сферы муниципальных образований: здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, коммунальная инфраструктура, малый бизнес, территориальное планирование.
Анализ эффективности деятельности муниципалитетов позволит выявить сферы, требующие приоритетного внимания региональных и местных властей, а также формировать комплекс мероприятий по улучшению результативности деятельности органов местного самоуправления.
Рассматривая перспективы и пути развития введенной системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, возникает ряд проблемных вопросов.
Важно помнить, что каждая территория сильно дифференцирована и имеет разный социально-экономический потенциал. Исторически сложились различия в экономическом развитии регионов оказывающих значительное влияние на государственное устройство, структуру и эффективность экономики, стратегию и
тактику институциональных преобразований и социально-экономической политики.
Местное сообщество лучше всего знает свои проблемы, а также те ресурсы, которые можно использовать для этого. Более того, это такой уровень власти, на котором достигается наибольшая «прозрачность» расходов и доходов, что создает условия для более экономного расходования ресурсов, которых, по известному выражению, «никогда не бывает много». На уровне муниципального образования можно точнее определить «болевые точки» его развития и установить последовательность решения многочисленных проблем, но только с учетом дифференцированного подхода.
При этом некоторые обобщенные показатели оценки не имеют прямого отношения к прямым полномочиям, находящимся в ведении местных властей, и повлиять на них местным органам исполнительной власти очень сложно
При этом нельзя не упомянуть о том, что правовое поле по оценке эффективности деятельности органов власти, тем не менее, не лишено недостатков и требует дальнейшей корректировки, для достижения тех целей, для которых принятые нормативные акты собственно и создавались.
Информация, используемая для мониторинга, должна быть «достоверной, полной и своевременной, иначе трудно получить правильное представление о реальных государственно - правовых процессах» [4].
Однако далеко не все показатели отражают объективную оценку эффективности работы органов власти. Например, спорным остается вопрос при оценке таких показателей, как, число случаев смерти в возрасте до 65 лет, уровень собираемости платежей за предоставление жилищно-коммунальных услуг или удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, развитие предпринимательской активности и другие.
При этом разнороден и количественный состав показателей. Например, сфера деятельности «Физическая культура и спорт» оценивается одним
единственным показателем, «Здоровье» пятнадцатью, а «Образование (общее)» шестью.
Также крайне скептически можно относиться к объективности тех показателей, которые характеризуют удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в разных сферах жизнедеятельности и деятельностью органов власти, измеряемое в процентах числа опрошенных. Количество респондентов неограниченно и может варьироваться от десяти до тысячи человек. При этом вероятнее, что среди десяти человек найдется большее количество наиболее лояльно настроенных граждан.
Нельзя забывать и о социально - психологических факторах личности, которые зачастую оказывают наибольшее влияние на восприятие социальной действительности и на формирование доверия населения по отношению к органам государственной власти и местного самоуправления.
Решение данной проблемы, наибольшая объективность и достоверность социологических результатов, могут быть достигнуты путем определения конкретного количества числа опрошенных респондентов, например от 1 до 4 % от общего числа населения, постоянно проживающего на территории субъекта Российской Федерации.
В качестве количественных показателей, оценивающих гражданскую активность, представляется возможным применение таких данных, как развитие ТОСов и ТСЖ на анализируемой территории, частота и проведения референдумов и законотворческая активность населения и другие.
Оценка эффективности деятельности органов власти, для нашей страны, является достаточно новым направлением. Проблемные вопросы в выборе критериев оценки и внедрения оценочных исследований управленческих решений на всех уровнях государственной власти являются актуальными задачами.
При этом в основу выбора показателей методики оценки эффективности должны быть положены следующие принципы:
- многофакторность, комплексность, способность интегрального отражения процессов, происходящих на территории;
- прозрачность в отражении деятельности администраций территорий;
- объективность, независимость;
- сопоставимость по территориям;
- количественная ограниченность.[7]
Важно помимо обобщающих показателей оценки эффективности деятельности органов власти принимать во внимание показатели, отражающие инновационные подходы и попытки руководства обеспечить долгосрочное планирование и стратегическое развитие. В первую очередь, наличие в муниципалитете стратегий социально-экономического развития территорий.
В пункте 30 Перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления имеется показатель -удовлетворенность населения, рассчитываемый как процент от числа опрошенных.[7] При этом, оценивая гражданскую активность в оценке результативности деятельности органов исполнительной власти, необходимо учитывать как объективные, так и субъективные факторы.
Во исполнение данного пункта, также представлялось бы возможным, использовать параметры, имеющие количественную оценку. Это могут быть, развитие ТСЖ и ТОСов на территории муниципалитета, частота и результаты проведения референдумов, законотворческая активность населения.
Также, одним из уровней оценки, возможно использование эффективности муниципального менеджмента, учитывающей квалификацию муниципальных служащих, скорость прохождения документов и рассмотрения обращений граждан, введение собственных дополнительных стандартов и административных регламентов предоставления услуг и другое. Подобные методики сегодня разработаны и используются рядом муниципальных руководителей, заинтересованных в повышении эффективности работы администрации.[4]
В основе методики возможно использование рейтинговой оценки. Предметом оценки станет результативность деятельности.
Анализ и сопоставление показателей оценки
гспечение бе ■анизация го
>номическое развитие;
ктвоохрха ренахедо здоргазналавеленюджетов в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ, ор
ее образование; шльное и среднее профессиональное образовав ительство и обеспечение граждан ж лищно-коммунальное хозяйство; эожное хозяйство;
зопасности граждан; ударственного и муниципального у
цая оценка эффективности расходования бюдже
Рисунок 1. Структура оценки эффективности деятельности органов власти
Источник: составлено по данным Министерства регионального развития Российской Федерации http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation
В качестве исходных показателей, для мониторинга оценки эффективности деятельности, используются:
- доклады субъектов РФ о результатах своей деятельности;
- официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики;
- официальные данные ведомственных статистик;
- результаты социологических опросов населения, полученные ФСО России. Организационная схема взаимодействия структур при проведении оценки
эффективности деятельности органов власти представлен на рисунке 2.
Утвержденная Правительством РФ методика оценки эффективности деятельности, при использовании системного мониторинга, направлена на анализ результативности управления деятельности органов власти, принятия решений и
мер по дальнейшему совершенствованию управления. Вот только понятие эффективности понимается достаточно неоднозначно, не является всеобъемлющей и требует уточненной комплексной формулировки.
По мнению разработчиков методики мониторинга эффективности деятельности, результаты позволят определить зоны, требующие повышенного внимания региональных и муниципальных органов, выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и другие), в том числе, для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг и увеличения заработной платы работников бюджетной сферы.
Отрицательной тенденцией, последнего, является явный отказ федеральных властей нести ответственность за состояние дел в регионах. Таким образом, разработанная оценка эффективности деятельности может стать всего лишь еще одним видом отчетности региональных и муниципальных властей перед федеральными структурами, а не мониторингом социально - экономического развития территорий.
Оптимальный уровень распределения полномочий в предоставлении общественных услуг, рациональное их распределение между всеми уровнями публичной власти, определяется равенством предельных издержек и предельных выгод, в экономической теории это доказано теоремой У. Оутса. Превышение оптимального уровня децентрализации приводит к снижению благосостояния общества, по причине возникновения положительных или отрицательных внешних факторов.
С целью элиминирования влияния изменений, не зависящих от работы органов власти на эффективность управления, следует применять принцип системности - связанности целей, средств и результатов.
1
Формирован
Формирование доклада о результатах деятельности, в соответствии с пунктом
Федеральные органы исполнительной власти, ответстве
нные з
(11
- об оценки эф(
- предложения по распределению грантов субъектам РФ, достигших наилу
Оценка
Рисунок 2. Механизм взаимодействия структур при проведении оценки эффективности деятельности органов власти. Источник: составлено автором
На основании изложенного, можно сформулировать ряд практических предложений по совершенствованию оценки эффективности органов исполнительной власти:
- регламентация деятельности органов исполнительной власти, с учетом выработки регламента государственных услуг и регламента исполнения данных услуг;
- с целью объективности и комплексности восприятия основных показателей деятельности при оценке уровня социально-экономического развития региона, учитывать состояния трудового, миграционного и демографического баланса территорий, а также проводимые в регионе социально-экономические реформы, инновационные подходы и долгосрочное планирование, ориентированное на качественно новое развитие и реализация стимулов для эффективного функционирования, обеспечение экономического роста, повышения качества жизни населения, достижения бюджетной самодостаточности и повышения конкурентоспособности территории;
- внесение поправок в законодательную базу Российской Федерации в части разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;
- дифференциация территорий, с учетом применения поправочных коэффициентов, учитывающих климатические особенности, отдаленность от центра и другие;
- пересмотр бюджетного финансирования, в части государственных функций, возложенных на органы власти на местах, с финансово-экономическим обеспечением полномочий и увеличением бюджетной самодостаточности территорий;
- применение корреляции оценки качества предоставленных услуг и оценки результативности работы служащего, уровня его профессионализма, внедрение менеджмента качества предоставляемых населению услуг;
- внедрение усовершенствованных систем информационного обеспечения и автоматизации процессов оценки эффективности деятельности органов власти.
Применение данных рекомендаций в совокупности с действующей методикой мониторинга оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти позволит с большей степенью объективности оценивать деятельность публичной власти, более точно указывать проблемные сферы, принимать эффективные управленческие решения, как на региональном уровне, так и органами местного самоуправления.
Библиографический список
1. Волкова М.А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М.Ф. Решетнева. 2009. №2. С. 438-442.
2. Широков А., Юркова С. Оценка деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. 2009. № 3.
3. Медведев Д.А. Россия, вперед! // Интернет ресурс: www.kremlin.ru/news/5413.
4. Тихомиров И.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2008. С. 452.
5. Сайт Министерства регионального развития Российской Федерации // http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation
6. Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ».
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1313-р от 11.09.2008 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
