CC BY
295
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ А,
Актуальные проблемы конституционного права ^^
КОНЦЕПЦИЯ СМЕШАННОЙ (ДУАЛИСТИЧЕСКОЙ) МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Л. Т. ЧИХЛАДЗЕ,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
Московского университета экономики, менеджмента и права Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected] Рецензент: кандидат юридических наук, доцент В.Н. Калинин
Аннотация. Местное самоуправление в России, построенное в соответствии с теорией дуализма муниципального управления, характеризуется как государственное явление с отдельными чертами общественной власти. В условиях построения современной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал определяет степень демократичности государства.
Ключевые слова: местное самоуправление, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, пределы функционирования местного самоуправления, подзаконная деятельность органов местного самоуправления, муниципальное управление, органы местного самоуправления, органы государственной власти, дуализм, смешанная модель муниципального управления.
THE CONCEPT OF THE MIXED (DUALISTIC) MODEL OF LOCAL GOVERNMENT
L.T. CHIKHLADZE,
the candidate of jurisprudence, the senior lecturer, the senior lecturer of chair of state-legal disciplines
of the Moscow university of economy, management and the right
Annotation. The local government in Russia, constructed according to the theory of dualism of municipal management, is characterized as the state phenomenon with separate lines of the public power. In the conditions of construction of modern model of mutual relations of local government and the government on the basis of the theory of dualism of municipal management degree of such combination, prevalence of those or other beginnings defines degree of democratic character of the state.
Keywords: local government, interaction of public authorities and local government, limits of functioning of local government, regulations activity of local governments, municipal management, local governments, public authorities, the dualism, the mixed model of municipal management.
Развитие местного самоуправления независимо от страны и эпохи традиционно испытывает на себе воздействие государства. Следовательно, построение эффективно действующей модели отношений государственной власти и местного самоуправления всегда оставалась и остается актуальной проблемой.
На постсоветском пространстве Россия — не первое и не последнее государство, ведущее активный поиск форм и методов наиболее рационального соединения интересов государства и местного со-общества1. Активизация определяется тем, что местное самоуправление является фундаментальной основой развития государственности, «без которого
невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность России»2. Не удивительно, что, с одной стороны, эффективная деятельность этого общественного феномена в значительной мере определяется политикой государства, а с другой — взаимодействие с органами государственной власти является одной из важнейших составных частей муниципальной политики3.
1 Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 9.
2 Амица Е.Г., ТертышныйА.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 3.
3 Система муниципального управления: учебник // под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2007. С. 45.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Неизбежность взаимодействий государства и местного самоуправления определяется тем, что легитимность последнего регламентируется государством посредством нормативно-правового регулирования, устанавливающего пределы самостоятельности местного самоуправления. Так, согласно ст. 12 Конституции РФ «.. .местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно».
Как справедливо отмечает А.Р. Еремин, «на сегодняшний день развитие местного самоуправления даже в регламентированных законом пределах, в конечном счете оказывается лишь относительно самостоятельной и не зависимой от государственных структур. Это доказывает прежде всего сама регламентация, идущая от государства»4.
Установленные законом пределы функционирования местного самоуправления актуализируют проблему подзаконной деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, муниципальные правовые акты являются подзаконными актами.
В ст. 12 Конституции РФ также закреплено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», что свидетельствует о структурной самостоятельности органов местного самоуправления по отношению к государственным органам власти. Тем самым получается, что между вышеуказанными уровнями публичной власти нет прямого подчинения, однако в любом случае высшие органы местного самоуправления могут действовать только в рамках законно установленных государством полномочий. Рассмотрение местного самоуправление в рамках децентрализации государственного публичного управления является объективной реальностью5.
Справедливой выглядит научная позиция И.И. Овчинникова, по мнению которого «та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление», — это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо выше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления, как в субъекте Федерации, так и в стране в целом. Поэтому изучать современные проблемы управления на местном уровне, видимо, следует в тес-
ной связи с проблемами государственного управления, естественно, в том случае, когда ставится задача более рационального обеспечения жизнедеятельности общества, его последовательного и устойчивого развития»6. Координатором процесса социального развития является государство, которое ответственно за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этой системы7.
После распада социалистической системы, а потом и системы Советов народных депутатов, местная власть в России была организована по-новому. Вопросы, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения, отошли к ведению органов местного самоуправления. Однако, как отмечают некоторые ученные, «местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, «хирели». Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от местного самоуправления. Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства»8.
Процесс реформирования институтов власти после распада СССР оказался непоследователь-
4 Еремин А.Р. Местное самоуправление как децентрализованная форма организации публичной власти в государстве / Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: мат-лы междунар. науч. конф. Москва, 7—9 апреля 2005 г. // под ред. С.А. Ава-кьяна. М., 2006. С. 302.
5 Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: мат-лы междунар. науч. конф. Москва, 7—9 апреля 2005 г. // под ред. С.А. Авакьяна.
6 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 7.
7 Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003. С. 9.
8 Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 6.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ным и противоречивым. «Реформаторы часто весьма смутно представляли конечную цель своих действий. Желание перестроить местную власть, повернуть ее лицом к людям, сделать более эффективной сочеталось, с одной стороны, с идеологическими установками прошлых лет, а с другой стороны, подчас с утопическими представлениями о местном самоуправлении, как о суверенной власти.»9.
К началу XXI столетия перед государственной властью возникла проблема реорганизации управления на местах, которая, безусловно, должна была привести к формированию новой системы местного самоуправления. Примечательно, что с момента принятия Конституции РФ 1993 г. в основе будущих реформ (1995 и 2000 г.) лежала и лежит ст. 12 основного закона, закрепляющая гарантии самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и положение о невключении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
До начала реформы 2000 г. в науке муниципального права доминировала общественная теория местного самоуправления, основанная на противопоставлении государства и общества. В обосновании правомерности такого подхода его сторонники ссылаются на ст. 12 Конституции РФ и положения Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.
Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «конечно, такой подход подкупает своим стремлением обеспечить максимальную самостоятельность органов местного самоуправления, их полную независимость от государства и его органов». Однако в современной России реализация данной теории в полной мере, при усилении роли государства в управлении обществом, является неосуществимой задачей. Неслучайно некоторые ученые отмечают не перспективность такого под-хода10. «В этом плане вполне понятно стремление противников общественной природы местного самоуправления преодолеть противоестественный разрыв между государственной властью и местным самоуправлением, что наглядно проявляется и на практике, в особенности в законодательстве субъектов Федерации»11.
Содержание ст. 12 Конституции РФ неоднократно обсуждается на страницах печати. Более того, высказываются радикальные точки зрения о необходимости внесения в нее поправок. Так, В.Б. Коробов называет противоречивой конструкцию, закрепляющую в Конституции РФ отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. С его точки зрения, «ссылка на то, что эти органы могут наделяться властными полномочиями (их число сегодня более 100), не решает проблемы, не позволяет выстраивать эффективную децентрализованную вертикаль государственного управле-ния»12. Т.Н. Михеева отмечает, что со временем должна быть уточнена редакция ст. в плане сближения государства с местным самоуправлением, которое, безусловно, должно развиваться в качестве самостоятельной системы. Михеева предлагает новую редакцию этой статьи: «Органы местного самоуправления являются составной частью государственного механизма. Государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться в формах и случаях, предусмотренных федеральным законом»13.
Конечно, дискуссировать о включении органов местного самоуправлению в систему органов государственной власти можно, однако не совсем понятно, как это можно сделать при наличии ст. 12 Конституции РФ, которая входит в гл. 1 «Основы конституционного строя». Для этой главы в самой Конституции РФ предусматривается жесткая процедура внесения изменений, а именно изменения положений гл. 1, 2 и 9 влечет за собой принятие новой Конституции. Поэтому вряд ли можно говорить о замене конституционной концепции местного самоуправления в России. По этой же причине беспочвенны в последнее время усиливающиеся предложения о назначении
9 Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть // Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учеб. пособие. М., 2004. С. 114.
10 Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 44, 59.
11 Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 60.
12 Коробов В.Б. Государственные управленческие решения: лекция. М., 2000. С. 14.
13 Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблема взаимоотношений и разграничения полномочий: автореф. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 16, 17.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
глав муниципальных образований главами субъектов Федерации. Получается, что все это упирается в принятие новой Конституции.
Пока нет необходимости радикально менять положения ст. 12 Конституции РФ, поскольку, не нарушая принципа организационной обособленности органов муниципальной власти от государственной органов власти, тем самым в пределах допустимого законом можно увеличить влияние государства на местное самоуправления и как следствие получить «разумную централизацию»14, не вступающую в противоречие с Конституцией РФ. К так называемой разумной централизации можно отнести целый ряд статьей Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., характерной чертой которого является усиление присутствия государственной власти на уровне муниципальных образований. В Доктрине муниципального права РФ указывается, что муници-пально-правовая реформа 2000—2003 гг. на практике ведет к большей степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству15.
С одной стороны, с такой позицией можно согласиться, поскольку действительно, государственная власть в России стремится реализовать государственную теорию местного самоуправления, но с другой — ст. 12 Конституции РФ не допускает такого рода встраивание, поскольку органы местного самоуправления не могут входить в систему органов государственной власти. Местное самоуправление — это особый социально-политический феномен. Конституционная модель местного самоуправления базируется на принципе дуализма, который выражается в том, что, с одной стороны, местное самоуправление выступает как отдельный уровень публичной власти, а с другой — формой самоорганизации граждан на местном уровне. Кроме того, местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти России, отнюдь не исключается из процесса управления государством. Систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорией. Получается, что гражданин государства, прежде всего —
житель, член общества и лишь потом — участник политических процессов.
Следовательно, в процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между этими управляющими структурами.
Важная концептуальная особенность современной федеральной модели заключается в том, что впервые как за невыполнение переданных (делегированных) полномочий, так и в случае их ненадлежащего выполнения органы местного самоуправления несут ответственность по законодательству. Так, глава местной администрации при наличии вышеуказанных оснований может быть отрешен от должности независимо от того, насколько эффективно он решает вопросы местного значения. Анализируя ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., можно сделать вывод о том, что, несомненно, адекватные механизмы ответственности главы местной администрации перед государством необходимы. Однако вторжение органов государственной власти субъекта Федерации в процессы назначения и освобождения от должности глав местных администраций не согласуется с принципом самостоятельности местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления наделяются своими полномочиями посредством и в результате волеизъявления населения муниципального образования, выраженные через формы непосредственной или представительной демократий, а не по воле органов государственной власти.
Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. по-новому подошел к содержанию конституционной формулы о роли населения в определении структуры органов местного самоуправления. Так, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением са-
14 Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал рос. права. 1997. № 8. С. 104.
15 ПешинН.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 3.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
мостоятельно. Эта формулировка вызвала дискуссию о разнице в понятиях «самостоятельного» и «непосредственного» определения структуры. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. указал, что при всех условиях в муниципальных образованиях должны быть выборные органы, причем обязательно избираются представительные органы. Ранее население вправе было формировать другие органы муниципального образования, в том числе его главу.
Не вызывает сомнений точка зрения Н.В. Кузнецовой, согласно которой «анализ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, положения которого вступили в силу с 1 января 2006 г., позволяет утверждать, что в России складывается система местного самоуправления, которая одновременно является не только уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных задач»16.
Очевидное присутствие государственной власти в местном самоуправлении выражается и в том, что органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Именно полномочия. Именно отдельные. Даже при введении предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. временной финансовой администрации. Следуя Конституции РФ, органы государственной власти, по точному смыслу основного закона, не могут решать вопросы местного значения. Иммунитет решения этих вопросов органами местного самоуправления сохраняется. Сами по себе вопросы местного значения в их полном объеме не могут переходить даже временно в ведение органов государственной власти (разумеется, если не издается новый федеральный закон, по-иному разграничивающий сферу государственной и муниципальной власти). Если формула об осуществлении временной финансовой администрацией иных полномочий (ч. 4 ст. 75 закона) заключает в себе возможность реализовывать полномочия, полностью исчерпывающие содержание тех или иных вопросов местного значения, возникает сомнение в конститу-
ционности Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в этой его части17.
Примечательно, что дело не только в «чистоте» юридической конструкции, с точки зрения ее соответствия Конституции РФ, а в возможности органов государственной власти вмешиваться в дела органов местного самоуправления. Эта возможность не может не быть ограничена, ибо в противном случае местное самоуправление теряет свой смысл. Вместе с тем анализ положений ст. 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что выполнение органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления целесообразно, поскольку осуществляется в целях содействия соответствующим органам власти, а также населению муниципального образования в особых условиях.
Справедливой является научная позиция авторов фундаментального исследования по проблемам зарубежного и российского муниципального права о том, что в современном мире приоритетный характер в системе местного самоуправления приобретают государственные полномочия18.
Поправки, внесенные в ч. 3 и 3.1 ст. 23, а также в ст. 35.1 «Фракции в представительном органе муниципального образования» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. можно отнести к «разумной централизации», поскольку усиливают влияние государственных органов власти на органы местного самоуправления через разные политические партии. Не исключено, что при таком раскладе власть в муниципальном образовании сосредоточится в руках правящей политической партии, т.е. той, которая набрала большинство голосов на муниципальных выборах и пользуется поддержкой государственных органов власти. Безусловно, положения ст. 12 Конституции
16 Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3.
17 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 176.
18 Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): учеб. пособие. М. С. 34.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
РФ не нарушаются, поскольку политическая партия не является органом государственной власти, а в ст. 12 говорится о невхождении органов местного самоуправления в структуру органов государственной власти. Не трудно предположить, однако, что в случае победы на федеральных и муниципальных выборах одной и той же политической партии автоматически сформируется единая политическая партия.
Думается, что с некоторыми оговорками можно провести параллель между Верховным Советом РСФСР и местными Советами. Так, «местные Советы являлись органами государственной власти и управления, органично встроенными в общую систему Советов. Единство системы власти Советов базировалось на принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность нижних звеньев власти в строго определенных преде-лах»19. Такой пример является лучшим показателем централизации власти, где в полной мере осуществляется формула власти и подчинения. Хотя в современной России говорить о полной централизации при сохранении положений Конституции РФ, касающихся многопартийности и невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, а также признании и га-рантированности последними местного самоуправления, не приходится. Но все-таки установить схожие черты между «разумной централизацией» и «демократическим централизмом» возможно.
Во всех случаях влияния государства на местное самоуправление возможно возникновение между ними конфликта. Государство обладает неизмеримо большой «мощью» по сравнению с любым муниципальным образованием. Следовательно, важно четкое определение «правил игры», установить нормы, регулирующие взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы решения конфликта. Как следствие допустим, реализуемый сегодня вариант федеральной модели взаимодействия государственных и местных органов власти, способствующий упрочнению связей между ними. Последнее не отменяет общественные начала местного самоуправления, а лишь сохраняет автономию и в определенной степени усиливает его государственные основы. Это значит, что «автономность» местного самоуправления может рассматриваться не как
«противопоставление» государственной власти, а скорее как его особенность.
К пониманию сущности местного самоуправления следует подходить с точки зрения реализации гражданами своего права на местное самоуправление. Само название «местное самоуправление» свидетельствует о том, что оно представляет собой особую разновидность социального управления, причем такого, при котором объект управления теоретически может полностью совпадать с субъектом. Хотя, объективно рассматривая последнее утверждение, нельзя не отметить, что подобное достижимо в редких случаях, как правило, в небольших муниципальных образованиях. В крупных городах формы осуществления местного самоуправления с функциональной точки зрения практически ничем не отличаются от способов осуществления государственного управления.
Местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения. Государство, если оно желает освободить себя от решения повседневных, хозяйственно-бытовых вопросов жизни каждого человека, должно создать все необходимые условия для нормального функционирования местного самоуправления. Именно для этих целей государство определяет территориальные пределы юрисдикции местного самоуправления; закрепляет права населения непосредственно решать вопросы местного значения; регулирует статус органов местного самоуправления, в том числе определяет пределы их полномочий; закрепляет правовые основы экономического взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и населения.
Таким образом, реализуется не только государственный, но и публичный интерес. С одной стороны, развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, поскольку освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне (государственный интерес), а с другой — обеспечивает интересы населения муниципального образования (публичный интерес). Как следствие возникает дуализм не только в рамках интересов, но и в управлении.
19 Муниципальное право // под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. С. 118.
