CC BY
20П.К. Вареник,
полковник юстиции, преподаватель Департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
P.K Varenik,
Colonel of Justice, Teacher of the Department of International and Public Law of the Financial University under the Government of the Russian Federation pkvarenik@fa.ru
DOI:
КОНЦЕПЦИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В РАБОТАХ А. И. ЕЛИСТРАТОВА И З.А. ГОРЮШКИНА
Аннотация: в статье рассмотрены вопросы о становлении и развитии административного права, которое является одной из древнейших и фундаментальных отраслей правовой системы. Отмечено, что исследования российских дореволюци-П онных ученых-правоведов шли в тесной связи с достижениями западноевропейской
I
I §
науки, широкое распространение получили международные научные конференции по данному вопросу, велись оживленные научные дискуссии.
Проведен анализ мнения Аркадия Ивановича Елистратова - выдающегося российского юриста первой трети XX в. Ученый написал целый ряд работ в области
в государственного, уголовного и административного права, в которых он выступает <Х как талантливый систематизатор административно-правовых идей.
Проведен анализ воззрения З.А. Горюшкина на право, которое отличается ^ строгим позитивизмом: он признавал только положительное, разнообразное § и изменчивое право.
Ключевые слова: государственное управление, актуальность историко-правово-го исследования, административная деятельность, подчинение закону, существование
О словесных законов. С
О THE CONCEPT OF THE FORMATION AND DEVELOPMENT
g OF ADMINISTRATIVE LAW IN THE WORKS
С OF A. I. ELISTRATOV AND Z. A. GORYUSHKIN
О
«V
66 Abstract: in the article are considered the issues of the formation and development of
_ administrative law, which is one ofthe oldest and fundamental branches of the legal system.
y. It is noted that the research of Russian pre-revolutionary legal scientists was closely
^ connected with the achievements of Western European science and international scientific conferences were widely spread, lively scientific discussions were held on this issue.
The article analyzes the opinion of Arkady Ivanovich Elistratov, an outstanding Russian lawyer of the first third of the XX century who wrote a number of works in the field of state, ^ criminal and administrative law, in which he acts as a talented systematizer of administrative and legal ideas.
The author also analyzes the Views of Z.A. Goryushkin on the law, which is characterized by strict positivism: he recognized only positive, diverse and changeable law.
Keywords: legal public administration, the relevance of historical and legal research, administrative activities, obedience to the law, the existence of verbal laws.
Административное право - это одна из старейших и ос- 8
новополагающих ветвей правовой системы. Оно с древнейших времен *
имело огромное общественное значение для управленческих право- *
отношений, складывающихся в государстве. В современном обще- |
стве эти отношения способствуют определенности государственной |
исполнительной власти. Перед государством необходимо поставить *
цель - установление сбалансированной, организованной деятельности ц
всех составляющих частей, складывающихся в процессе организации з
и деятельности исполнительной власти. Механизм исполнительной ^
власти - государственная администрация с правами и обязанностя- |
ми по реализации этих задач на всей территории РФ. о
s
Государственные органы исполнительной власти руководят по литикой, экономикой, социально-культурным и административно- | политическим конгломератами жизни общества и обеспечивают проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также реализацию внешней политики РФ. Их деятельность носит административный (исполнительный, управленческий и внесудебный) характер.
Исполнительная власть разрабатывает и представляет федераль- ь
ный бюджет и обеспечивает его исполнение, воздействует на жизнен- ^
ные условия, затрагивающие все сферы экономики. Административное |
право призвано регулировать особую разновидность общественных Ц
я
отношений, которые возникают, развиваются и прекращаются | на уровне государственного управления. Такое право внутриуправ- * ленческого вида постоянно увеличивает свое социальное значение. ь Административное законодательство, действующее в Российской Федерации, - это источник правовых норм, расписанных в разных | актах, которые характеризуются большим числом управленческих | отношений. Подобная трактовка развития административного законодательства характерна не только для постсоветского времени, но и на протяжении всей истории страны. Огромное количество историко-правового материала в сфере административного законо- ь дательства требует его детального изучения с точки зрения истории и философии права.
Историко-правовое изучение развития административного права необходимо по причине его большого объема и неоднозначных трактовок. Первостепенная задача - это исполнение и применение, а также соблюдение и использование административно-правовых
67_
а
норм. Требуется последовательное изучение внутреннего развития форм государственного и муниципального управления, развития норм, понятия и в целом науки административного права.
В немногочисленных работах, посвященных развитию административного законодательства, рассматривается развитие административного права с октября 1917 г. Подобный подход противоречит общеисторическому пути развития российской государственности, а также не отвечает современному понятию и пределу знаний в данной области. Если включить изучение современного административного права в образовательные программы вузов, чтобы изменить представление об истории предмета этой науки, это исключит пробелы и поможет глубже представить пути исторического развития, выработает всеобъемлющий подход к действующему административному законодательству РФ. „о В начале XX в. исследователи-юристы из России совсем близко го подошли к тщательной выработке главных понятий об административном праве. В исследованиях А. И. Елистратова и З. А. Горюшкина дано а довольно современное понятие административного права. В работах § этих ученых, в виду влияния на процессы государственно-правового § развития России, пиком развития административно-правовых отно-2 шений считается не полицейское, а правовое (конституционное) государство. Ученые сообщали о противоположности отношений между — населением и правящей элитой, указывали на то, что в полицейском § государстве такие отношения основывались не на праве, а просто 5 на желаниях представителей, облеченных властью. Двусторонние § отношения между государственными и частными лицами были ^ невозможны. В правовом государстве, напротив, такие отношения консолидированы в общей деятельности представителей государ-о ственной власти и отдельных лиц и строятся на законе. Существуют ^ развитые органы самоуправления и частные общества. Нужно под-С черкнуть, что А. И. Елистратов на самом деле является основателем понятийного аппарата и общей части науки административного права. 68 К. С. Бельский объективно объясняет, что в работах А. И. Елистратова, опубликованных и до 1917 г., и в 1920-х гг., административно-правовые сч воззрения определяются по системе права, которая разделяла адми-® нистративно-правовые учреждения на субъекты административного ^ права, объекты, формы административной деятельности (акты, при-(*} нуждение, обеспечение законности).
А.И. Елистратов разработал область административного права, которая будет представлена в советских учебниках административного права 1940-1990-х гг. как общая часть. Поэтому он является послед-
ним из основателей императорском науки административного права. Исследователь выстроил фундамент советской науки, базис админи- ^
о
стративного права, он уточнил, что такое административная деятель- Л
®
ность государства: «...административная деятельность является лишь Л
одним видом или формой государственной деятельности, которая *
заметно отличается от законодательной и судебной как своим содержа- *
нием, так и теми формами, в которых она проявляется...» [1, с. 38-40]. |
Исходя из такой концепции, развитие науки административного права |
неразрывно связано с развитием государства и права России. В 1830-х *
гг. под руководством М. М. Сперанского была предпринята попытка ц
систематизации законодательства РФ. Прошедшие во второй половине £
XIX в. реформы стали основополагающими стадиями. Несомненным ^
достоинством российской теоретической юриспруденции в дореволю- I
8
ционный период было выработанное положение об административном праве как об одной из основных частей права. Огромную значимость многолетним исследованиям придает выявление важности правового | государства с авторитетным способом управления. Работы российских ученых-правоведов до революции были неразрывно связаны с успехами в развитии западноевропейской науки. После революции 1917 г. в России было создано советское государство и право, это оказало сильное влияние на развитие административного права.
Необходимость создания нового научного центра юридических ь
исследований появилась в 1918 г. Роль этого центра взяла на себя со- ^
циалистическая академия общественных наук. Большая часть профес- |
сорско-преподавательского состава проводила занятия по программам, ^
разработанным еще до революции. Правопреемство сохранял только п
профессорско-преподавательский состав юридического факультета *
МГУ. З. А. Горюшкин первым подчеркнул первостепенное значе
ние изучения обычаев (нравов и пословиц) русского народа, указав .§>
их как источник юриспруденции. Он был одним из первых, кто ввел [
£
в преподавание русского законодательства исторический аспект. | Он также подчеркнул важность и значимость древних памятников
со
законодательства.
Как бы там ни было, желание З.А. Горюшкина юридически проанализировать старые русские инструкции и в государственном управлении возникло до написания «Опыта истории российских государственных и гражданских законов» профессора А. Рейца. Первые исследования об административном праве в России как о науке и первые учебники появляются в 1830-1840-х гг. Первичный курс лекций (по университетскому уставу) назывался «Законы государственного благоустройства и благочиния».
69
В противоположность З.А. Горюшкину А.И. Елистратов подчеркивал, что процесс развития доморощенного правоведения состоит главным образом в том, чтобы был закончен переход от науки «полицейского права» к науке «административного права», которая призвана обеспечивать справедливость и законность в системе управленческих отношений. Согласно мнению А.И. Елистратова, правоотношение, субъектами которого выступают должностное лицо и гражданин, является доминирующим правоотношением в административно-правовой действительности. Связь между людьми управляющими и управляемыми относится к неурегулированному праву и называется не правоотношением, а властеотношением. Когда происходит переход от системы властеотношений к системе правоотношений, тогда же осуществляется переход от полицейского права к административному праву. Благодаря этому правоотношение, субъектами которого „о являются должностное лицо и гражданин, считается историческим, и у него имеются субъективные предшественники - чиновники-бюрократы и обыватели. А. И. Елистратов аргументированно считал, что а наука об административном праве - это «учение о правоотношениях, § которые возникают между людьми в области государственного управ-§ ления» [2]. Отмеченные правоотношения появляются, когда осущест-2 вляются обязательные общественные отношения. А.И. Елистратов ^ отстаивал мнение известного русского правоведа Н.М. Коркунова, — выносившего на первое место в формировании общественного § правоотношения правовую обязанность, полагая, что в основании 5 публичной деятельности всегда располагается элемент общественного § долга. А. И. Елистратов указывает, что должностные лица выбираются ^ из числа граждан с юридически обязательным образом своего публичного служения, и раскрывает содержание понятия «должностное о лицо», исходя из следующих признаков: реализация гражданином ^ публичной деятельности, которая при действующем публично-С правовом режиме является неотъемлемым условием предоставления общежития; владение совокупностью общественных обязанностей 70 и прав, которые закреплены законом; юридически обязательный вид публичной деятельности, которая характеризуется публично-право-(V вой обязанностью должностного лица переложить осуществление ® публичной функции на конкретных лиц в установленном законом ^ порядке и публично-правовой обязанностью других выполнять за-(*} конные требования этого должностного лица.
В виде вспомогательной особенности должностного лица А. И. Елистратов указывает свободное перекладывание гражданином на себя ответственности. Безусловно, ученый приходит к заключе-
нию, что в основании действий должностного лица лежит закон.
Равнозначащее подчинение суду и закону расставляет должност- ^
ных лиц и граждан на «общей юридической плоскости». Поэтому Л
должностное лицо может наделяться более значительными правами, Л
5
чем гражданин, но перед законом они остаются почти равными. *
А. И. Елистратов указывает, что «индивид, не умеющий или не *
желающий ввести в борьбу за свое, психологически еще не созрел |
до гражданина. Гражданин, так же как и должностное лицо, является |
субъектом публичных обязанностей и прав». *
Социальные взгляды А. И. Елистратова проявлялись в активной ц
общественно-политической деятельности. Например, он защищал £
права женщин, которые занимались проституцией (1900-1929), разра- ^
ботал законопроект об отмене врачебно-полицейского надзора и о за- |
крытии притонов разврата. Этот законопроект в 1913 г. был внесен о
на рассмотрение в Государственную думу вместе с законодательным ||
предложением об отмене регламентации проституции [3, с. 84-85]. |
Впервые в отечественной истории попытались тщательно изучить 3
институт врачебно-полицейского надзора за проституцией в России П
и дать обоснование нецелесообразности его существования. Работа £
над законопроектом в комиссии для пересмотра врачебно-санитарно- ^
го законодательства логического завершения не получила, но А. И. Щ
Елистратов внес существенный вклад в определение направлений ь
деятельности государства для предотвращения аморального поведе- ^
ния некоторых российских граждан. Еще одним направлением обще- *
ственно-политической деятельности ученого стало внедрение эффек- Ц тивных разработок
вопросов, касающихся социального обеспечения п населения, налаживания частной благотворительной деятельности. * В 1910 г. А.И. Елистратов выступил в Санкт-Петербурге на Первом ь Всероссийском съезде деятелей по общественному и частному призрению с докладом о необходимости упорядочения частной благо- | творительности и ее объединении [4, с. 25-26]. Щ
В качестве органа объединения частной благотворительности профессор назвал Всероссийский союз учреждений, обществ и деятелей 71 по общественному и частному призрению, которому следовало обра- . зовать местные отделы и отделения, учитывающие своеобразие нужд £ необеспеченных слоев населения определенного региона страны [5, с. 84-87]. А.И. Елистратов изложил главные задачи местных отделов £ Всероссийского союза [6, с. 98-99], он ратовал за нецелесообразность " и вред подаяния милостыни нищим [7]. Подаяние игнорирует трудовой принцип помощи и располагает профессиональных нищих - тунеядцев, компрометирующих дело благотворения [8]. Исследователь
подчеркнул, что необходимо оказывать быструю помощь, чтобы удовлетворить насущные потребности бедных, обездоленных, голодных и бесприютных людей в пище и крове, не отступая от трудового принципа призрения трудоспособных.
В отличие от учения А. И. Елистратова, учение З. А. Горюшкина считается строгим позитивизмом: он признавал только положительное, разнообразное и изменчивое право. Главным законом профессор рассматривал народное умствование. У этого исследователя народное признание являлось главным законодателем. З.А. Горюшкин признавал, кроме человеческого права, существование права божественного и права животных, а человеческое право подразделял на естественное и общественное. Это не противоречит строгому позитивизму. И божественное, и естественное право, и право животных З.А. Горюшкин представлял только как подразделение законов, которые, по мнению „о ученого, основаны на «умствовании» того или другого народа, в конкретном случае - русского народа. И право животного мира он формулировал не на естественном законе природы, а на том, что «российские законы содержат и особенные правила, обязывающие людей, дабы им поступать и с прочими животными так, чтобы и они чувствовали собственное свое благосостояние». 2 То, что З.А. Горюшкин признавал основой права «народное ум-^ ствование», привело его к выводу, что законодательство - не един— ственная форма права. Помимо письменных законов, исследователь § выделял словесные законы, которые выражаются в пословицах. Даже § в постановлениях российского законодательства он хотел найти под-§ тверждение законной силе пословиц, но претерпел неудачу. Тем не ^ менее ученый дает определение субъективного права, отличая его от законов: «Что принадлежит до прав, то они не что иное суть, как
00
о возможность производить в действо всё то, что закон дозволяет» [9]. ^ Это понятие у него не исследуется конкретнее и не играет большой С роли в его системе, являющейся системой норм объективного права,
а не субъективных прав. 72 Одно только естественное право, право разума, считается у З.А. Горюшкина «свободой рассуждать», но и в нем ученый сомне-СЧ вается. Помимо естественного права, которое определяет в основном ® обязанности человека по отношению к самому себе и поэтому счита-^ ется просто нравственностью, а не правом, всё оставшееся следует (*} понимать как общественное право. И частное право определяется не из понятия индивида, а из понятия общества. Своеобразие воззрений З.А. Горюшкина в этом и заключается - в их противоположности учению школы естественного права.
З.А. Горюшкин был одним из тех первых русских профессоров
на юридическом факультете Московского университета, кто не от- ^
„ о
давал предпочтение западноевропейским правовым теориям, а имел Л
собственный подход к пониманию природы права и его действия Л
|
в реальной жизни. *
Следовательно, ученый смог заложить основы позитивной тен- 3
денции всего российского правоведения - способности творчески |
подходить к западноевропейским правовым теориям. Он внес в них |
свое оригинальное видение закономерностей становления и развития *
права, которое было основано с учетом особенностей юридического ц
быта России. £
|
Полную и всестороннюю оценку вкладу З.А. Горюшкина в разви- ^ тие правовой науки дал Н. М. Коркунов, писавший, что обе книги уче- | ного - и «Законоискусство», и «Описание судебных действий» - очень о содержательны. При создании «Законоискусства» З.А. Горюшкин || выступил уникальным систематиком. Он стремился сложить весь | материал законодательства того периода в систематическую форму, * не заимствованную у немцев. Ученый выработал ее сам под влия- *п нием ближайшего практического знакомства с историей и законом Ц русского права. ^ По изданной форме и по пунктам под руководством З.А. Горюшкина Щ можно было научиться писать прошения на высочайшее имя. Если ь дозволено назвать это недостатками, то нельзя не принять в уваже- ^ ние, что тогда не было еще ни «Истории государства Российского» * Н.М. Карамзина, ни «Полного собрания законов Российской импе- Ц рии», ни «Свода законов», ни лицеев, ни училища правоведения. Щ З. А. Горюшкин был юристом-практиком, он представлял своими * лекциями в университете в основном практическую часть русской ь юриспруденции, придавая, однако, огромное значение теоретическим знаниям о праве. Это доказывает, например, даже название лекции, | которую он прочитал 5 сентября 1790 г., в день открытия класса Щ российского практического законоискусства в Благородном пансионе: «Краткое рассуждение о нужде всеобщего знания российского 73 законоискусства и о том, что несравненно тягостнее приобретать . сию науку навыком при отправлении дел в судебных местах, нежели ь по правилам, избранным из законов». Щ* Ученый настаивает, что подобный опыт дает ему возможность £ предположить: чтобы получить больше сведений, ему не хватает зна- " ний, которые он приобрел, занимаясь делом на разных канцелярских должностях. Однако известно, что подталкиваемый любопытством, он искал основательные причины, чтобы это понять. З.А. Горюшкин
указывал, что этот недостаток он выявил, когда рассуждал о судебных делах, в которых он усмотрел подобные выражения, скрывающие точное понятие содержащихся в них материй. Исследователь подчеркивает, что в других местах такие же действия и они похожи во многом. Итогом трудов З.А. Горюшкина в области теоретического правоведения стало объемное сочинение «Руководство к познанию российского законоискусства».
Ученый обращал особое внимание на качества людей, которые сопровождают правосудие: «Ничто не может, по мнению Платона, утаиться от прозорливых очей правосудия; а потому древние египетские жрецы говаривали, что острое зрение оного проникает во внутренность всех вещей». З.А. Горюшкин считал, что судья должен судить беспристрастно, быть одинаково справедливым в решении дел ко всем подсудимым или спорящим сторонам, независимо от того, „о бедный или богатый человек стоит перед ним. «Право человеческое», го по мнению З.А. Горюшкина, распадается на законы в рассуждении человека особенно от других и на законы в рассуждении взаимности а его с другими. Нет ничего странного в том, что право собственности, § равенство и свободу, которые выступали, в соответствии с естествен-§ но-правовой доктриной, как естественные права человека, ученый 2 считал общественными правами человека. К тому же и частное право ^ он рассматривал как элемент государственного права, а связывал он — его с понятием не индивида, а общества.
§ Множество методов исследования науки административного 5 права заключают в себе основу при определении общих принципов § предмета, который следует познать. Значит, процесс познания по-^ глощает живое содержание и осмысление происходящих моментов истории человечества. «Изучаем ли мы историю, или политическую о экономию, или право во всех общественных науках, мы просто не ^ имели бы перед собой объекта, не понимали бы, о чем идет речь, С если бы не могли поставить себя на место изучаемых нами участников общения и через внутренний опыт уловить живое содержание 74 общественной жизни».
Административное законодательство в последние годы претерпело (V значительные изменения. Конституционное разграничение предметов, ® которое является новым, то, как проводятся дела между Федерацией ^ и ее субъектами, породило множество проблем, требующих законода-(*} тельного развития и закрепления. Процесс децентрализации и передача функций органов управления непосредственно хозяйствующим субъектам продолжается. Однако самой правовой регламентации, а также процедур делегирования полномочий пока недостаточно,
необходимы новые подходы и оценка состояния и развития большей
части административного права. Классически она включала правовые ^
средства управления в разных его сферах и отраслях. В наши дни по- |
добные отрасли принимают признаки самоорганизации, а управление |
еще не может быть центром их развития, оно остается одним из его *
элементов. Первоочередными задачами следует считать: 3
а) приведение в соответствие с Конституцией РФ основ государ- | ственного управления; |
б) формирование нового определяющего правила нормативного *Щ массива с необходимой согласованностью с федеральными консти- £ туционными законами; |
в) развитие управленческих отношений и поиск их правильного ё соотношения с законами, актами управления; £|
г) законодательное закрепление нового статуса органов испол- о* нительной власти, уменьшение сферы ведомственных актов, содер- о£ жательное изменение функций данных органов, усиление элементов |3 согласования в управленческих отношениях; а
д) перевод на новую законодательную основу сфер деятельности, Щ подлежащих нормативно-правовому регулированию (организация * работы исполнительной власти, введение единообразного примене- * ния административных норм, перестройка управления экономикой, 8! социально-культурной сферы, а также сфер безопасности, обороны
и внешних сношений); Э
е) крупные решения по кодификации процессуальных норм * в сфере управления, кодификации потока административных право- о3 нарушений с последующим созданием процессуального кодекса £ и многое другое. £
Следовательно, история развития административного права несет 3
в себе особенности как теоретического, так и исторического познания. з
Накопление норм административного права осуществляется медленно £
и противоречиво. Эффективность правового регулирования во многом Щ
зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям 75
развития общественных отношений. —
ь
Список литературы: и
1. Елистратов, А. И. Административное право / А. И. Елистратов.
- М., 1911. - 235 с.
2. Елистратов, А. И. Должностное лицо и гражданин / А.И. Елистратов // Вопросы административного права. Кн. 1. - М.: Соц. музей им. А.В. Погожевой и Кабинета административного права при Московском университете, 1916.
- С. 76-89.
■о 1
3. Сырых, В. М. Елистратов Аркадий Иванович // Правовая наука и юридическая идеология России: энциклопедический словарь биографий / отв. ред. В. М. Сырых. - М., 2011. - Т. 2. - 268 с.
4. Бахрах, Д. Н. Административное право / Д. Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М., 2015. - 575 с.
5. Овсянко, Д.М. Административное право / Д.М. Овсянко. - М., 1997. - 447 с.
6. Алёхин, А. П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алёхин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М., 2016. - 480 с.
7. О Конституционном Суде Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. - № 13, ст. 1447.
8. Об арбитражных судах в Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 18, ст. 1589.
9. О судебной системе Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 1, ст. 1.
I
