CC BY
39
www.hjournal.ru
Journal of Economic Regulation, 2021, 12(4): 150-158 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.150-158
КОНЦЕПЦИЯ ВНЕДРЕНИЯ ЭКОЛОГИЧНЫХ КРИТЕРИЕВ В КОНТРАКТНУЮ СИСТЕМУ ЗАКУПОК
БЕЛОКРЫЛОВ КИРИЛЛ АНАТОЛЬЕВИЧ,
Южный Федеральный Университет, г. Ростов-на-Дону, Россия, e-mail: [email protected];
ВАКУЛЕНКО АЛЕНА НИКОЛАЕВНА,
Южный Федеральный Университет, г. Ростов-на-Дону, Россия, e-mail: [email protected];
КИШКОВСКАЯ АЛЕНА ОЛЕГОВНА,
Южный Федеральный Университет, г. Ростов-на-Дону, Россия, e-mail: [email protected];
СИТУХО АНАСТАСИЯ НИКОЛАЕВНА,
Южный Федеральный Университет, г. Ростов-на-Дону, Россия, e-mail: [email protected]
Цитирование: Белокрылов К.А., Вакуленко А.Н., Кишковская А.О., Ситухо А.Н. (2021). Концепция внедрения экологичных критериев в контрактную систему закупок // Journal of Economic Regulation (Вопросырегулирования экономики) 12(4): 150-158 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.150-158
В статье на основе анализа достигнутого уровня формальной институционализации «зеленых» государственных закупок в законодательстве России обоснована необходимость введения экологичных критериев, так и в отечественной научной литературе. Авторами проведен категориальный анализ термина «.зеленые» государственные закупки, на основе которого выведена дефиниция, рекомендуемая для использования в рамках российской системы. Проведен анализ международного опыта внедрения и развития экологичных закупок, охарактеризованы особенности правового регулирования в ряде стран. Посредством электронного анкетирования субъектов контрактной системы эмпирически оценен сложившийся применения экологичных критериев при осуществлении закупок и выявлено отношение российских заказчиков и поставщиков к внедрению новых экологичных требований в законодательство о закупках. Так, заказчики не мотивированы использовать «зеленые» критерии, так как мало осведомлены о них, контрольные органы оценивают их применение как ограничение конкуренции, а поставщики не заинтересованы в производстве экологичной продукции вследствие снижения ее конкурентоспособности по цене. На основании полученных результатов выработаны рекомендации для постепенного, поэтапного инкорпорирования норм и практик, связанных с озеленением процесса закупок, в контрактную систему.
Благодарность: Статья подготовлена в рамках проекта «Экологичные закупки в обеспечении устойчивости развития» реализованного в процессе интенсива Южного федерального университета "SfeduNet 4.0" по модели Университета НТИ20.35.
Ключевые слова: экологичные государственные закупки; «зеленые» закупки; экологичные требования и критерии
© Белокрылов К.А., Вакуленко А.Н., Кишковская А.О., Ситухо А.Н., 2021
THE CONCEPT OF INTRODUCING ECO-FRIENDLY CRITERIA INTO THE CONTRACT PROCUREMENT SYSTEM
KIRILL A. BELOKRYLOV,
Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russia, e-mail: [email protected];
ALENA N. VAKULENKO,
Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russia, e-mail: [email protected];
ALENA O. KISHKOVSKAYA,
Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russia, e-mail: [email protected];
ANASTASIA N. SITUKHO,
Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russia, e-mail: [email protected]
Citation: Belokrylov K.A., Vakulenko A.N., Kishkovskaya A.O., Situkho A.N. (2021). The concept of introducing eco-friendly criteria into the contract procurement system. Journal of Economic Regulation 12(4): 150158 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.150-158
The article analyses the current level ofdevelopment ofthe topic of "green" public procurement both in Russian legal acts and in domestic scientific literature. The authors conducted a categorical analysis of the term "green" public procurement, based on which the definition recommended for use in the Russian system was derived. The analysis of international experience in the implementation and development of green procurement was followed by a description of the specifics of legal regulation in several countries. By means of an electronic questionnaire survey of contracting system entities, the current level of application of environmental criteria in procurement was empirically assessed and the attitudes of Russian customers and suppliers towards the introduction of new environmental requirements in procurement legislation were identified. Thus, customers are not motivated to use "green" criteria, as they are not aware of them and their application may be regarded by regulatory authorities as a restriction of competition, and suppliers are not interested in producing such products, since they will not be competitive due to the high price. Based on the results obtained, recommendations were developed for the gradual, step-by-step incorporation ofnorms and practices related to the greening ofthe procurement process into the contract system.
Keywords: eco-friendly public procurement, "green" procurement, eco-friendly requirements and criteria
JEL: H57, Q57, Q58
Анализ степени разработанности проблемы в российских нормативных актах и научной литературе
Загрязнение окружающей среды, изменение климатических условий, исчерпание природных ресурсов — это вопросы, которые обостряются с каждым годом. В Послании Президента России Федеральному Собранию поставлена задача перевода с 2021 г. на новые экологичные технологии всех предприятия с высокой степенью риска для окружающей среды1. Хотя промышленники озабочены сложностью и затратностью решения этой проблемы, однако Президент РФ потребовал соблюдения установленных сроков, поскольку состояние экологии в стране ухудшается: питьевая вода не всегда соответствует нормам; нередко выпадает черный снег; количество вредных веществ в воздухе превышает
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 // Российская газета. 02.03.2018.
предельные нормы. Правительством РФ формально институционализированы лишь в 2021 г. критерии зеленых проектов в таких сферах, как промышленность, обращение отходов, строительство, энергетика, транспорт, водоснабжение2. В документе поставлена задача снижения вредных выбросов, парниковых газов, углекислого газа, определены правила утилизации и хранения отходов. Все эти меры направлены на сохранение природных богатств и здоровья населения, ряд мер по улучшению экологического состояния в стране уже реализован. Однако кардинальных улучшений в экологии пока не наблюдается.
Следует отметить, что на современном этапе переход на экологичные технологии сопровождается достаточно высокими рисками, поскольку стремительное внедрение непроверенных временем методик и оборудования может иметь непредвиденные последствия, которые наблюдались в отношении ветроэнергетики в 2021 г. — оледенение зимой лопастей ветроустановок в США, отсутствие ветра летом в Европе, что в определенной мере спровоцировало энергетический кризис в конце года. Следовательно, такие климатические риски блокируют эффективность использования «зеленых» технологий, могут прервать подачу жизненно важных для населения энергии, тепла, воды. Поэтому переход от «коричневой» к «зеленой» экономике должен быть постепенным и поэтапным. Первым важным шагом для стабилизации состояния окружающей среды и стимулирования использования экологичных технологий бизнесом является, по нашему мнению, озеленение государственных закупок.
В 2020 г. стоимостной объем государственных и муниципальных закупок составил 8,9 трлн руб., а в совокупности с закупками отдельных юридических лиц — 28,9 трлн руб.3 Такая масштабность выделяемых государством финансовых ресурсов через государственные закупки государство влияет на качество закупаемой продукции и процессов ее производства через введение в качестве существенного условия для поставщиков критерия экологичности. При этом, закупая экологичную продукция, государство не только сохраняет природные богатства и здоровье людей, но и экономит бюджетные средства, поскольку ее повышенная стоимость в долгосрочной перспективе снижается и она в итоге обходится заказчикам и обществу дешевле (Анчишкина и др., 2020).
В условиях поворота от «коричневой» к «зеленой» экономике экологичные закупки активно исследуются учеными разных стран. Этим обусловлено стремительное расширение научного аппарата и использование, фактически, для идентификации близких по содержательным характеристикам процессов озеленения таких понятий, как «экологичные», «устойчивые», «циркулярные», «зеленые» закупки. Такое многообразие терминов в первую очередь связано с глобальностью проблематики исследований и определенной нерелевантность перевода иноязычных терминов. Однако предметно-содержательный анализ используемых дефиниций позволяет сделать вывод об их равнозначности в контексте снижения вредного воздействия на окружающую среду.
Устойчивые закупки определены в международном стандарте ISO 20400 «Устойчивые закупки — Руководство» как «деятельность по приобретению товаров (работ, услуг), которые оказывают наиболее позитивное экологическое, социальное и экономическое воздействие на протяжении всего их жизненного цикла»4.
Нацстандарт РФ «Руководство по социальной ответственности» устанавливает целесообразность при госзакупках определения «экологических, социальных и этических характеристики закупаемых продуктов или услуг на всем протяжении их жизненного цикла», применения систему маркировки и, в целом, закупок продукции с минимальным вредным воздействием6.
Согласно «Руководству по включению экологических критериев в государственные закупки» «зеленые» закупки — это «процесс, посредством которого государственные органы стремятся закупать товары, услуги и работы с уменьшенным воздействием на окружающую среду на протяжении всего их жизненного цикла, по сравнению товарами, услугами, и работами с той же основной функцией, которая в противном случае была бы закуплена» (Кузнецова и др., 2021: 16).
Е.Д. Казакова подчеркивает новизну для национальной закупочной системы России категории «экологически чистые государственные закупки», ориентирующей заказчиков на оптимизацию
2 Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2021 г. № 1587 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в РФ и требований к системе верификации проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в РФ». (http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202109240043 - Дата обращения:14.11.2021).
3 Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с ФЗ от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ; услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2020 года. (https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/con1racts/purchases/ - Дата обращения:14.11.2021).
4 ISO 20400 «Устойчивые закупки - Руководство». 2013. (https://standartgost.ru/g/IS0_20400:2017 - Дата обращения:14.11.2021).
5 Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 26000-212 «Руководство по социальной ответственности». (https://docs.cntd.ru/
document/1200097847. - Дата обращения: 16.11.2021).
государственных расходов и рациональное использование рыночных инструментов в целях достижения экологических и социальных показателей на макро- и мезо (Казакова, 2012). Однако необходимо отметить, что в п. 3.5.1.6. ГОСТ Р 51074-97 «нанесение на пищевые продукты надписи «экологически чистый» не допускается»6, поэтому внедрение понятия «экологически чистых государственных закупок» осложняется негативной позицией законодателя относительно этого определения.
Согласно закупочному законодательству РФ, закупки должны быть экологичными7, однако отсутствует как их четкое определение, так и критерии. Поэтому необходима формальная институционализация наиболее адекватного, на наш взгляд, понятия «экологичные государственные закупки» в законодательстве. Содержательно они определяются нами как закупки, в ходе которых применяются экологические критерии в описании предмета закупки с целью минимизации вредного влияния на окружающую среду, причем в период их целостного жизненного цикла. Кроме того, по нашему мнению, необходимо придать требованию экологичности закупаемой продукции императивный характер. Министерство природных ресурсов и экологии РФ предложило список нормативных и технических регламентов, ГОСТов, включающих экологические императивы для их имплементации заказчиками в закупочную документацию при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Но поскольку закупочные регламенты включают систему штрафных санкций, заказчики порой опасаются устанавливать дополнительные требования к закупаемой продукции. Если требования экологичности будут закреплены в форме императива, то заказчики будут в обязательном порядке их соблюдать.
Международный опыт регулирования экологичных государственных закупок
Как показано выше, процессы озеленения государственных закупок в международных нормативных документах и научных исследованиях характеризуются рядом дефиниций, отражающих публичные закупки, оказывающие меньшее воздействие на окружающую среду (экологически ответственные закупки8, зеленые закупки9 и др.). Однако наиболее популярным является термин «устойчивые госзакупки» (sustainable public procurement). Согласно данным UNEP, в начале 2021 г. 40 стран мира из 237, а также 39 субнациональных правительств отчитываются о ходе мониторинга реализации политики устойчивых государственных закупок и стратегических планах по их озеленению (Bauer et al., 2021).
Устойчивые публичные закупки характеризуются прежде всего в контексте их направленности на реализацию целей устойчивого развития (в настоящее время — 17 целей устойчивого развития ООН)10, которые включают, помимо экологических, также социальные и экономические аспекты развития. Поэтому сравнительный анализ критериев устойчивости государственных закупок в разных странах показывает, что, несмотря на использование схожих требований к закупаемой продукции, приоритетные критерии различаются. Так, в качестве экономических критериев выбора поставщиков чаще всего используются: экономия бюджетных средств; оптимизация затрат на всех этапах цикла жизни закупаемого товара; повышение экономической эффективности закупки и др. Экологические аспекты включают требования к энергоэффективности; ограничению выбросов вредных веществ в воздух, воду и почву (например, углекислого газа, метана); наличию определенных требований к использованию воды, опасных веществ и/или материалам, из которых создается продукция. Социальные критерии включают: обеспечение занятости населения, развитие субъектов малого предпринимательства, охрана здоровья, поддержка социально незащищенных граждан (Sustainable Public Procurement: A Global Review Final Report, 2013).
Необходимо отметить, что не существует единого пути внедрения экологичных государственных закупок в национальную систему, т.к. требуется комплекс изменений в различных сферах с помощью разнообразных инструментов: информационные (тренинги, руководства, сайты); инструменты партнерства (создание информационной сети, взаимодействие между заказчиками, поставщиками и государством); финансовые; правовые; гибридные (Fox, Ward, Howard, 2002; Steurer et al., 2007). При этом в ряде стран приняты специализированные стратегии и отдельные нормативно-правовые акты,
6 ГОСТ Р 51074-97 «Пищевые продукты». (https://docs.cntd.ru/document/901709935 - Дата обращения: 15.11.2021).
7 См.: Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (44-ФЗ) // «КонсультантПлюс». (http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_144624/ - Дата обращения: 20.10.2021).
8 Официальный сайт Агентства США по защите окружающей среды. (https://www.epa.gov/greenerproducts - Дата обращения: 12.11.2021).
9 Официальный сайт «Зеленые госзакупки» Европейской комиссии. (https://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm - Дата обращения: 21.11.2021).
10 17 Goals to Change Our World. (https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/).
в други — вносятся изменения в действующее законодательство в сфере экологического и социального регулирования, в т.ч. по госзакупками.
Анализируя правовую базу различных стран в сфере экологичных государственных закупок, целесообразно провести аудит эволюции системы правовых норм Европейского Союза, которая в настоящее время оценивается как наиболее полная. Правительство ЕС с 2004 г. пошло по пути принятия специальных директив: сначала были приняты Директива 2004/18/ЕС11, регламентирующая механизм оплаты госзакупок и 2004/17/EC12, вводящая регламенты ряда отраслевых госзакупок. В 2014 г. они были модернизированы в Директивах: 2014/23/ЕС13 по госконцессиям, 2014/24/ЕС14 по регламентам публичного прокьюремена, 2014/25/ЕС15 по закупкам услуг по водо-, энерго-, транспортообеспечению и почтовых.
Они обязывают заказчиков выбирать экологически полезную продукции или покупать ее у социально ответственных производителей, при этом у заказчиков есть возможность устанавливать экологические требования на различных этапах осуществления закупки. Причем, такие критерии могут быть включены в технические требования к продукции/услуге или непосредственно в требования к поставщикам. Данные Директивы могут быть использованы ко всем видам продукции, в них содержатся правила и критерии по заключению контрактов стоимостью выше определенного минимума для закупки экологической продукции. Кроме того, страны ЕС эффективно взаимодействуют с заказчиками и поставщиками в направлении формирования необходимых компетенций для работы с правовым массивом и применением его на практике, например, с сайтом «Green Public Procurement»16, справочником по экологически ответственным государственным закупкам «Buying green!»17 и др.
Также необходимо отметить принятую Великобританией Стратегию устойчивого развития18, исполнением которой руководила специальная группа по экологичным закупкам, разработавшая план «Обеспечение будущего» (Procuring the Future, 2006). В нем представлен механизм интеграции принципов экологичного развития в процесс государственных закупок. Кроме того, выделены приоритетные сферы, в которых внедрение этих принципов является ключевой задачей: строительство, здравоохранение и социальная сфера, продовольствие.
В Бразилии принят ряд специальных нормативно-правовых актов, стимулирующих заказчиков приобретать продукции у отечественных производителей, а также обязывающих их выполнять международные обязательства по экологической безопасности, взятые на себя Бразилией (Perera, Chowdhury, Goswami, 2007).
Франция выбрала иной путь и ограничилась внесением изменений в действующее национальное законодательство в сфере государственных закупок, скорректировав его согласно принятым принципам устойчивости. Так, в него включены следующие положения: оценка потребностей с точки зрения инновационности; внедрение социальных требований к технических спецификациям или непосредственно к поставщикам, например, выбор малых фирм как поставщиков или компаний с занятостью людей с ограниченными возможностями (The Impacts of Sustainable Public Procurement, 2012).
Китай включил в действующее национальное законодательство положение, в соответствии с которым государственные контракты по закупкам должны заключаться с учетом достижения целей социального развития. Заказчики должны включать требования к деятельности поставщиков, которая не должна наносить вред окружающей среде, при этом сосредотачиваясь на экономии ресурсов
11 Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts. (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ ALL/?uri=CELEX%3A32004L0018 - Дата обращения: 26.11.2021).
12 Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors. (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32 004L0017&from=EN - Дата обращения: 24.11.2021).
13 Directive 2014/23/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts. European Union. (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:240602_1 - Дата обращения: 25.11.2021).
14 Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC. European Union. (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32014L0024 - Дата обращения: 11.12.2021).
15 Directive 2014/25/EC of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors and repealing Directive 2004/17/EC. European Union. (http://eurlex.europa.eu/legal-ontent/EN/ TXT/?uri=0J%3AJ0L_2014_094_R_0243_01 - Дата обращения: 11.12.2021).
16 Официальный сайт «Зеленые госзакупки» Европейской комиссии. (https://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm - Дата обращения: 21.11.2021).
17 Buying Green! A Handbook on green public procurement (2016) // European Commission. (https://ec.europa.eu/environment/gpp/ buying_ handbook_en.htm - Дата обращения 01.12.2021).
18 Sustainable Development in Government. (https://www.gov.uk/government/publications/implementing-the-sustainable-development-goals/ implementing-the-sustainable-development-goals-2 - Дата обращения: 01.12.2021).
(энергоэффективность, экономия воды и пр.). Кроме того, принят нормативно-правовой акт, содержащий перечень соответствующих экологическим требованиям товаров и услуг (Qiao, Wang, 2011).
Анализ практики «зеленых» закупок в Ростовской области
В целях анализа текущей ситуации на рынке публичных закупок на предмет использования «зеленых» критериев и требований авторами в 2021 г. проведено электронное анкетирование заказчиков и поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Основными задачами проведения опроса как метода качественного анализа являлись:
— оценить степень компетентности поставщиков и заказчиков в вопросах зеленых закупок;
—выявить масштабы использования экологических критериев при осуществлении публичных закупок;
— оценить готовность поставщиков к предоставлению продукции, соответствующей экологическим критериям.
Гипотезой, проверяемой в процессе анкетирования, является предположение о том, что в связи с отсутствием в действующем законодательстве экологичных критериев, у заказчиков отсутствуют стимулы к их применению в закупках, а поставщики не заинтересованы в производстве такой продукции, так как она не будет конкурентоспособной из-за высокой цены.
Электронные анкеты были направлены по накопленной базе данных о слушателях программ дополнительного образования Пилотного центра госзакупок Южного федерального университета, а также по базе данных о заказчиках Ростовской области, что обусловило смещение результатов опроса в сторону респондентов из Ростовской области. Суммарно онлайн анкеты были направлены более чем на 4 000 электронных адресов. Получено следующее территориальное размещение 110 респондентов, прошедших анкетирование: Ростовская область — 88; г. Москва—7; Республика Адыгея—4; Камчатский край — 3; Курская область, Краснодарский край — по 2; Ставропольский край, Калининградская область, Архангельская область, Республика Калмыкия—по 1. Основную часть респондентов составили заказчики — 90 чел. Также анкетирование прошли 8 представителей поставщиков (подрядчиков, исполнителей), 12 респондентов не работают в сфере закупок.
В структуре заказчиков преобладают представители бюджетных учреждений (48,9%) и муниципальных заказчиков (30%), которые ведут закупочную деятельность без организации контрактной службы в качестве отдельного структурного подразделения (50%) или численность работников контрактной службы которых не превышает 5 человек (27,8%).
Совокупный годовой объем закупок (СГОЗ) заказчиков, прошедших анкетирование, в основном не превышает 100 млн руб.: 1—10 млн руб. (32,2%), 10—100 млн руб. (25,6%), менее 1 млн руб. (18,9%).
При идентификации степени ознакомления заказчиков с «зелеными» критериями были получены следующие результаты:
— только в 10% учреждений заказчиков рассматривалась идея «зеленых» закупок, тогда как абсолютное большинство заказчиков — 67,8% не изучали данный вопрос применительно к своей организации;
— в 91,1% учреждений заказчиков не была организована какая-либо форма обучения по экологичным закупкам;
— с учетом отсутствия обучения по «зеленым» закупкам 70% респондентов считают себя некомпетентными в данных вопросах, еще 24,4% готовы обучаться, чтобы развить необходимые компетенции, и лишь 5,6% заказчиков считают себя компетентными в данной сфере.
Таким образом, гипотеза о низкой осведомленности заказчиков о «зеленых» закупках подтвердилась по результатам анкетирования. Позитивной тенденцией является выявленная готовность четверти заказчиков проходить обучение в данной сфере.
Другой тематический блок анкеты направлен на выявление распространенности использования экологических критериев. Были получены следующие результаты:
— 41,1% заказчиков никогда не учитывали экологические критерии при осуществлении закупок, 21,1% применяют их редко, почти всегда используют рассматриваемые критерии лишь 5 заказчиков — 5,6%;
— на вопрос о применяемых заказчиками экологических критериях 51 респондент ответили, что они не применяли данные критерии, требования энергосбережения и энергоэффективности использовались 33 респондентами, требования о снижении потребления воды применялось 8 респондентами, критерии снижения содержания токсичных химикатов и отсутствия опасных отходов — 6 респондентами;
— такие критерии, как использование возобновляемых ресурсов, сокращение объемов упаковки, возможность повторного использования, переработки продукции, которые являются ключевыми в стратегии устойчивой экономики, не используются респондентами вовсе;
— среди примеров закупок товаров, учитывающих экологический фактор, наиболее распространенными были: бумага (39 респондентов), чистящие средства (21 респондент), офисное ИТ-оборудование (21 респондент);
— большинство заказчиков не выдвигают в документах требований экологичности, однако в технических спецификациях (характеристиках), по мнению некоторых заказчиков, наиболее целесообразно прописывать такие критерии.
Таким образом, идентифицировано частичное использование экологических критериев некоторыми заказчиками. В своем исследовании Е.В. Шадрина характеризует включение экологических требований в технические спецификации закупок как наиболее простой и действенный способ отражения «зеленых» критериев (Шадрина, 2017). Результаты проведенного нами анкетирования позволили эмпирически подтвердить данное утверждение.
В рамках анкетирования также были заданы вопросы о перспективах «озеленения» публичных закупок:
— большинство заказчиков — 58,9% считают необходимым стимулирование экологичных закупок, всего 7,8% не поддерживают данное направление развития публичных закупок, однако достаточно большая доля — 33,3% — затруднились ответить на вопрос;
— среди основных трудностей, обусловленных реализацией стратегии экологичных государственных закупок, заказчики отметили следующие: закупки станут более дорогими (20%), отсутствует профессиональная подготовка в данной сфере (12,2%), компании не смогут поставлять соответствующие экологичным требованиям товары и услуги (11,1%), законы и правила станут еще более сложными (10%), также 8,9% респондентов отметили отсутствие интереса к данным изменениям со стороны заказчиков;
— для большей концентрации на экологичных критериях при осуществлении закупок заказчикам не хватает: информации о том, как экологичные критерии могут быть учтены в закупочных процедурах (42 респондента), информации о законодательстве о зеленых закупках (38), дополнительного финансирования закупочной деятельности (33), помощи в формулировании экологичных требований (32).
Таким образом, проведенное анкетирование позволило идентифицировать вероятные проблемные зоны, с которыми придется столкнуться при внедрении стратегии экологичных закупок. Полученные результаты необходимо учесть при формировании концепции экологизации публичных закупок.
Анкетирование поставщиков дало меньший отклик — опрос прошли 8 респондентов, однако интерпретация результатов позволила обнаружить некоторые тенденции:
— в анкетировании приняли участие поставщики, которые регулярно принимают участие в закупочных процедурах, большинство специализируется на оказании услуг и выполнение работ, но представлены также и поставщики товаров;
— продукт 75% респондентов частично или полностью соответствует экологическим требованиям, остальные 25% никогда не задумывались о данных характеристиках;
— позитивной тенденцией является то, что продукция некоторых поставщиков соответствует требованиям экомаркировки (2 респондента), энергосбережения и энергоэффективности (4), снижения содержания вредных химикатов (3), сокращения опасных выбросов в атмосферу (2);
— 25% респондентов участвовали в закупках с экологическими требованиями, а 62,5% встречали таковые в процессе поиска торгов;
— также отмечается, что отражение экологичных требований наиболее часто встречается в технических спецификациях;
— на вопрос о возможности адаптации организации поставщика к экологичным требованиям в случае их внедрения в закупочное законодательство 50% респондентов ответили, что адаптируются без необходимости внесения существенных изменений в бизнес-процессы, 25% адаптируются, если произведут ряд существенных изменений в деятельность, остальные 25% либо не смогут адаптироваться, либо затруднились ответить;
— 87,5% респондентов считают, что целесообразно стимулировать «зеленые» закупки, остальные 12,5% рекомендуют внедрять их только в некоторые сферы;
— среди ключевых трудностей в процессе озеленения закупок поставщики (подрядчики, исполнители) выделяют увеличение количества проверок и надзора в связи с необходимостью соблюдения экологических требований (50%), значительный рост затрат на производство (25%), отсутствие финансовых средств на экологическую модернизацию (12,5%).
Таким образом, была идентифицирована готовность поставщиков модернизировать свою продукцию в соответствии с экологичными требованиями, но следует учитывать, что это приведет к удорожанию продукции, однако в долгосрочной перспективе может быть компенсировано за счет увеличения жизненного цикла, снижения вредного воздействия на окружающую среду.
Рекомендации по развитию «зеленых» закупок в РФ
Анализ результатов проведенного опроса заказчиков и поставщиков показывает, что первоочередной задачей в сфере озеленения публичных закупок является создание нормативной базы, поскольку заказчики и поставщики (подрядчики, исполнители) в настоящее время ограничены в своих возможностях по реализации принципов устойчивого развития.
На основе анализа процесса государственных закупок нами выделено несколько этапов имплементации экологических критериев в контрактную систему. Следует начать с того, что экологиные требования могут быть отображены непосредственно в наименовании товара, а также в описании предмета закупки. Кроме того, заказчики могут установить экологичные требования к характеристикам товара (работ, услуг), которые обязательны для выполнения поставщиками, т.е. отобразить их в технических спецификациях к договору. Необъемлемой характеристикой таких требований является их количественная измеримость. В данном случае целесообразно использовать рекомендации различных экомаркировок (например, «Листок жизни») или устанавливать требования к составу/методу производства и обработки продукции.
Критерии отбора победителя торгов также следует ориентировать на реализацию принципов «зеленых» закупок. Например, в требованиях к поставщикам могут быть установлены исключающие критерии, связанные с наличием преступлений в сфере экологии.
Кроме того, российское законодательство предусматривает несколько методов выбора победителя из нескольких потенциальных поставщиков — по наименьшей цене или наименьшим затратам жизненного цикла / по самому выгодному предложению. Самым простым является первый способ, однако экологичная продукция, как правило, обладает более высокой себестоимостью по сравнению с товарами, произведенными традиционным способом. Более предпочтительным способом с точки зрения реализации принципов «зеленых» закупок является второй метод, оценивающий не только закупочную цену, но и затраты на обслуживание, эксплуатацию и утилизацию продукции. Существенным недостатком такого способа является необходимость производителей обосновывать все затраты, а не только понесенные ими и включенные в себестоимость.
Также экологичные критерии могут включаться в условия исполнения договора, которые также обязательны для сторон госконтракта. Они могут быть ориентированы как на общую экономию затрат, так и на уменьшение экологического следа (осуществление поставок оптом, предоставление услуг по утилизации отходов / использованной продукции).
Таким образом, анализ результатов проведенного исследования показывает, что формирование правовой базы является фундаментальной основой реализации принципов «зеленых» бюджетных закупок. Поэтому, прежде всего нами предлагается:
—дополнить ст. 32 «Оценка заявок, окончательных предложений участников закупки и критерии этой оценки» и ст. 33 «Правила описания объекта закупки» закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» понятием «государственные экологичные закупки»;
— установить обязательные требования для заказчиков по включению экологичных требований в технические условия и спецификацию;
— предусмотреть обязательное использование экологических товарных знаков — эколейблов для закупаемой продукции;
— ввести обязательное требование для поставщиков по предоставлению информации о выполнении экологических обязательств; включить обязательное использование экологичных критериев при установлении неценовых характеристик;
— предусмотреть условия допуска для продукции, не отвечающей экологическим требованиям.
Также вместе с законотворческим процессом, на наш взгляд, целесообразно расширить издание специализированной литературы и обучение специалистов, работающих в сфере государственных закупок, чтобы они могли практически реализовывать принципы экологичных закупок с соблюдением базовых идей государственного прокьюремента, в первую очередь, принципа обеспечения конкуренции.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ/REFERENCES
Анчишкина О.В., Грачева Ю.А., Исмаилов Р.А., Кузнецова Е.М., Птичников А.В., Хмелева Е.Н. (2020). Государственные «зеленые» закупки: опыт правового регулирования и предложения по внедрению в России. М.: Всемирный фонд дикой природы (WWF). [Anchishkina O.V., Gracheva Y.A., Ismailov R.A., Kuznetsova E.M., Ptichnikov A.V., Khmeleva E.H. (2020). Public "green" procurement: experience of legal regulation and proposals for implementation in Russia. Moscow: World Wildlife Fund (WWF). (In Russian)] Казакова Е.Д. (2012). Внедрение концепции экологически чистых государственных закупок в федеральную контрактную систему // Вопросы государственного и муниципального управления (3): 173-187. [Kazakova E.D. (2012). Implementation of the Green Public Procurement Concept in the Federal Contract System. Voprosy gosudarstvennogo i munitselnogo upravleniya (3): 173-187. (In Russian)] Кузнецова Е.М., Шадрина Е.В., Конттури К., Ланкиньеми С., Юлируси Х. (2021). Руководство по включению экологических критериев в государственные закупки. Критерии химической безопасности. СПб: Редакционно-издательский центр ГУАП. 39 с. [Kuznetsova E.M., Shadrina E.V., Kontturi K., Lankiniemi S., Yulirusi H. (2021). Guidelines for incorporating environmental criteria in public procurement. Chemical safety criteria. St. Petersburg: GUAP Editorial and Publishing Centre. (In Russian)] Шадрина Е.В., Грачева Ю.А. (2017). Государственные закупки как инструмент решения экологических проблем // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение (48): 6-11. [Shadrina E.V., Gracheva Y.A. (2017). Public procurement as a tool for solving environmental problems. GOSZAKAZ: Management, Placement, Provision (48): 6-11 (In Russian).] Bauer B., Wierzbicki A., Kumar S., Yaker F. (2021). UNEP 2021, Sustainable Public Procurement: How to
Wake the Sleeping Giant! Introducing the United Nations Environment Programme's Approach. Fox T., Ward H., Howard B. (2002). Public Sector Roles in Strengthening Corporate Social Responsibility: A Baseline Study. The World Bank. (http://pubs.iied.org/pdfs/16017nED.pdf- Дата обращения: 06.12.2021). Guidelines for implementation of sustainable public procurement (2012). United Nations Environment Programme. 48 p.
Perera O., Chowdhury N., Goswami A. (2007). State of Play in Sustainable Public Procurement. International Institute
for Sustainable Development (IISD) and The Energy and Resources Institute (TERI), Manitoba, рр. 56-79. Procuring the Future. Sustainable Procurement National Action Plan: Recommendations from the Sustainable Procurement Task Force. (2006). (https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/ attachment_data/file/69417/pb11710-procuring-the-future-060607.pdf - Дата обращения: 07.12.2021). Qiao Y., Wang C. (2011). Issues and Challenges in Implementing China's Green Public Procurement
Program. Journal of Environmental Protection (2): 1034-1045. Steurer R. (2007). Sustainable Public Procurement in EU Member States: Overview of Government Initiatives and Selected Cases Final Report to the EU High-Level Group on CSR. Research Institute for Managing Sustainability. (http://sustainability.eu/pdi7csr/policies/Sustainable%20Public%20Procurement%20in%20EU%20Member%20 States_Final%20Report.pdf - Дата обращения: 08.12.2021). Sustainable Public Procurement: A Global Review Final Report. (2013). UNEP. (http://www.unep.org/resourceefficiency/
Portals/24147/SPP_Full_Report_Dec2013_v2%20NEW%20(2).pdf - Дата обращения: 08.12.2021). The Impact of Sustainable Public Procurement. (2012). UNEP. Paris. (http://www.unep.fr/scp/ procurement/docsres/ProjectInfo/StudyonImpactsofSPP.pdf - Дата обращения: 08.11.2021).
