CC BY
326
УДК 342
КОНЦЕПЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА: ОТ ИДЕИ К ПРАКТИКЕ
Выдрин И.В., Выдрина И.И.
Аннотация
В статье анализируются различные значения социального государства, изложенные авторами в виде социальной идеи, научной доктрины, основ конституционного строя, принципа российской государственности и социальной практики. Особое внимание уделяется специфике конституционно-правового регулирования института социального государства в Российской Федерации и отдельных государствах Европы. Формулируется вывод о долгосрочном строительстве социального государства в Российской Федерации.
Ключевые слова: социальное государство, основы конституционного строя, конституционно-правовое регулирование, концепция социального качества.
CONCEPT OF WELFARE STATE: FROM IDEA TO PRACTICE
Vydrin I.V., Vydrina I.I.
Abstract
In article various senses of welfare state stated by authors in the form of social idea, the scientific doctrine, foundations of the constitutional system, the principle of the Russian statehood and social practice are analyzed. The special attention is paid to specific of constitutional and legal regulation of institute of the welfare state in the Russian Federation and the certain states of Europe. The conclusion about long-term construction of the welfare state in the Russian Federation is formulated.
Keywords: welfare state, foundations of the constitutional system, constitutional and legal regulation, concept of social quality.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в истории отечественного конституционного строительства провозгласила принцип социального государства (социальной государственности), политико-правовое и доктринальное значение которого чрезвычайно многогранно. Это обстоятельство побудило авторов данной статьи к исследованию социального государства в значениях социальной идеи, самостоятельной научной теории, конституционно-
правового принципа (основ конституционного строя), а также качества российской государственности. Особое внимание обращено на практическое воплощение принципа социального государства в российской действительности.
Социальное государство предстает в виде многовековой социальной идеи, возможно, одной из самых значимых в эволюции человеческой цивилизации. Именно идея социального государства, по мнению иссле-
дователей, сыграла важнейшую роль в предотвращении многих социальных конфликтов, гармонизации общественных отношений, установлении разумных параметров взаимодействия государства, общества и человека [1]. Ее истоки коренятся в античной философии Платона и Аристотеля, покоящейся, в свою очередь, на началах справедливости и общего блага. Получившая позднее развитие в трудах буржуазных мыслителей и социалистов-утопистов, идея социальной государственности привела к возникновению ряда теоретических моделей социального государства в XVШ-XIX вв. Во второй половине двадцатого столетия идея социального государства, получившая поддержку в широких общественных кругах, обрела нормативное выражение, стала частью конституционного законодательства, в том числе и российского.
Это был трудный путь, связанный с преодолением разного рода предубеждений, прежде чем идея оказания помощи бедным или людям с ограниченными возможностями здоровья приобрела значение государственной функции. До него необходимость подобной деятельности осознала Церковь, действовавшая, конечно, не из принципа социальной государственности, а в духе христианского милосердия. Позднее этими же мотивами прониклись определенные общественные слои: попечители и благотворители, меценаты и спонсоры, -руководствовавшиеся, помимо христианских догм, морально-этическими соображениями добра и справедливости. И только потом под давлением народных масс, влиянием революций эта миссия передалась отдельным государствам, число которых со временем росло.
Социальной государственности как идее нередко противостояли учения-антиподы, например, о самоответственности человека, который, пользуясь предоставленными ему правами и свободами, обязан позаботиться о себе и своих близких. Будучи востребованным интеллектуальным продук-
том, идея самоответственности находила в разных странах широкое практическое применение, в том числе в поиске и реализации форм обеспечения занятости (нередко принудительных) безработных, бездомных и иных граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Впрочем, самоответственность и социальное государство не всегда противопоставляются друг другу. Бывает, что их трактуют в качестве мирно уживающихся явлений, где усилия по социальной защищенности личности со стороны государства большей частью вторичны, а самоответственность как выражение либеральной идеологии независимой и свободной личности доминирует [2].
Другой небезобидной для социальной государственности точкой зрения является идея о внеправовом характере социального государства, строящаяся на привычных юридических истинах о формальном равенстве сторон правоотношений, их правах и обязанностях, сопутствующих друг другу. «Процесса взаимодействия в рамках социальной деятельности современного государства не происходит, - отмечал профессор Л.С. Мамут, - черты обоюдности и взаимности ей не присущи» [3]. А отсутствие к тому же в ее рамках эквивалентности, бесплатность социальной помощи, безвозмездность социальной деятельности служат ей окончательным приговором: «Социальных благ, появляющихся из воздуха, создаваемых без всяких затрат, реальный социум не знает. Совсем никаких издержек не предполагает мерцание звезд на ночном небе, шум океанского прибоя и тому подобные романтические вещи. Производство же и перераспределение социальных благ, вплоть до минимальных, требует расходов» [3, с. 9].
Афористично, емко и как будто логично по содержанию (ведь все в рамках теоретической конструкции права, предполагающей равенство сторон), но ни один субъект, оказавшийся, к несчастью, в трудной жизненной ситуации, не стал за счет поступающей ему социальной помощи богатеем
(тем более, в России). И никогда не станет. Что ответить на равнодушную констатацию об отсутствии у него обязанностей перед государством безногому или безрукому инвалиду-фронтовику или человеку, пострадавшему на производстве. Что привести в свое оправдание российским обществам слепых и глухих на упрек относительно бесплатности и безвозмездности оказываемой им социальной помощи, если еще задолго до декларации о социальном характере Российского государства они существовали на началах полной самоокупаемости, предоставляли тысячи рабочих мест, содержали мощную сеть учебно-производственных предприятий и лечебных учреждений?!
Понимание социального государства в духе либеральной идеологии и концепции права встречает решительный отпор. Хорошо отреагировал по этому поводу профессор Ю.И. Скуратов: «Если понимать право как «правду», как не только формальную, но и органично с нею связанную социальную справедливость, то ни в какое противоречие социальное и правовое государство не вступает» [4]. Н.В. Колотова критикует либеральный подход с иных позиций. Сводить все многообразие социальной деятельности, замечает она, к безэквивалентной помощи социально слабым (а именно они часто считаются исключительными получателями такой помощи) нельзя. Между тем, продолжает она, для трудоспособного населения, как и для пенсионеров, пользование общественными фондами, обеспечивающими достойную жизнь, далеко не бесплатно, да невозможно вообразить общество, в котором привилегиями для слабых считались бы бесплатное начальное образование, бесплатная неотложная медицинская помощь [5].
Таким образом, идея социального государства все еще продолжает утверждать себя, точно так же, как она продолжает находить себе новых сторонников и противников.
Социальная государственность нашла себя также в виде научной доктрины в самых разных ее проявлениях, например, в учениях социального государства немецких исследователей Лореца фон Штейна и Фердинанда Лассаля, концепции социальной солидарности французского юриста Леона Дюги, теории справедливости профессора Гарвардского университета Джона Ролза, современных концепциях социального качества государства [6; 7; 22].
Социальное государство, по версии фон Штейна (существует мнение, что именно он является автором данного термина), должно способствовать устранению препятствий между классами, попечению об общественной нужде, содействию труду людей, поддержанию равенства в правах граждан. Государство рассматривалось им в качестве гаранта социальной справедливости. Близкими взглядам фон Штейна были суждения о социальной государственности Фердинанда Лассаля, которому государство представлялось учреждением, воплощающим все человеческие добродетели.
Доктрина солидаризма Дюги базировалась на представлении о том, что люди в обществе связаны узами солидарности и сотрудничества, в рамках которых они выполняют свою долю тягот, свои обязанности по их обеспечению. Теория справедливости Ролза, имеющая своей первоосновой идею общественного договора и взгляды Дюги, отстаивает государство благоденствия, основанное на перераспределении доходов и выравнивании средствами, которые люди принимают на себя сознательно и добровольно. Концепция социального качества - новый виток развития теоретических представлений и практических знаний о социальном государстве. В самом общем виде концепция качества есть обобщающий показатель уровня социальной политики государства, выражающий неразрывное единство прав и обязанностей государства, общества и человека, охватывающий все сферы жиз-
ни. Очевидно, что наука (доктрины) трактует социальное государство в качестве действенного средства смягчения социальных противоречий.
Социальное государство представляет собой одну из основ конституционного строя (конституционный принцип) современной России, что связано с ее нормативным закреплением в Конституции. По этой же причине Российская Федерация не имеет возможности отказаться от данного принципа, отвергнуть или отринуть его, поскольку это чревато пересмотром Конституции в целом, о чем, конечно, даже не помышляется. Социальная государственность предполагает гарантирование социальных прав, а также обязанностей государства по их реализации. Она означает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия. Едва ли не ключевой признак социального государства состоит в его обязанности заботиться о социальной справедливости и благосостоянии людей, их социальной защищенности и социальном обслуживании. По сути данное положение является ядром практически всех определений социального государства, существующих в разнопрофильной научной литературе [8; 9].
Вот почему социальное государство -это столп, на который опираются многие современные страны, их эталон, наряду с известным набором других стандартизированных положений, вроде демократического и правового государства, разделения властей, распространившихся по миру сначала в форме либеральной идеологии, а потом и в виде конституционных норм. Принцип социального государства закрепляется различными способами. Существует довольно большая группа стран, среди которых Россия, смело объявляющих себя социальными государствами в качестве общих конституционных положений: Германия, Испания, Франция, Словения, Хор-
ватия и другие. Так, Конституция Республики Хорватия провозглашает государство социальным уже в первой статье, наряду с принципами единого и неделимого демократического государства. Конституция Республики Словения делает это во второй статье, связав социальное государство с принципом правового государства. В конституциях обеих стран есть положения, раскрывающие природу социального государства посредством конституционных прав и свобод граждан на социальную защиту, охрану здоровья, обеспечение прав инвалидов (ст. 50-52 Конституции Словении) [10]. В ст. 1 Конституции Королевства Испания сказано, что социальное государство (Испания признает себя таковым) провозглашает высшими ценностями справедливость и равенство. Специальная глава «О руководящих принципах социальной и экономической политики» фиксирует обязанности органов публичной власти обеспечивать социальную защиту семьи, создавать благоприятные условия для социального прогресса, заботиться об охране социальных прав испанских трудящихся, поддерживать систему публичного социального страхования [11].
Есть страны, подошедшие к принципу социального государства с известной долей осторожности. Конституция Венгрии, например, обходится без упоминания о социальном государстве, ограничиваясь положениями об «особой заботе государства о социальной защищенности» (параграф 16), о «заботе о нуждающихся через развитую систему социальных мероприятий» (параграф 17), о праве венгерских граждан на «социальную безопасность». Польская Республика признается демократическим правовым государством, осуществляющим принципы социальной справедливости (ст. 2 Конституции Польши). Звучит несколько обтекаемо, в том числе и потому, что престижному статусу социального государства надо соответствовать, а это далеко не у всех получается [10].
В Российской Федерации пока еще не выработано общее мнение о приоритетности принципа социального государства ни в теории, ни в практике. Недооценка социальной функции государства выражается в разных суждениях, например, в том, что государство должно быть заинтересовано в первую очередь в сборе налогов и только потом - в обеспечении интересов всего общества [12]. Или в безудержном преувеличении роли иных качеств государственности, в частности, принципа правового государства, о чем речь пойдет ниже.
Помимо основы конституционного строя, охватывающей государственное и общественное устройство в совокупности обоих компонентов, социальное государство является качеством или, как отмечает профессор Ю.И. Скуратов, гранью российской государственности. В соответствии с его выводами она определяет взаимодействие государства с образовавшим его народом, дает представление о степени участия людей в управлении делами общества, свидетельствует о демократизме существующего политического режима. При гармоничном выстраивании отношений по линии государство - народ - власть, обобщает Ю.И. Скуратов, речь может идти о народном государстве, народовластии и самоуправлении народа [4, с. 29].
В этих суждениях главным представляется поворот к социальной тематике в качестве ключевого признака современного государства. В сопоставлении с другими его признаками (гранями) принципу социального государства отводится, как правило, роль второго плана. Вне конкуренции здесь остается правовое государство - принцип, которому поклоняются многие конституции: «Право является основой государства и устанавливает пределы его деятельности» (ст. 5 Конституции Швейцарской Конфедерации). О решимости руководствоваться «всеми оправдавшими себя принципами правового государства» говорится в преамбуле Конституции Чешской Республики.
Российская Конституция находится в этом же ряду, продолжая примеры фетишизации правового государства. Подхваченная юридической наукой, растиражированная ею, она квалифицирует правовое государство в качестве «основополагающего начала российской государственности, ее конституционного строя» [13], «единственно возможного пути спасения общества, его образа жизни, которым правят не люди, а законы, одного из величайших достижений человеческой цивилизации» [14].
В отличие от тех, кто полностью «растворился» в правовом государстве, профессор Ю.И. Скуратов отдает предпочтение государству социальному, по отношению к которому правовая государственность, федерализм, демократия, республиканская форма правления и прочие атрибуты конституционного строя являются средствами достижения общего блага, что составляет суть социального государства [4, с. 39].
Его конструкция, в которой социальная государственность - первичный элемент конституционного строя, исходит, во-первых, из приоритетности социальных целей как при формировании стратегии общественного развития, так и в деятельности всех отраслей государственной власти; во-вторых, в присутствии социальной составляющей в экономических, политических и духовных общественных отношениях, что позволяет классифицировать их в качестве социально-экономических, социально-политических и социально-культурных отношений. В-третьих, и это, пожалуй, самое главное, социальные отношения олицетворяют собой первичные для каждого человека сферы жизнедеятельности: рождение, труд, охрану здоровья, образование, социальное обеспечение и тому подобные ее стороны. Сверяя социальное начало с иными параметрами конституционного строя, Ю.И. Скуратов делает вывод о том, что все они должны быть на службе у социального государства, в частности, мерилом эффек-
тивности правовых средств должна быть их социальная ценность и полезность для общества [4, с. 31, 39]. Это заслуживающий самого серьезного отношения подход. Он в значительной мере новаторский для юридической науки, находящейся с начала 1990-х гг. под «гипнозом» правового государства.
Вслед за упоминавшимися выше суждениями о внеправовой природе социального государства следуют порой совсем уж апоплексические мнения о противоречии правовой и социальной государственности. «Принципу правового государства - формальному равенству и господству права в «материальном смысле», - пишет М.И. Ле-пихов, - противоречит принцип социального государства - перераспределение национального дохода в пользу социально слабых, т.е. общество в социальном государстве делится на тех, в чью пользу перераспределяется национальный доход, и тех, за чей счет он перераспределяется» [15].
Нетрудно заметить, что по сути это повторение выводов Л.С. Мамута, может быть, только не столь красочное и вдохновенное. Расхождение это, как представляется, больше надуманное. Конституция РФ, закрепляя по аналогии с европейскими странами принципы правовой и социальной государственности, исходит ведь из их взаимообусловленности и органичной взаимосвязи, а вовсе не из противоречивости. Тип «социального правового государства», предназначенного для достойной жизни и развития человека, вовсе не отвлеченная абстракция, а достижение реально функционирующей практики целого ряда стран Европы [16]. Правовое и социальное начало не антитезисы, а диалектика развития, социальное государство - новый, высший этап развития правового государства [1, с. 21]. «Развитое правовое государство, - подчеркивает профессор В.Д. Зорькин, - не может состояться, если оно не станет и социальным государством» [17].
Социальная государственность раскрывается также в значении практики, представляющей собой конечную стадию воплощения идеи социального государства, конкретные способы ее материализации. Практика реализуется, во-первых, в национальной стратегии социальной политики государства, во-вторых, в различных моделях социальной государственности, в-третьих, в уже упоминавшихся основах конституционного строя, в-четвертых, в правовой регламентации разных аспектов социального обеспечения и социального обслуживания граждан, в-пятых, в регламентации статуса социальных работников, системы учреждений социального обслуживания, органов управления социальной защитой населения. Практика, связанная с определенными способами отражения мира, реальности, выявляет адаптировавшиеся формы и методы социальной государственности, устанавливает то, что отторгается ею, идет вразрез с идеей социального государства и его конституционно-правовой доктриной.
Вопросы правового регулирования социального обслуживания различных категорий граждан, статуса социальных работников и социальных учреждений будут рассмотрены авторами данной статьи в последующих публикациях. Что касается стратегии развития социальной государственности в России, то здесь констатируется ее отсутствие, а социальные меры, осуществляемые государством, расцениваются как реакция на откровенно уязвимое положение многих категорий граждан, обреченных на грань бедности и выживания. Отрицательным образом на состоянии дел сказываются минимальные социальные стандарты обеспеченности, ограниченность сфер социальной деятельности государства в России, отсутствие серьезных социальных обязательств государства перед обществом [18].
К критическому хору добавились новые нотки, согласно которым Россия остается в стороне от изучения и понимания социальной политики ряда европейских стран, где укоренилась концепция социального качества государства. Она выходит за пределы сугубо социальной политики и охватывает собой все сферы общественной жизни: политику, экономику, культуру и личную жизнь. Поэтому социальное качество - важнейший интегративный показатель уровня социальной политики, выражающий единство прав и обязанностей государства, общества и человека. Особо подчеркивается, что концепция социального качества направлена на создание условий для взаимодействия этих субъектов и устранения конфликтов между ними и т.п. [1, с. 30-33]. К тому же концепция социального качества явилась результатом выработанной, а отчасти и нормативным образом зафиксированной в Европе стратегии параллельного экономического и социального развития, служащего залогом успеха в развитии социальной государственности [19].
В Российской Федерации под социальным государством понимается государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Представляется, что в этой характеристике отражается суть социальной государственности, ее основа и конечная цель. Крайне любопытный и, главное, научно плодотворный анализ данной нормы провел профессор Ю.И. Скуратов, по мнению которого ч. 1 ст. 7 представляет собой ничто иное, как разные уровни регулирования социальных отношений. Первый уровень выражает принцип социального государства, который носит больше программный, хотя и непосредственно действующий характер, говоря о создании социального государства не как о свершившемся факте, а как о цели, которую предстоит еще достигнуть. Второй уровень правового регулирования в ч. 2 ст.
7 Конституции РФ отражает основные функции социального государства (государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, охрана здоровья, социальная защита населения, развитие системы социальных служб). Третий уровень регламентации опосредует юридические возможности личности в социальной сфере (право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, право на отдых, жилище - ст. 39-41) [4, с. 39-43].
Статья 7 Конституции РФ - одна из самых критикуемых в нашем Основном законе, собственно даже не статья, а расхождение между декларируемой ею нормой и действительностью. «Несмотря на разногласия и различные подходы к пониманию сущности социального государства, практически все сходятся в одном, - констатируют авторы монографии «Права человека», - наше государство пока еще не является социальным». Хотя, оставаясь объективными исследователями, они оговариваются относительно длительности исторических сроков становления и обретения социальности: «Формирование социального государства - долгий, трудный, а по сути нескончаемый путь, на котором неизбежны и обретения, и потери» [1, с. 9]. Еще более категоричен М.Н. Марченко, называющий социальное государство в России идеологеммой, не подтвержденной жизнью и государственно-правовой практикой [20]. Весомо по этому поводу мнение председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина. Он откровенно признает, что существующий в России произвольный уровень регулирования социальной обеспеченности превратил конституционный императив социального государства в чистую фикцию [17, с. 262].
Российская Федерация официально считается социальным государством более двадцати лет. Этого срока для воплощения мечты о государстве всеобщего благоден-
ствия не хватило. На любые критические выпады по этому поводу существует заранее заготовленный ответ-клише: Конституция и провозглашенное ею положение о социальном государстве есть идеал, к которому надо стремиться и который должен подстегивать всех тех, от кого зависит это достижение. Вряд ли это объяснение устраивает большинство российских граждан, страдающих от социальных неурядиц, зато оно выручает обществоведов при ответах на «неудобные» вопросы. А вот как парировать ленинские слова о фиктивности отдельных конституций, знает не всякий. «Для конституций нежелательны как отставание
от общественного развития, - справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян, - так и забегание вперед, включение в них норм, которые еще не могут найти применения в действительности» [21]. От себя добавим, что несоответствие между нормами Основного закона и реальностью дискредитирует и саму Конституцию. Поэтому задирать планку конституционных обещаний, гоняясь за примерами разных стран, в особенности высокоразвитых, чревато неприятностями. Работать над построением подлинного социального государства в России предстоит еще очень долгое время.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Права человека и правовое социальное государство в России / Отв. ред. Е.А. Лука-шева. М., 2011.
2. Хайек Ф.А. Индивидуализм истинный и ложный // О свободе. Антология мировой либеральной мысли (I половина XX века). М., 2000.
3. Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7.
4. Скуратов Ю.И. Евразийская природа России и некоторые современные проблемы развития государственно-правовых институтов. Улан-Удэ, 2012.
5. Колотова Н.В. Обеспечение социально-экономических прав - задача социального государства // Права человека и правовое социальное государство в России / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2011.
6. Кочеткова Л.Н. Теория социального государства Лоренца фон Штейна // Философия и общество. 2008. № 3 (51);
7. Литвиненко Н. Концепция справедливости Джона Ролза // Логос. 2006. № 1.
8. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина. В.Е. Крут-ских. М., 1999;
9. Гончаров П.К. Российская модель социального государства: постановка проблемы и варианты решения // Социология власти. 1999.
10. Конституции государств Центральной и Восточной Европы / Отв. ред. Н.В. Варламова. М., 1987.
11. Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В. В. Маклаков. М., 2001.
12. Долинская В.В. Понятие корпоративных конфликтов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 6.
13. Конституционное право: Учеб. / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013.
14. Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М., 2012.
15. Лепихов М.И. Конституционно-правовые основы деятельности Российской Федерации по социальной защите населения. М., 2005.
16. Выдрин И.В., Выдрина И.И. Социальная работа в контексте правового регулирования // Вопросы управления. 2012. № 1 (1).
17. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2001.
18. Григорьева Н. Социальная политика в России и мире: востребованность социального качества // Мир перемен. 2008. № 1.
19. Волкер А. Принципы развития европейской социальной модели: минимальные стандарты или социальное качество // Мир перемен. 2008. № 1.
20. Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2013.
21. Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: Учеб. пособие: в 2 т. М., 2011. Т. 1.
22. Богданова Е.В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие гражданского права // Журнал российского права. 2008. № 6.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
ВЫДРИН Игорь Вячеславович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права, Уральский институт экономики, управления и права, г. Екатеринбург.
E- mail: [email protected]
ВЫДРИНА Ирина Игоревна, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права, Уральский институт экономики, управления и права, г. Екатеринбург.
E- mail: [email protected]
