Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе Текст научной статьи по специальности «Право»

Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе1

Часть I. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДВИЖИМЫХ ВЕЩАХ КАК ОБЪЕКТАХ ГРАЖДАНСКОГО ОБОРОТА Раздел III. Специальные положения об отдельных видах недвижимого имущества § 1. Правовой режим объекта незавершенного строительства Действующее законодательство и его оценка

До принятия Закона о государственной регистрации вопрос о признании объектов незавершенного строительства недвижимостью вызывал большое количество споров. П. 2 ст. 25 Закона объекты незавершенного строительства признаны недвижимым имуществом. Содержание данной нормы было раскрыто в п. 16 постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».

Однако, очевидна потребность в дальнейшей детализации правового режима объектов незавершенного строительства на уровне закона.

Предложения по совершенствованию действующего законодательства

Первое. Представляется необходимым включить объекты незавершенного строительства в ст. 130 ГК в примерный перечень недвижимых вещей, что будет являться отражением значимости этих объектов для оборота.

Второе. Правовой режим объекта незавершенного строительства должен быть определен, исходя из следующих подходов:

- право собственности на объект незавершенного строительства принадлежит собственнику земельного участка, владельцу земельного участка на праве аренды, владельцу земельного участка на вещном праве, предусмотренном гл. IV ЗК РФ;

- соответственно для решения вопроса о собственнике объекта незавершенного строительства не имеет значения, был ли объект построен собственными силами собственника (владельца) земельного участка либо возник в результате исполнения договора строительного подряда;

- поскольку собственником построенного объекта является собственник (владелец) земельного участка не будет иметь значения также был ли договор строительного подряда прекращен или нет.

Третье. Сама необходимость государственной регистрации права собственности на объект незавершенного строительства может возникнуть у собственника (владельца) земельного участка только в случае приостановления строительства. Основанием для проведения государственной регистрации права собственности на объект незавершенного строительства будет служить документ о праве собственности на земельный участок либо о предоставлении земельного участка на одном из прав, о котором говорилось выше. Для государственной регистрации права собственности необходимо будет представить

1 Продолжение. Начало см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2003. № 4.

также разрешение на строительство, для того, чтобы исключить факты регистрации права собственности на самовольно построенный объект (ст. 222 ГК).

Четвертое. С учетом изложенного должны быть внесены изменения в § 3 гл. 37 ГК «Строительный подряд», состоящие втом, что подрядчик, осуществляющий строительство из собственных материалов, остаётся собственником таких материалов лишь до момента фактического использования их в строительстве (до момента передачи материалов для использования их в строительстве). С указанного момента право собственности подрядчика на переданные материалы прекращается в связи с юридической гибелью самих материалов. Сказанное не означает, что собственником материалов становится заказчик. Последние, с момента их юридической гибели, вообще не могут быть более оборотоспособными объектами в прежнем своём состоянии. Заказчик же становится собственником объекта строительства (объекта, незавершённого строительством), при возведении которого указанные материалы и были использованы.

Пятое. Соответствующие изменения должны быть внесены и в Закон об ипотеке. В частности, норма п.1 ст. 65 Закона об ипотеке о том, что на возводимые на заложенном земельном участке здания или сооружения право залога не распространяется, должна быть заменена на прямо противоположную. Согласно этой норме ипотека земельного участка одновременно должна означать ипотеку возводимых на нем зданий и сооружений. Договор ипотеки земельного участка (прав на земельный участок), заключенный отдельно от договора ипотеки строящегося на нем здания или сооружения, как и ипотека строящихся здании или сооружении, не включающая в себя ипотеку земельного участка (прав на земельный участок), должны считаться недействительными.

§ 2. Правовой режим предприятия и технологического комплекса недвижимого имущества Действующее законодательство о предприятии как объекте недвижимого имущества

В соответствии со ст. 132 ГК предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором.

Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. Именно в таком качестве предприятие в целом или его часть могут быть объектом купли-продажи, залога, аренды и других сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав.

Права на предприятия (их возникновение, переход, обременения) как на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации в силу ст. 130 ГК ив порядке, предусмотренном Законом о государственной регистрации. Государственная регистрация прав на предприятие как имущественный комплекс и сделок с ним в целом проводится в учреждении юстиции по регистрации прав в месте регистрации предприятия как юридического лица. Зарегистрированное право на предприятие как имущественный комплекс является основанием для внесения записей о праве на каждый объект недвижимого имущества, входящий в состав данного предприятия, в ЕГРП в месте нахождения объекта.

Оценка действующего законодательства

Первое. Главным недостатком действующего законодательства следует признать отсутствие четких признаков предприятия как объекта гражданских прав, которые от-

личали бы его от иных сходных объектов, например, других имущественных комплексов, которые в принципе можно использовать в предпринимательской деятельности. Диспозитивный характер нормы о составе имущества предприятия лишь усугубляет положение. Кроме того, в определении предприятия акцент сделан на имущественную составляющую в ущерб такой специфической стороне предприятия как дело, промысел (бизнес), где основное значение приобретает круг клиентов и обязательств собственника предприятия, связанных с деятельностью последнего. Отнесение предприятия в целом к недвижимости не решает эту проблему, а, напротив, отодвигает ее на второй план.

Второе. Специальные правила о государственной регистрации прав на предприятие содержат в себе внутреннее противоречие: с одной стороны права на отдельные объекты недвижимости в составе предприятия и сделки с этими объектами подлежат государственной регистрации в месте нахождения соответствующих объектов; с другой стороны, зарегистрированное право на предприятие (видимо, в месте нахождения его собственника) является основанием для внесения записей о праве на каждый объект недвижимости, входящий в состав предприятия.

Третье. Действующее законодательство регулирует такие гражданско-правовые сделки с предприятием как купля-продажа, аренда, доверительное управление, ипотека. Однако правовое регулирование различных сделок не отличается единообразием:

а)в отношении определения состава предприятия;

б)в отношении определения формы договора (сравни ст. 560 и 561 ГК о договоре продажи предприятия, и ст. 658 ГК - о договоре аренды предприятия);

в) в отношении защиты прав кредиторов по обязательствам, включенным в состав предприятия:

- при аренде права кредиторов по обязательствам, ограничены возможностью предъявления требования о прекращении или досрочном исполнении арендодателем своих обязательств и возмещении причиненных этим убытков (п. 2 ст. 657 ГК);

- при продаже защита прав кредиторов по обязательствам, включенным в состав продаваемого предприятия, обеспечивается путем предоставления им права в течение трех месяцев со дня получения уведомления о продаже предприятия потребовать от продавца: прекращения или досрочного исполнения обязательства и возмещения причиненных этим убытков либо признания договора продажи предприятия недействительным полностью или в соответствующей части (п. 2 ст. 562 ГК). Кроме того, после передачи предприятия покупателю продавец и покупатель несут солидарную ответственность по включенным в состав предприятия долгам, которые были переведены на покупателя без согласия кредитора (п. 4 ст. 562 ГК).

Предложения но изменению гражданского законодательства

Первое. В интересах имущественного оборота необходимо признать предприятие (имущественный комплекс, используемый в предпринимательской деятельности) особым видом имущества и самостоятельным объектом гражданских прав и гражданско-правовых сделок, но не квалифицировать предприятие как объект недвижимости. Предприятие может включать (или не включать) в себя объекты недвижимого имущества, а также имущественные права на недвижимость («недвижимость в составе предприятия»).

Для этого необходимо более четко определить признаки предприятия, имея в виду, что под предприятием следует понимать действующий имущественный комплекс («предприятие на ходу»), фактически используемый в предпринимательской деятельности собственника соответствующего имущества, которая по своему характеру позволяет выделить из всех обязательств собственника те обязательства, которые связаны исключительно с деятельностью данного имущественного комплекса и поэтому входят в состав имущества предприятия.

Второе. Поскольку предприятие не будет являться недвижимым имуществом, права на предприятие, ограничения и обременения этих прав, их возникновение и прекращение не будет подлежать государственной регистрации.

Публичный характер сделок с предприятиями, являющийся необходимой гарантией прав и законных интересов кредиторов и иных участников имущественного оборота, может быть обеспечен иным способом - введением обязательной публикации сведений о сделках с предприятиями.

Совершение сделки по отчуждению предприятия должно означать фиксацию права собственности на соответствующий имущественный комплекс у лица, его отчуждающего, и переход этого права на предприятие к приобретателю. После совершения такой сделки предприятие как особый объект вещного права теряет свое значение, а его приобретатель признается соответственно собственником и правообладателем отдельных видов имущества, включенных с состав предприятия.

Государственной регистрации должны подлежать только переход и обременения вещных прав на объекты недвижимого имущества в составе предприятия. При этом можно сохранить упрощенный порядок регистрации, предусмотренный в настоящее время в отношении прав на предприятие и сделок с ним (ст. 22 Закона о государственной регистрации прав), имея в виду такой объект государственной регистрации как недвижимость в составе предприятия, либо решить вопрос об уменьшении платы за государственную регистрацию перехода права собственности на каждый из объектов недвижимости, проданных в составе имущества предприятия.

Третье. В ГК (в ст. 132 или в виде отдельной статьи) необходимо сформулировать некие общие правила, касающиеся всех сделок с предприятиями (продажа, аренда, доверительное управление, ипотека, дарение), а именно: о порядке определения состава и стоимости имущества (включая права требования и долги) предприятия; об уведомлении кредиторов и их правах; о порядке передачи предприятия; о государственной регистрации перехода прав на предприятие (их обременения) и др.

В этом случае в параграфах и главах ГК, иных федеральных законах, посвященных отдельным видам договорных обязательств должны сохраниться лишь специальные правила, вытекающие из существа соответствующих обязательств. В частности:

- с учетом новой квалификации предприятия как особого объекта гражданских прав правовое регулирование ипотеки предприятий может быть дополнено правилом о том, что ипотека предприятия допускается только в том случае, когда в составе предприятия имеется объект (объекты) недвижимости или право аренды на недвижимое имущество. Если же из состава предприятия выбывает недвижимое имущество, ипотека должна считаться прекращенной, а остальное имущество, входящее в состав предприятия, должно признаваться находящимся в залоге в силу закона. В тех же случаях, когда в залог передается предприятие, не имеющее в своем составе недвижимого имущества, договор залога должен оформляться по правилам, аналогичным залогу товаров в обороте;

- применительно к аренде предприятий целесообразно ввести правило, запрещающее арендатору отчуждать объекты недвижимости, переданные ему в аренду в составе предприятия, или распоряжаться ими иным способом;

- нормы об аренде предприятий (в соответствующей части) можно было бы распространить и на отношения, вытекающие из договора доверительного управления предприятием.

Четвертое. Наряду с предприятием в законодательстве, по-видимому, назрела необходимость предусмотреть специальное регулирование в отношении такого объекта гражданских прав как технологический имущественный комплекс. В качестве необходимых признаков указанного особого объекта гражданских прав можно было бы признать следующие:

1) объединение различных объектов движимого и недвижимого имущества их единым хозяйственным назначением;

2) наличие в составе технологического имущественного комплекса земельного участка (прав на земельный участок), на котором расположен объект (объекты) недвижимости, входящий в имущественный комплекс.

Технологический имущественный комплекс является сложной вещью (ст. 134 ГК РФ).

На сделки с технологическими имущественными комплексами можно было бы распространить некоторые правила, относящиеся к сделкам с предприятиями (например, нормы о государственной регистрации перехода права собственности), что способствовало бы упрощению имущественного оборота объектов недвижимости, входящих в технологический имущественный комплекс.

§ 3. Правовой режим жилых и нежилых помещений в здании

Действующее законодательство рассматривает как жилые помещения (ст.ст. 288, 289 и др. ГК РФ), так и нежилые помещения (ст. 1 Закона о государственной регистрации) в качестве самостоятельных разновидностей недвижимого имущества и объектов гражданских прав, однако специфика их в качестве таковых не нашла достаточного отражения в установлении особенностей их правового режима.

Предложения по совершенствованию действующего законодательства

Жилые и нежилые помещения могут быть признаны самостоятельными объектами гражданского оборота в качестве простых, неделимых вещей, право собственности на которые либо уже зарегистрировано в ЕГРП, либо может быть зарегистрировано. При определении жилых и нежилых помещений как самостоятельных объектов недвижимости одна из существенных трудностей проявляется в вопросе об определении пространственных границ таких объектов, что необходимо для классификации их в качестве вещей. Основной юридический принцип, используемый при определении пространственных границ объекта недвижимости, это принцип самостоятельной гражданской оборотоспособности такого объекта. Юридическое описание всякой вещи включает указание на субъективные гражданские права, либо существующие в отношении такой вещи, либо могущие существовать (т. е. оборотоспособность вещи). Следовательно, недвижимой вещью, в смысле гражданского права, может быть только вещь, права на которую зарегистрированы в ЕГРП или могут (должны) быть зарегистрированы в ЕГРП.

Определение значения терминов «здание» и «помещение» находится вне предмета гражданского законодательства, но для настоящей Концепции необходимо указать на определение этих терминов.

Легальное определение термина «помещение» имеется в Федеральном законе «О товариществах собственников жилья» (абз. 3 ст. 1): помещение -это единица комплекса недвижимого имущества (часть жилого здания, иной связанный с жилым зданием объект недвижимости), выделенная в натуре, предназначенная для самостоятельного использования для жилых, нежилых или иных целей, находящаяся в собственности граждан или юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Под зданием (сооружением) в настоящей Концепции понимается рукотворное сооружение (созданное заново или приспособленное), укреплённое на поверхности земли или в её недрах, признанное в установленном административным законом порядке пригодным для использования в соответствии с тем или иным назначением.

В зависимости от конструктивных особенностей и способа использования в здании (сооружении) могут быть выделены одно или несколько помещений - т. е. конструктивно и пространственно обособленных частей внутри здания (сооружения) пригодных для использования. Помещение, в отличие от здания, лишено какого-либо материального выражения. Таким образом, помещение - это вещь исключительно в юридическом смысле этого слова.

По признаку пригодности для проживания помещения делятся на жилые и нежилые. Требования к жилым помещениям установлены законодательством. Всякое жилое помещение, следовательно, пригодно для самостоятельного использования. Среди нежилых помещений выделяются пригодные для самостоятельного использования и иные (т. н. служебные).

Признание помещений в здании самостоятельными в обороте недвижимыми вещами необходимо означает одновременное отрицание существования здания в качестве объекта недвижимости. Здание в этом случае следует рассматривать как объект лишь с технической, но не юридической точки зрения. Необходимо установить режим, который бы не только исключал возможность регистрации двух и более субъективных прав собственности в отношении одной вещи (на здание и на помещения в нём), но и предусматривал бы обязательность государственной регистрации права собственности в отношении каждой недвижимой вещи, вводимой в гражданский оборот.

Однако допустимо установление презумпции, согласно которой право собственности на здание означает признание (без внесения соответствующих записей в ЕГРП) права собственности того же лица на все помещения в здании. Эта презумпция может иметь значение в случаях такого использования собственником здания отдельных помещений в нём и распоряжения ими, которое не влечет отчуждения или возможности отчуждения помещений (например, передача собственником в аренду (ссуду) отдельных помещений в здании).

Исходя из признака оборотоспособности, продажа части недвижимой вещи должна быть признана невозможной, поскольку самостоятельное юридическое существование недвижимой вещи, необходимое для отчуждения таковой, определяется на основании реестра. Имеющаяся регистрация права собственности на здание или на земельный участок исключает возможность одновременной регистрации того же права на часть этого участка или здания (помещение в нём), причём как в отношении третьего лица, так и собственника.

Вещные права на недвижимые вещи существуют лишь в силу их государственной регистрации. Поэтому в юридическом смысле не может быть недвижимой вещи, способной быть объектом оборота, права на которую не были бы или не могли бы быть зарегистрированы.

Собственник здания, желающий распорядиться отдельным помещением, должен сначала произвести выделение этого помещения, т. е. зарегистрировать свое право собственности в отношении помещения. Право собственности на здание в этом случае прекращается с исчезновением, в юридическом отношении, самого здания. Вместо права на здание возникают (регистрируются) несколько прав собственности на отдельные помещения, количество и состав которых определяются собственником с учётом технических правил относительно возможности и пригодности их для самостоятельного использования.

Признание помещения недвижимой вещью одновременно требует регулирования вопроса о правовом статусе общего имущества здания. К числу такого имущества можно отнести: несущие и ограждающие конструкции, межэтажные перекрытия, крышу, фундамент, инженерное оборудование, а также т. н. помещения общего пользования (лестницы, коридоры, холлы и пр.), связывающие несколько помещений друг с другом или с внешними границами здания. Помещения общего пользования объединяются по признаку непригодности (непредназначенности) их для самостоятельного использования в качестве жилого или нежилого помещения.

Очевидно, что общее имущество здания должно признаваться обеспечивающими существование всех без исключения помещений, хотя бы непосредственная связь их между собой и не усматривалась.

Правовой режим перечисленных элементов должен обеспечивать для всех без исключения собственников помещений, являющихся недвижимыми вещами, с одной стороны,

безусловную возможность беспрепятственного пользования ими в соответствии с их назначением, а с другой - безусловное распределение бремени содержания их в состоянии, обеспечивающем возможность их использования по назначению. Поскольку в обоих случаях речь идёт о «безусловности», единственный правовой режим, обеспечивающий это, есть режим общей долевой собственности.

Установление для собственников отдельных помещений режима общей долевой собственности в отношении общего имущества в здании имеет особенности:

- во-первых, доля в праве собственности на общее имущество в здании неразрывно связана с правом собственности на помещение в здании и не может быть отчуждена или приобретена иначе как в совокупности с помещением. Такая доля не имеет самостоятельного обращения как это предусмотрено ст. ст. 250 и 251 ГК РФ, сособственник лишён в отношении такого общего имущества права требовать выдела его в натуре, а также права требовать выкупа принадлежащей ему доли другими сособственниками, как это предусмотрено ст. 252 ГК РФ;

- во-вторых, доля в праве общей собственности на общее имущество не связывает собственника помещения при распоряжении принадлежащим ему помещением поскольку не создаёт режима преимущественной покупки другими сособственниками;

- в-третьих, бремя и риски, связанные с содержанием здания (общего имущества здания), с его случайным повреждением или случайной гибелью несут все сособственники, однако лишь до тех пор, пока они остаются собственниками отдельных помещений. В случае гибели помещения, например, разрушения верхнего этажа в результате стихийного бедствия, демонтажа или иных обстоятельств, право собственности у бывших обладателей погибших помещений в отношении таких помещений должно считаться прекратившимся (кроме случаев, когда в определённые сроки и с соблюдением технических норм такие помещения восстановлены). Вместе с тем в отношении таких лиц прекращается и право общей собственности на общее имущество здания.

Расходы на содержание общего имущества распределяются между всеми сособствен-никами в долях, определяемых соотношением площадей (либо объёмов или иных тождественных для всех сособственников характеристик) принадлежащих им на праве собственности помещений. При распределении таких расходов не имеет значения факт непосредственного использования или неиспользования тех или иных элементов общего имущества теми или иными сособственниками. Так, ремонт крыши, неисправности которой заведомо и непосредственно не угрожают собственникам помещений в нижних этажах многоэтажного здания, должен осуществляться за счёт всех сособственников в соответствии с распределением долей в праве общей собственности на общее имущество. Уклонение кого-либо из сособственников от участия в общих расходах должно быть наказуемо, в том числе через установлением законной неустойки за просрочку внесения платежей на обеспечение общих расходов.

Особенно следует подчеркнуть, что все общее имущество, включая помещения общего пользования, не должно рассматриваться в качестве самостоятельных вещей, поскольку полностью лишено оборотоспособности. Следовательно, невозможно установление в отношении такого общего имущества сервитутов, невозможно такое положение, при котором некоторые элементы (помещения) принадлежат на праве общей собственности некоторым (не всем) собственникам помещений в здании.

Необходимо более четко определить режим общего имущества в здании, исходя из следующего: во всяком здании (многоквартирном доме), разделённом на некоторое количество помещений, предназначенных для самостоятельного (отдельного от других помещений в том же здании) использования (сущностный признак), в отношении каждого из которых зарегистрировано или может быть зарегистрировано субъективное права собственности (формально-юридический признак), может быть выделено имущество, относящееся с точки зрения оборотоспособности к одной из двух категорий:

1) имущество, являющееся самостоятельными помещениями, - недвижимые вещи, принадлежащие на праве собственности какому-либо лицу;

2) имущество, рассматриваемое как общее имущество в здании, в т. ч. конструктивные элементы здания, принадлежащее на праве общей долевой собственности всем собственникам помещений в этом здании.

Существование иных правовых режимов, допускающих, например, принадлежность на праве собственности какому-либо одному лицу системы водопровода, лифтов или парадного подъезда, должно быть исключено. Режим общей долевой собственности, предусматриваемый для таких объектов, должен превалировать также и в том случае, когда прочее имущество сособственников-супругов принадлежит им на праве совместной собственности.

Существенные особенности, обусловленные ограниченной оборотоспособностью общего имущества, обнаруживаются и в отношении регистрации права общей долевой собственности на него. В частности, субъектный состав сособственников не имеет для гражданского оборота какого-либо значения, чего нельзя сказать в отношении описания состава имущества, принадлежащего на праве обшей собственности. Следовательно, по такого рода объектам в ЕГРП должен заполняться только первый раздел - техническое описание объекта, с указанием на то, что описанное имущество есть имущество общего пользования всех собственников помещений в здании. Последнее указание может рассматриваться как элемент режима, аналогичный таким элементам как категория земельного участка и т. п. (см. раздел второй части второй Концепции).

В связи с широким распространением на практике и, главное, в связи с большой социальной значимостью отдельного рассмотрения и решения требует вопрос о праве членов семьи собственника жилого помещения (в том числе - бывшего собственника жилого помещения) владеть и пользоваться жилым помещением. Представляется, что при решении этого вопроса следует исходить из того, что с политико-правовой точки зрения предоставление членам семьи собственника жилого помещения, в том числе - бывшего собственника жилого помещения, самостоятельного права владеть и пользоваться таким жилым помещением, в котором указанные члены семьи проживают совместно с собственником, может быть оправдано только необходимостью обеспечения социальной защиты определённых категорий граждан. Поскольку обеспечение такой защиты средствами договорного права, основанного на принципе свободы договора, не представляется возможным, единственным эффективным гражданско-правовым способом может стать предоставление указанным лицам (членам семьи собственника жилого помещения) субъективного ограниченного вещного права в отношении такого жилого помещения, которое может быть условно названо «жилищным узуфруктом».

Содержание жилищного узуфрукта может быть сведено к двум правомочиям:

1) владеть жилым помещением;

2) пользоваться жилым помещением для проживания, включая право проживания несовершеннолетних детей узуфруктуария. В содержание жилищного узуфрукта не включается правомочие узуфруктуария каким-либо образом распоряжаться, в том числе, завещать или передавать по наследству в силу закона жилищный узуфрукт. Узуфрукт не может продлиться дольше срока жизни узуфруктуария.

Принадлежность названного права различным членам семьи собственника жилого помещения может быть определена следующим образом.

Первое - жилищный узуфрукт супруга. Поскольку жилищный узуфрукт является правом на чужую вещь, он может быть установлен только в пользу того супруга, который не является собственником или сособственником ни того жилого помещения, в котором супруги проживают, ни собственником, сособственником или нанимателем на условиях договора социального найма или пользователем какого-либо другого (не того, в котором супруги проживают) жилого помещения. Жилищный узуфрукт супруга может обременять

исключительно жилое помещение, где супруги проживают (постоянно или преимущественно) и которое принадлежит другому супругу, без каких-либо прав на это помещение (кроме собственно узуфрукта) со стороны супруга - узуфруктуария. Кроме того, у супруга - узуфруктуария должен отсутствовать какой-либо иной способ удовлетворения жилищной потребности, в том числе по основаниям, предусмотренным брачным договором.

Второе - удовлетворение жилищных потребностей ребенка. По смыслу Семейного кодекса РФ предоставление несовершеннолетнему ребёнку права совместного с родителями (с одним из родителей) проживания относится к числу так называемых алиментных обязанностей родителей по отношению к ребёнку. Так, ребёнок вправе проживать со своими родителями, кроме случаев, когда это противоречит его интересам (п. 2 ст. 54 СК РФ), или с одним из родителей при раздельном их проживании (ст. 65 СК РФ). Характерно, что в последнем случае место жительства детей определяется по соглашению родителей. Согласно п. 2 ст. 104 СК РФ алименты могут уплачиваться в том числе путем предоставления имущества. Таким образом, предоставление жилого помещения для проживания ребёнка, должно рассматриваться в качестве способа исполнения алиментной обязанности (целиком или в части) соответствующего лица по отношению к ребёнку.

Третье - права на жилое помещение иных членов семьи. Предоставление собственником жилого помещения этого помещения для проживания членов семьи во всех иных случаях, предусмотренных СК РФ, должно квалифицироваться также в качестве исполнения алиментной обязанности.

В тех случаях, когда исполнение алиментной обязанности состоит в передаче имущества (в собственность, в пользование и т. п.), такая передача должна иметь под собой соответствующее гражданско-правовое отношение. Предоставление жилого помещения для проживания членов семьи собственника этого жилого помещения в случае, если собственник жилого помещения является лицом, несущим алиментную обязанность перед тем членом семьи, которому жилое помещение предоставляется для проживания, осуществляется в рамках жилищного узуфрукта.

Таким образом, жилищный узуфрукт может принадлежать супругу, а также другому члену семьи, не являющемуся собственником жилого помещения, в котором он проживает с собственником этого жилого помещения, при отсутствии у узуфруктуария принадлежащего ему на праве собственности, по договору социального найма или по иным основаниям жилого помещения, в котором он проживает или может проживать, а также при наличии у собственника жилого помещения, обременяемого узуфруктом, алиментной обязанности по отношению к узуфруктуарию, не являющемуся супругом, заключающейся именно в предоставлении жилого помещения. Содержание алиментной обязанности в виде предоставления жилого помещения для проживания может быть установлено соглашением сторон, а при отсутствии такового - решением суда в случаях, предусмотренных законом.

Как всякое субъективное вещное право жилищный узуфрукт должен подлежать обязательной государственной регистрации в ЕГРП и считаться существующим лишь постольку, поскольку запись о нем существует в ЕГРП.

Жилищный узуфрукт не должен, по общему правилу, препятствовать собственнику, членом семьи которого является узуфруктуарий, пользоваться жилым помещением для проживания наряду с узуфруктуарием. Если же узуфруктуарий не является членом семьи собственника, то вопрос о возможности пользования жилым помещением одновременно собственником и узуфруктуарием должен решаться исходя из размеров жилого помещения.

Следует закрепить обязанность узуфруктуария по содержанию используемого им жилого помещения, в частности возложить на узуфруктуария бремя содержания жилого помещения полностью или в части в зависимости от того, сохраняется ли за собственником право самостоятельного пользования жилым помещением. На узуфруктуария следует

также возложить обязанность уплачивать текущие платежи, в том числе коммунальные, возмещать затраты по текущему и капитальному ремонту жилого помещения и др. подобные затраты.

Следует рассмотреть также вопрос о целесообразности возложения на узуфруктуария обязанности уплачивать собственнику жилого помещения, лишённому возможности самостоятельно использовать такое жилое помещение, платы за использование принадлежащего ему жилого помещения (платность узуфрукта).

В качестве оснований прекращения жилищного узуфрукта выступают: отпадение алиментной обязанности собственника, отмена узуфрукта судом по иску собственника обременённой недвижимой вещи при отпадении оснований установления узуфрукта (таких, например, как отсутствие у узуфруктуария иного жилого помещения для удовлетворения своих жилищных потребностей) или в связи с нарушением узуфруктуарием условий узуфрукта, а также в случаях прекращения узуфрукта по соглашению собственника и узуфруктуария и отказа узуфруктуария от узуфрукта.

Часть II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И ФОРМА СДЕЛОК С НИМ Раздел I. Правовое значение государственной регистрации

Действующее российское законодательство определяет государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним следующим образом:

Во-первых. В Законе о государственной регистрации о государственной регистрации говорится как о «юридическом акте признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения) перехода или прекращения прав на недвижимое имущество» (ч. 1 п. 1 ст. 2).

Во-вторых. Согласно ГК РФ государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним определяет:

- момент возникновения (перехода) вещных прав на недвижимое имущество и обременения правами (вещными или обязательственными) другого лица (п. 2 ст. 8, ст. 219, п. 2 ст. 223, п. 1 ст. 551 ГК). Поэтому, например, при отчуждении недвижимого имущества момент государственной регистрации имеет такое же юридическое значение, какое при отчуждении движимого имущества момент передачи вещи. «Право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором» (п. 1 ст. 223 ГК). «В случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом» (п. 2 ст. 223 ГК);

- момент заключения договора, подлежащего государственной регистрации (п. 3 ст. 433 ГК), или условие действительности сделки (п. 1 ст. 165 ГК).

В-третьих. В соответствии с правилами Закона о государственной регистрации последняя выполняет лишь роль доказательства существования зарегистрированного права. «Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке» (ч. 2 п. 1 ст. 2 Закона о государственной регистрации).

Предложения по совершенствованию законодательства

Государственная регистрация есть (1) элемент публично-правового регулирования в (2) частном праве, необходимый для эффективного осуществления частноправовых отношений, для обеспечения стабильности частного оборота. Интересы частноправовых отноше-

ний в данной сфере первичны. Как и любая публично-правовая деятельность, деятельность органа по регистрации прав осуществляется в силу и на основании определённой законом компетенции, обнимающей в себе как права так и обязанности по изданию определённых актов и совершению определенных действий в определённых условиях.

При определении природы государственной регистрации следует различать государственную регистрацию в узком смысле как «запись» в ЕГРП и государственную регистрацию в широком смысле как регистрационные действия, осуществляемые учреждениями юстиции в процессе государственной регистрации, в пределах предоставленных им законом полномочий.

Правовое значение в отношении зарегистрированных прав может и должна иметь только запись в ЕГРП.

Во-первых. Запись в ЕГРП не является самостоятельным правовым основанием возникновения, изменения, прекращения права на недвижимое имущество, так как не порождает никаких гражданских прав и обязанностей в отношении недвижимого имущества. Таковым основанием является в каждом конкретном случае сделка, нормативный или ненормативный акт, судебный акт, юридический факт и др. Содержание записи в ЕГРП, определяющее содержание зарегистрированного права, условия его осуществления и т. д., повторяет, «дублирует», причем в сокращенном объеме, содержание правоустанавливающих документов.

Запись в ЕГРП не заменяет и не подменяет существующее гражданско-правовое основание возникновения, изменения, перехода, прекращения, обременения права, то есть не является «новым» основанием, в которое «перерастает» первоначальное основание.

Запись в ЕГРП, не являясь по своей правовой природе ненормативным актом (подобно тому как не являются ненормативными акты органов регистрации актов гражданского состояния, действия нотариусов и др.), представляет собой особый юридический факт, который вместе с соответствующим правовым основанием образует сложный «фактический состав» и в этом смысле с момента государственной регистрации права можно говорить о юридической неразрывности акта государственной регистрации и зарегистрированного права.

Государственная регистрация носит обязательный характер и осуществляется только в случаях, предусмотренных законом.

Во-вторых. Запись в ЕГРП представляет собой юридический факт, определяющий момент возникновения (перехода, обременения) вещного права или обязательственного права. Соответственно, указанный момент приобретает характер «публично достоверного», сведения о котором может получить любое лицо.

Государственная регистрация определяет момент возникновения, перехода, прекращения, обременения этого права независимо от основания его возникновения (сделка, ненормативный акт, судебный акт, нормативный акт). В случаях, прямо указанных в законе, право считается возникшим, перешедшим, прекратившимся, обремененным до государственной регистрации (например, право собственности прекращается в случае гибели объекта и без государственной регистрации, право собственности к наследникам переходит до государственной регистрации). В этих случаях до государственной регистрации своих прав на недвижимое имущество соответствующий правообладатель имеет право владеть и пользоваться соответствующим имуществом, но не имеет право распоряжаться им, если такое распоряжение влечет необходимость регистрации перехода, изменения, обременения, прекращения его прав на это имущество. В указанных случаях государственная регистрация осуществляется с указанием момента, когда право возникло, перешло, прекратилось и т. д.

Государственная регистрация, определяя момент возникновения, прекращения, обременения вещного права, не затрагивает гражданско-правовых обязательств сторон по сделке друг перед другом, однако для третьих лиц, порождаемые этой сделкой права, их

переход, изменение или обременения, признаются существующими только с момента государственной регистрации.

Момент возникновения, перехода, изменения, прекращения, обременения вещного права на недвижимое имущество не может быть изменен соглашением сторон.

Государственная регистрация определяет момент перехода вещного права или возникновения обременения независимо от момента фактической передачи недвижимой вещи.

В-третьих. Запись в ЕГРП является единственным доказательством существования зарегистрированного права (его гражданско-правового обременения). Это означает, что:

- запись в ЕГРП доказывает принадлежность данного объекта недвижимости данному лицу на данном вещном или обязательственном праве;

- при возникновении противоречий между содержанием правоустанавливающих документов и содержанием записи в ЕГРП приоритет отдается записи в ЕГРП, если не будет доказано, что лицо знало или должно было знать о противоречиях;

- до тех пор, пока нет спора о праве на недвижимое имущество, никто не обязан доказывать свое право ни в отношениях с другими участниками оборота, ни в отношениях с государственными органами, ни в суде иначе, как представив доказательство того, что его право зарегистрировано в ЕГРП;

- запись в ЕГРП заменяет собой для третьих лиц с точки зрения доказывания существования и действительности права всю цепочку предшествующих правоустанавливающих документов;

- любое лицо, действующее, полагаясь на содержание записи в ЕГРП, считается действующим добросовестно и разумно в смысле правил ст. 10 ГК, и является добросовестным приобретателем в смысле правил ст. 302 ГК, до тех пор пока не доказано иное.

В-четвертых. Зарегистрированное право (его обременение), а также основание возникновения, изменения, прекращения обременения (сделка, нормативный и ненормативный акт) может быть оспорено только в судебном порядке. В этом случае запись в ЕГРП оценивается судом как доказательство наравне с другими доказательствами.

Незаконные действия (бездействие) учреждения юстиции в процессе государственной регистрации, в том числе отказ в государственной регистрации и уклонение от нее. а также действия по внесению записи в ЕГРП могут быть обжалованы в судебном порядке при условии отсутствия спора о правах. При наличии спора о праве на недвижимое имущество ни государственная регистрация, ни действия учреждения юстиции в процессе государственной регистрации не могут быть оспорены в судебном порядке.

В-пятых. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество должна обеспечивать защиту прав добросовестного приобретателя недвижимости:

- поскольку любое действующее лицо, полагаясь на содержание записи в ЕГРП, считается действующим добросовестно, то целесообразно осуществлять обязательную государственную регистрацию права на недвижимое имущество, возникшего до вступления в силу Закона о государственной регистрации, при совершении владельцем этой недвижимости любой сделки с нею;

- доказывание добросовестным приобретателем «добросовестности» при приобретении недвижимого имущества, истребуемого собственником по виндикационному иску, либо доказывание собственником «недобросовестности» приобретателя осуществляется прежде всего посредством представления доказательства обращения или, напротив, не-обращения к ЕГРП за сведениями о собственнике недвижимости;

- в ЕГРП должны в обязательном порядке вноситься сведения о существовании спора о праве на недвижимое имущество. О существовании такого спора может также свидетельствовать наличие в ЕГРП записи об аресте имущества или записи о запретах совершать сделки с этим имуществом, которые были сделаны учреждением юстиции на основании соответствующих судебных актов о принятии данных мер по обеспечению исков;

- доказывание истцом по виндикационному иску своего права собственности на истребуемое недвижимое имущество осуществляется посредством представления доказательства, что его право зарегистрировано в ЕГРП. Если же добросовестный приобретатель зарегистрировал свои права на недвижимое имущество в ЕГРП, то такой добросовестный приобретатель является «собственником» имущества. Следовательно, лицо, которое предъявляет к такому «добросовестному приобретателю-собственнику» виндикационный иск об истребовании у него недвижимого имущества, должно либо в рамках предъявленного виндикационного иска, либо до его предъявления оспорить право добросовестного приобретателя на истребуемую недвижимость, зарегистрированное в ЕГРП;

- добросовестный приобретатель недвижимого имущества, у которого это имущество не может быть истребовано его собственником (если собственнику суд отказал в удовлетворении виндикационного иска), приобретает право собственности на это имущество. Ст. 183 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. устанавливала, что «если имущество продано не собственником, покупатель приобретает право собственности лишь в тех случаях, когда согласно ст. ст. 59 и 60 собственник не вправе истребовать от него имущество»;

- система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и осуществление такой регистрации по заявлению правообладателя существенно снижает возможность собственника ссылаться на то, что имущество утеряно им или лицом, которому оно было передано собственником во владение, либо похищено у того или другого, либо выбыло из их владения иным путем помимо их воли (п. 2 ст. 302 ГК);

- проблема конкуренции виндикационного иска и иска о признании сделки недействительной и (или) о применении последствий недействительности сделки, должна быть разрешена посредством установления в законе:

а)прямого запрета на возможность предъявления стороной по недействительной сделке виндикационного иска к своему контрагенту по этой сделке, а также ко всем последующем приобретателям этого имущества;

б)положения о допустимости предъявления стороной по недействительной (оспоримой или ничтожной) сделке только иска к своему контрагенту по недействительной сделке, и только иска о признании этой сделки недействительной и (или) о применении последствий недействительности этой сделки (но не исков к третьим лицам). Исключение может быть установлено только для недействительных сделок, совершенных под влиянием обмана, насилия, угрозы (ст. 179 ГК).

Раздел II. Предмет государственной регистрации

Действующее законодательство в качестве предмета государственной регистрации называет права на недвижимое имущество, сделки с недвижимым имуществом и обременения (ограничения) прав на недвижимое имущество, не называя, однако, каких-либо существенных оснований именно такой классификации подлежащих регистрации явлений и необходимости регистрации всех этих явлений.

Оценка действующего законодательства

Существующее законодательное регулирование по вопросу о предмете регистрации можно охарактеризовать как хаотичное по причине отсутствия чёткого понимания природы и назначения государственной регистрации и, как следствие, - допускающее неоправданное расширение её предмета.

Во-первых, определенное несоответствие заложено уже в ст. 131 ГК РФ, устанавливающей обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество (в контексте п. 1 «вещных» и иных прав), поскольку в п. 3 той же статьи, в наименовании органа, осуществляющего государственную регистрацию, говорится о регистрации не только прав на недвижимое имущество, но и сделок с ним. Указание на регистрацию сде-

лок со ссылкой на случаи, предусмотренные в ст. 131 ГК РФ, имеется и в ст. 164 ГК РФ. Это указание требует толкования, поскольку буквального указания таких случаев в ст. 131 ГК РФ нет.

Во-вторых, отсутствует последовательность в определении того, какие вещные права (их обременения и ограничения) подлежат государственной регистрации. Ст. ст. 24, 56 ЗК РФ устанавливают необходимость государственной регистрации публично-правовых ограничений (публичных сервитутов, градостроительных ограничений), не являющихся ни субъективными гражданскими правами, ни сделками, а Закон о государственной регистрации (ст. 2) устанавливает возможность государственной регистрации «установленных уполномоченными органами запрещений». При этом в названных случаях с самими фактом государственной регистрации не связывается возникновение каких-либо определенных правовых последствий.

В-третьих, в законодательстве отсутствует какое-либо логическое обоснование в выборе оснований для регистрации сделок и в то же время имеется противоречивость норм, касающихся государственной регистрации прав на недвижимое имущество и регистрации сделок с этим имуществом. Например:

- по общему правилу, при продаже недвижимости регистрации договора продажи не требуется (ст. 550 ГК РФ), но устанавливается обязательность государственной регистрации перехода права собственности на недвижимость (ст. 551 ГК РФ). Вместе с тем, ст. 558 ГК РФ при продаже жилых домов, квартир (их частей) устанавливает дополнительное требование государственной регистрации договора продажи этих объектов недвижимости. При продаже предприятия обязательными являются как государственная регистрация перехода права собственности на предприятие, так и государственная регистрация договора продажи предприятия (ст.ст. 560 и 564 ГК РФ);

- для доверительного управления установлена только государственная регистрация передачи недвижимого имущества (п. 2 ст. 1017 ГК РФ);

- если при аренде недвижимого имущества, включая аренду предприятия, договор аренды всегда подлежит государственной регистрации, то при аренде здания, сооружения, земельного участка договор аренды регистрируется лишь в случае его заключения на срок не менее года (п. 2 ст. 609, п. 2 ст. 651, п. 2 ст. 658 ГК РФ, п. 2 ст. 26 ЗК РФ). При безвозмездном пользовании недвижимым имуществом регистрации договора не требуется (гл. 36 ГК РФ). Вместе с тем для договоров безвозмездного срочного пользования земельным участком сроком менее одного года специально установлено, что они не подлежат регистрации (п. 2 ст. 26 ЗК РФ).

В-четвертых, в соответствии со ст. 165 ГК РФ сделка, не прошедшая государственную регистрацию, в случаях, установленных законом, является недействительной (ничтожной). При этом уклоняющуюся сторону можно понудить к регистрации, в то время как в соответствии со ст. ст. 433 и 558 ГК РФ договор, подлежащий регистрации и не зарегистрированный, не считается заключённым. Следовательно, если сторону, уклоняющуюся от регистрации, можно понудить к регистрации через суд, то фактически речь идёт о понуждении к заключению договора.

Такое положение дел порождает как неоправданные различия в правовом регулировании оборота различных видов недвижимого имущества, так и прямые несоответствия между отдельными статьями

ГК РФ по вопросу определения предмета государственной регистрации. Кроме того, при отсутствии государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом для разных случаев определены различные правовые последствия.

Предложения по совершенствованию гражданского законодательства

Первое. Основное предложение по совершенствованию законодательства в этой области заключается в утверждении правила, согласно которому государственной регистра-

ции может быть подвергнуто только право на недвижимую вещь, с исключением из предмета регистрации сделок с недвижимыми вещами.

Предметом государственной регистрации должны быть признаны:

1) субъективные гражданские вещные права в отношении объектов, признаваемых гражданским законодательством недвижимыми вещами. Перечень таких прав, устанавливаемый ГК РФ, должен носить исчерпывающий характер. Такой перечень вещных прав должен включать:

- право собственности (право владения, пользования и распоряжения своей недвижимой вещью наиболее абсолютным образом);

- сервитут (право ограниченного пользования чужой недвижимой вещью, не связанное с лишением собственника владения);

- право хозяйственного ведения (право унитарных предприятий в ограниченных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в соответствии с назначением имущества и под контролем собственника).

- право оперативного управления (право казённого предприятия и учреждения в ограниченных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в соответствии с назначением имущества и указаниями собственника).

- право пожизненного наследуемого владения земельным участком (право гражданина владеть, пользоваться и передавать по наследству земельный участок, принадлежащий на праве собственности государственному или муниципальному образованию);

- право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (право казённого предприятия и учреждения2 владеть и пользоваться земельным участком, принадлежащим на праве собственности государственному или муниципальному образованию)3;

- право ограниченного владения чужим земельным участком, а возможно, и иной чужой недвижимой вещью, для эксплуатации своей недвижимой вещи;

- право проживания в жилом помещении членов семьи собственника этого жилого помещения (жилищный узуфрукт) (см. раздел третий части первой настоящей Концепции).

2) иные (не имеющие вещной природы) субъективные гражданские права, осуществление которых связано с объектами, признаваемыми гражданским законодательством недвижимыми вещами, и только в случаях, прямо определённых гражданским законодательством. Это - исключение из общего принципа необходимости регистрации только субъективных гражданских вещных прав, что обязательно означает замкнутый перечень таких случаев.

Для обеспечения публичной достоверности регистрации может быть предложено введение регистрации для следующих трёх случаев:

- ипотека, имея в виду возникновение права залогодержателя с момента его регистрации. При этом договор о залоге (договор ипотеки) считается заключённым и связывает заключивших его лиц с момента заключения, а вот право залогодержателя в приоритетном перед другими кредиторами порядке требовать удовлетворения из стоимости заложенной вещи, считается возникшими лишь с момента регистрации. То же и для случаев т. н. «законного залога».

2 До 1 января 2004 года право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может принадлежать также и унитарным предприятиям. Без ограничения срока это право может сохраняться за гражданами, приобретшими его по основаниям, предусмотренным ранее действовавшим законодательством.

3 По существу - право, аналогичное праву оперативного управления за тем исключением, что субъекту права оперативного управления в отношении имущества, приобретённого за счёт разрешённой собственником самостоятельной хозяйственной деятельности, принадлежит правомочие самостоятельного распоряжения, в то время как распоряжение земельным участком, принадлежащим на праве постоянного (бессрочного) пользования, в любой форме прямо запрещено нормой п. 4 ст. 20 ЗК РФ.

- владение, имея в виду титульное юридическое владение, принадлежащее не собственнику, возникающее из предусмотренных законом оснований и обременяющее в таком своём качестве право собственности. В качестве примера могут быть названы случаи владения на основании договоров аренды, ссуды, доверительного управления4. Договоры сами по себе регистрации не подвергаются, но связывают лиц, заключивших их так, что управомоченная сторона может потребовать передачи вещи. Регистрация передачи недвижимой вещи во владение, как акт более высокого порядка нежели акт приёмки-передачи вещи, в данном случае должна заменить таковой. Правила о передачи вещи во владение по акту приёмки-передачи, таким образом, должны быть исключены из действующего законодательства;

- рента (право на получение ренты). Необходимость регистрации этого права обусловлена наличием т. н. «права следования»5.

3) факты, имеющие юридическое значение для осуществления субъективных гражданских вещных прав в отношении объектов, признаваемых гражданским законодательством недвижимыми вещами, и только в случаях, определённых гражданским законодательством.

В отношении некоторых фактов, имеющих юридическое значение для осуществления вещных прав на недвижимые вещи, представляется целесообразным учредить систему отметок, вносимых в ЕГРП, но не являющихся записями о регистрации. Внесение этих отметок должно быть признано полезным также исходя из принципа обеспечения публичности оборота недвижимых вещей и обеспечения доказательств тех или иных обстоятельств, имеющих или могущих иметь существенное значение для оборота, для прав и обязанностей сторон правоотношения или третьих лиц. Следует особо подчеркнуть, что такие случаи являются специальными исключениями из общего правила, изложенного выше, и в таком качестве должны быть прямо названы в законе:

- случаи беститульного владения имуществом, когда факт владения имуществом в определённое время имеет доказательственное значение как владение для давности (возможно предусмотреть также осуществление за счёт лица, владеющего для давности, публикации о факте владения либо уведомления зарегистрированного собственника о регистрации владения). Соответственно во внесении такой записи должно быть отказано при наличии оснований владения, отражённых в реестре;

- случаи, когда правомочия собственника недвижимой вещи не могут быть осуществлены по постановлению компетентных государственных органов (суд, органы следствия и т. д.) - арест, применяемый как мера обеспечения. Внесение записи возможно лишь, когда право собственности в отношении вещи зарегистрировано в реестре за тем лицом, в отношении имущества которого применён арест6;

- случаи, когда совершение регистрационных действий приостановлено или запрещено по решению самого правообладателя или по решению компетентных государственных органов (подлежит определению перечень таких органов), не являющихся, однако, реше-

4 Здесь имеется в виду некоторое подобие римского possessio ігїе^і^а в отличие от possessio паШга^ или detentio.

5 «Право следования» возникает по действующему закону кроме ренты ещё при залоге (ипотеке), аренде и ссуде. Однако, поскольку право залога и право владения предлагается рассматривать в качестве самостоятельных оснований для регистрации, в таком же качестве предлагается рассматривать и права получателя ренты. Поскольку оборотной стороной «права следования» является возможность обращения вещи вне зависимости от согласия субъекта такого права, являющегося, одновременно, стороной обязательственного отношения, то в тех случаях, когда соответствующего указания в законе не имеется, следовало бы прямо установить, что правила главы 24 ГК РФ к таким случаям не применяются.

6 Установление такого правила позволит существенным образом снизить количество исков об освобождении от ареста в отношении недвижимых вещей.

ниями о наложении ареста, - запрет регистрационных действий. Необходимо закрепить в законе существенные отличия данной меры от ареста, имея в виду возможность применения ареста лишь в отношении вещи, принадлежащей на праве собственности лицу, являющемуся стороной по гражданскому делу или участнику уголовного процесса. Запрет же регистрационных действий по требованию любого лица из числа определённых законом, исключая самого правообладателя, допустим лишь в случае отсутствия на момент его установления в реестре регистрации права собственности на недвижимую вещь;

- случаи, когда договор или акт государственного органа, в том числе суда, являющийся основанием возникновения подлежащих государственной регистрации прав на недвижимую вещь, признан судом недействительным;

- случаи, когда по решению уполномоченного государственного органа недвижимая вещь (земельный участок) подлежит изъятию (принудительному выкупу) решение об изъятии (принудительном выкупе) земельного участка. Внесение записи здесь обеспечивает интерес любого третьего лица - возможного приобретателя такого недвижимой вещи, а также обеспечивает доказательства при решении вопроса о выплате собственнику компенсации за произведённые в установленный законом период улучшения имущества;

- случаи, когда по решению уполномоченного государственного органа недвижимая вещь (здание, земельный участок) подлежит уничтожению (снос здания, грозящего обвалом и т.п.);

- случаи, когда по решению уполномоченного государственного органа недвижимая вещь (земельный участок) ставится на учёт в качестве бесхозяйной вещи - решение о принятии на учёт бесхозяйного имущества;

- случаи предъявления в суде исков, оспаривающих зарегистрированное право на недвижимую вещь, - случаи нахождения недвижимой вещи в споре.

Второе. Должна быть упразднена государственная регистрация двух- и многосторонних сделок с недвижимостью (договоров). Такое исключение оправдывается явной избыточностью регистрации и прав и сделок одновременно, а также тем, что с позиции соответствия принципу публичной достоверности допущение регистрации сделок не является необходимым.

Раздел III. Форма и государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом Действующее законодательство

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации сделки с недвижимым имуществом могут совершаться:

1) в устной форме (например, договор аренды земельного участка на срок не более одного года между физическими лицами (п. 1 ст. 609 ГК), т. к. ЗК не ввел обязательной письменной формы для этих договоров);

2) в простой письменной форме:

- путем обмена письменными документами, в том числе и в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 438 ГК (договор найма жилого помещения - ст. 674 ГК, договор дарения недвижимого имущества - п. 1 ст. 574 ГК, договор аренды земельного участка независимо от срока, если хотя бы одной и сторон является юридическое лицо - п. 1 ст. 609 ГК и др.);

- путем составления одного письменного документа (договоры продажи недвижимости - ст. 550 ГК, продажи предприятия - п. 1 ст. 560 ГК, аренды предприятия - п. 2 ст. 658 ГК, аренды здания или сооружения - п. 1 ст. 651 ГК и др.);

3) в нотариальной форме:

- в силу закона подлежат обязательному нотариальному удостоверению следующие сделки с недвижимым имуществом:

а) договор об ипотеке;

б) соглашение об изменении условий договора об ипотеке;

в) соглашение залогодержателя с залогодателем об удовлетворении требований залогодержателя за счет заложенного имущества (п. 2 ст. 339, п. 1 ст. 349 ГК РФ, ст. ст. 10, 23 и 55 Закона об ипотеке;

- в силу закона также подлежит нотариальному удостоверению ряд сделок с любым (в том числе и с недвижимым имуществом). Например: уступка требования, основанного на сделке, совершенной в нотариальной форме (п. 1 ст. 389 ГК РФ), договор ренты (ст. 584 ГК);

- по соглашению сторон подлежит нотариальному удостоверению любая заключаемая ими сделка (в том числе и с недвижимым имуществом (подпункт 2 п. 2 ст. 163 ГК РФ).

В случаях, установленных законом, наряду с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество предусматривается и государственная регистрация сделок с этим имуществом. К сделкам, подлежащим обязательной государственной регистрации в силу прямого указания ГК РФ и иных законов, в частности, относятся:

- договор продажи жилого помещения (жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры) (п. 2 ст. 558 ГК);

- договор продажи предприятия (п. 3 ст. 560 ГК);

- договор мены, если по такому договору одна сторона обязуется передать другой стороне жилое помещение или предприятие в обмен на любое иное движимое или недвижимое имущество (п. 2 ст. 567, п. 2 ст. 558, п. 3 ст. 560 ГК);

- договор купли-продажи (мены) доли в праве собственности на жилое помещение или предприятие, находящееся в общей долевой собственности. В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГК РФ договор купли-продажи (мены) доли в праве собственности на жилое помещение или предприятие, находящееся в общей собственности подлежит государственной регистрации;

- договор дарения недвижимого имущества (п. 3 ст. 574 ГК);

- пожертвование недвижимого имущества (см. п. 1 и п. 6 ст. 582 ГК);

- отказ от принятия дара или пожертвования (п. 2 ст. 573, п. 1 и 6 ст. 582 ГК),

- договор, предусматривающий отчуждение недвижимого имущества под выплату ренты (ст. 584 ГК);

- договор пожизненного содержания с иждивением (п. 2 ст. 601, ст. 584 ГК);

- договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года (п. 2 ст. 651 ГК);

- договор аренды земельного участка на срок один год и более (п. 2 ст. 26 ЗК);

- договор аренды недвижимого имущества (иного, чем здание или сооружение), заключенный на любой срок (п. 2 ст. 609 ГК);

- договор аренды предприятия (п. 2 ст. 658 ГК);

- договор аренды участков лесного фонда (ст. 32 Лесного кодекса РФ);

- договор пользования водным объектом (ст. 59 ВК РФ);

- договор об ипотеке (п. 3 ст. 339 ГК, п. 1 ст. 10 Закона об ипотеке);

- кредитный или иной договор, устанавливающий обязательство, обеспечиваемое ипотекой, и содержащий соглашение об ипотеке (п. 3 ст. 10 Закона об ипотеке);

- уступка требования или перевод долга по сделке, требующей государственной регистрации, если иное не установлено законом (п. 2 ст. 389 ГК).

Оценка действующего законодательства

Во-первых, следует признать, что государственная регистрация сделок, введенная ГК РФ вместо нотариальной формы сделок с недвижимостью, не стала и не могла стать адекватной заменой их нотариального удостоверения, поскольку эти два института различны по своей правовой сущности.

Государственная регистрация призвана обеспечить публичность и достоверность информации о зарегистрированных правах и сделках для третьих лиц и, в этом смысле, поз-

воляет защитить права и интересы третьих лиц. При этом государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом не является формой сделки (ст. 158 ГК РФ и п. 1 ст. 2 Закона о государственной регистрации). Нотариальное удостоверение - это специальная форма, в которую облекается соглашение самих сторон по сделке, в силу чего нотариальное удостоверение обеспечивает права и прежде всего интересы этих лиц.

Введение государственной регистрации сделок вместо их нотариального удостоверения привело к следующему:

1) государственная регистрация сделок приобрела взаимоисключающие черты, одни их которых свойственны государственной регистрации, другие характерны для нотариального удостоверения. Например, несоблюдение требования о государственной регистрации договора означает его незаключенность (или недействительность) для сторон. Данное правовое последствие мало соответствует природе государственной регистрации, призванной обеспечить публичную и достоверную информации о зарегистрированных правах и сделках для третьих лиц, но не стать условием возникновения (или невозникнове-ния) обязательств для сторон по сделке. Наступление подобных правовых последствий закон как раз предусматривает для случаев несоблюдения сторонами сделки требования об обязательной форме сделки. Вместе с тем в ряде случаев за государственной регистрацией договора может обратиться любая из сторон, что труднообъяснимо, если заключенный договор, как соглашение между всеми его сторонами, возникает только с момента регистрации;

2) на учреждения юстиции были возложены обязанности по контролю за «заключением» подлежащих регистрации сделок при отсутствии у них возможности надлежащего выполнения этих обязанностей, а именно, невозможности проверить правоспособность и дееспособность сторон сделки, установить личность сторон сделки и соответствие их воли и волеизъявления, выяснить основания, мотивы и цели сделки, разъяснить участникам сделки правовые последствия совершаемого ими юридического действия (например, если заключаемая ими сделка является оспоримой);

3) регистрация определенных сделок с недвижимым имуществом (аренды, ипотеки) юридически была приравнена к регистрации обременении вещных прав собственника этого имущества, что привело к возникновению коллизии между правом собственника недвижимого имущества заключить (и, следовательно, зарегистрировать) любое число договоров с этим имуществом с разными лицами, с одной стороны, и недопустимостью регистрации всех этих договоров учреждением юстиции, как обременении, если только эти обременения не могут существовать одновременно.

Во-вторых, государственная регистрация сделок дублирует систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество. В частности, это выражается в том, что в случае с такими подлежащими государственной регистрации договорами как ипотека, аренда, регистрация договора означает и регистрацию обременении, а также в том, что в значительном числе случаев на практике государственная регистрация договоров (например, договоров купли-продажи жилых помещений) производится фактически одновременно с регистрацией перехода права.

В-третьих, не только отсутствует логическое обоснование в подходах по выбору оснований для регистрации сделок, но имеется противоречивость норм, касающихся государственной регистрации прав на недвижимое имущество и регистрации сделок с этим имуществом:

- согласно п.1 ст. 164 ГК РФ сделки с недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных ст. 131 ГК РФ. Однако ст. 131 ГК РФ таких случаев не называет, хотя предусматривает существование органа по регистрации не только прав на недвижимое имущество, но и сделок с ним, а также предусматривает возможность обжалования в суд отказа этого органа в государственной регистрации сделки;

- договоры аренды зданий и сооружений, земельных участков, нежилых помещений на срок один год и более подлежат государственной регистрации, а договор безвозмездного пользования недвижимостью и договор найма жилого помещения не подлежат государственной регистрации вообще, договоры купли-продажи жилых помещений и предприятий подлежат государственной регистрации, а договоры купли-продажи земельных участков и нежилых зданий и сооружений - не подлежат;

- для доверительного управления установлена только государственная регистрация передачи недвижимого имущества (п.2 ст. 1017 ГК РФ);

- отсутствуют нормы о государственной регистрации соглашений о внесении изменений и дополнений в договоры, подлежащие государственной регистрации, а также о государственной регистрации изменений таких договоров в одностороннем внесудебном порядке и др.

Такое положение дел порождает как неоправданные различия в правовом регулировании оборота различных видов недвижимого имущества, так и прямые несоответствия между отдельными статьями ГК РФ по вопросу определения предмета государственной регистрации.

Предложения по совершенствованию действующего законодательства

Первое. В целях устранения нелогичности норм законодательных актов, предусматривающих или исключающих государственную регистрацию сделок с недвижимым имуществом, исключения их противоречивости, а в некоторых случаях (избыточности совмещения регистрации прав на недвижимое имущество с регистрацией сделок с ним, дублирования полномочий нотариусов и регистраторов), а также в целях обеспечения действительности обязательственных правоотношений по сделке независимо от факта регистрации сделки целесообразно отменить государственную регистрацию сделок с недвижимым имуществом (см. также раздел второй части второй Концепции).

Второе. В связи с предлагаемой отменой государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом возможно было бы целесообразно ввести обязательную нотариальную форму сделок с недвижимым имуществом с участием физических лиц и доверенностей по распоряжению недвижимым имуществом. Выбор обязательной в силу закона нотариальной формы указанных сделок и доверенностей продиктован тем, что:

- деятельность нотариата, являющегося публично-правовым институтом, направлена, в первую очередь, на охрану частноправовых интересов участников гражданских правоотношений;

- при нотариальном удостоверении имеет место не только правовая оценка документа, выражающего сделку, независимым и беспристрастным лицом, но и выясняется содержание обязательственных правоотношений сторон сделки, что обеспечивает большую юридическую достоверность (действительность) этой сделки. Обеспечение действительности сделки осуществляется нотариусом посредством проверки законности содержания сделки, правоспособности и дееспособности сторон сделки, установления личности сторон сделки и соответствия их воли и волеизъявления, выяснения оснований, мотивов и целей сделки, разъяснения участникам сделки правовых последствий совершаемого ими юридического действия;

- нотариальное удостоверение сделки создает дополнительные гарантии защиты прав и интересов, вытекающих из сделки, что выражается в том, что права и интересы лица в случае неисполнения нотариально удостоверенной сделки могут быть защищены в упрощенном порядке через выдачу судебного приказа;

- по общему правилу сделка, совершенная с несоблюдением нотариальной формы, признается ничтожной всегда, а сделка, совершенная в простой письменной форме, является оспоримой и может быть признана недействительной только судом и лишь в случаях, прямо указанных в законе или в соглашении сторон (п.2 ст. 162, п.1 ст. 165, ст. 550 ГК РФ).

Введение обязательной нотариальной формы сделок и доверенностей с недвижимым имуществом будет способствовать обеспечению достоверности возникновения прав и обязанностей сторон сделки, подтверждения подлинного волеизъявления участников гражданских правоотношений, реализации государством конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи (в том числе в определенных случаях и бесплатно), снижения риска заключения незаконных сделок, защиты прав добросовестного приобретателя, освобождения бюджета от бремени расходов по возмещению вреда вследствие регистрации прав на основании незаконной сделки.

Третье. Введение обязательности нотариальной формы сделок не должно явиться дополнительным к государственной регистрации финансовым бременем для участников сделки. В связи с этим размер нотариального тарифа (государственной пошлины) должен быть с учетом экономических обоснований значительно снижен и следует исходить из регрессивной шкалы ставок тарифа (государственной пошлины) в зависимости от стоимости недвижимого имущества, притом шкалы, имеющей «потолок».

Четвертое. Одновременно в целях сокращения временных и моральных затрат, связанных с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество, следовало бы предусмотреть новое нотариальное действие: при наличии на то волеизъявления сторон сделки передачу нотариусом нотариально удостоверенного договора для государственной регистрации перехода права на недвижимое имущество и получение им документов, свидетельствующих о регистрации.

Пятое. При отмене государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом и введении для ряда таких сделок обязательной в силу закона нотариальной формы необходимо предусмотреть, что:

а) проверка законности содержания сделки путем установления личностей, обратившихся за удостоверением сделки, выяснения право - и дееспособности сторон сделки, выявления их волеизъявления, разъяснения им их прав и обязанностей, смысла и значения сделки, ее последствий, оказания содействия в осуществлении прав участников гражданских правоотношений, проверки соответствия поданных документов требованиям законодательства и наличия законных прав у правообладателей возлагается на нотариуса;

б) сроки проведения регистрации перехода права на основании нотариально удостоверенного договора должны быть существенно снижены, примерно до семи дней;

в) при регистрации перехода права на недвижимое имущество правовая экспертиза представленных документов, проводимая регистратором, должна быть направлена на проверку необходимых реквизитов документов, полноты и действительности поданных документов, на наличие соответствующих прав у правообладателя;

г)в случае признания судом недействительной нотариально удостоверенной сделки, явившейся основанием для регистрации перехода, прекращения, обременения и т. д. права на недвижимое имущество, и (или) применения последствий недействительности такой сделки нотариус несет полную имущественную ответственность как перед сторонами такой сделки, так и перед иными лицами, понесшими ущерб вследствие признания этой сделки недействительной. В случае, если в судебном порядке будет доказано, что, удостоверяя недействительную сделку, нотариус был обманут или умышленно введен заблуждение какой-либо из ее сторон, ее представителем или иным лицом, нотариус несет субсидиарную ответственность с виновным лицом при условии обязательного первоначального предъявления требования о возмещении ущерба виновному лицу. Нотариус должен быть освобожден от ответственности в случае удостоверения оспоримой сделки, впоследствии признанной судом недействительной, если докажет, что он разъяснил сторонам сделки основания, по которым она может быть признана недействительной, и по требованию каких лиц и органов она может быть признана судом недействительной;

д) ответственность за действия (бездействие) при государственной регистрации прав на недвижимое имущество, повлекшие за собой причинение убытков лицам, обращав-

шимся за государственной регистрацией, а также иным лицам возлагается на учреждение юстиции. Учреждение юстиции несет ответственность независимо от наличия своей вины в причинении указанных убытков. Учреждение юстиции освобождается от указанной ответственности, если регистрации была осуществлена на основании нотариально удостоверенных документов (договоров), которые в последующем были признаны недействительными (или незаключенными). Учреждение юстиции освобождается от ответственности, если регистрации была осуществлена на основании оспоримой сделки, совершенной в простой письменной форме, если докажет, что оно разъяснило сторонам сделки, по каким основаниям и по требованию каких лиц и органов она может быть признана судом недействительной;

е) законом должны быть установлены сроки совершения нотариусом нотариального действия по передаче для государственной регистрации права нотариально удостоверенного договора и других необходимых документов;

ж) наименование учреждения юстиции должно соответствовать его полномочиям.

Шестое. Следует установить, что все сделки с недвижимым имуществом должны заключаться в форме единого письменного документа, а не посредством обмена письмами, телеграммами и т. п.

Часть III. ПОРЯДОК ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО Раздел I. Структура органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, их функции и статус работников Действующее законодательство

На сегодняшний день в сфере регулирования оборота недвижимого имущества участвуют: учреждения юстиции по государственной регистрации прав; органы кадастрового учета и организации технического учета.

Учреждения юстиции (далее - УЮ) действуют в соответствии с Законом о государственной регистрации и являются учреждениями субъектов РФ, финансируются, как правило, за счет платы за государственную регистрацию. Основными их функциями являются проверка законности представленных на регистрацию документов и ведение единого государственного реестра прав.

Органы кадастрового учета (далее - ОКУ) действуют в соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» в форме структурных подразделений федеральной службы земельного кадастра и государственных учреждений - «федеральных кадастровых палат». Финансируются за счет федерального бюджета. Основными функциями ОКУ являются ведение кадастра земельных участков и связанных с ними объектов недвижимости, осуществление при проведении кадастрового учета экспертизы документов, осуществление кадастровой оценки участков для целей налогообложения. При этом проведение самих натурных измерений, необходимых для осуществления кадастровых работ, осуществляется частными землемерами, деятельность которых регулируется ФСЗК на основе договоров, заключаемых частными землемерами с гражданами и юридическими лицами.

Бюро технической инвентаризации (далее - БТИ) действуют в соответствии с рядом подзаконных актов, в том числе постановлением Правительства РФ «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в РФ объектов градостроительной деятельности» и постановлением Правительства РФ «О государственном учете жилищного фонда в РФ» и другими. БТИ являются, как правило, предприятиями РФ, субъектов РФ

и муниципальных образований, реже - учреждениями субъектов РФ и муниципальных образований. Финансирование хозрасчетное, тарифы частично регулируются на уровне органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Основными функциями БТИ являются технический учет зданий, сооружений (описание и ведение реестра), проверка законности создания объектов недвижимости и осуществление оценки зданий, сооружений, принадлежащих гражданам, для целей налогообложения.

Таким образом, все три системы органов осуществляют правовой контроль представляемых документов и осуществляют ведение реестров, содержащих сведения об объектах недвижимого имущества. Ведение реестра зданий и сооружений впрямую действующими нормативными актами отнесено к ведению двух органов (ОКУ и БТИ). Также, в соответствии с законодательством все три органа осуществляют представление информации в налоговые, правоохранительные органы, а ОКУ и БТИ в статистику.

В результате, ни один орган не осуществляет правовой контроль в необходимом объеме, что приводит, как к появлению ошибок при принятии решений о государственной регистрации, так и возникновению споров между государственными структурами при оценке юридических фактов.

Затраты государства необоснованно возрастают, поскольку трижды финансируется ведение реестра недвижимости. Из-за последовательного рассмотрения отнесенных к их компетенции вопросов, указанными структурами замедляется подготовка документов при сделках и оборот недвижимости в целом. Кроме того, вызывает сомнение правомерность подготовки гражданами на основе частноправовых договоров с землеустроителями документов для проведения кадастровых работ, поскольку эти документы являются основой для выполнения государственными органами государственных функций и в том числе налогообложения самих граждан.

Наделение БТИ государственными функциями впрямую не соответствует требованиям законодательства. До настоящего времени не разрешенным остается вопрос об ответственности БТИ за совершение последними ошибки в период их деятельности в организационно-правовой форме государственных предприятий, когда они наделялись соответствующими полномочиями государственными органами.

Таким образом, сложившаяся система органов, осуществляющих государственную регистрацию и технический (кадастровый) учет в РФ громоздка, затратна и является сдерживающим фактором в развитии рынка недвижимости. В основном она складывалась до принятия действующего ГК РФ, в большей части в неизменном виде сохранилась с 1927 года с момента создания органов БТИ и не соответствует задачам, которые ставит перед ней современное гражданское законодательство. Переходный характер системы названных органов породил параллелизм, дублирование функций, что приводит к возникновению споров.

Предложения по совершенствованию законодательства

Сложившаяся система нуждается в совершенствовании путем приведения ее в соответствие с требованиями современного законодательства. Предлагается сформировать систему федеральных органов на основе действующих УЮ, БТИ и ОКУ для осуществления функций по техническому (кадастровому) учету и государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, а также иных функций, возложенных на них действующими нормативными актами. Система таких органов включает в себя федеральный орган исполнительной власти, и систему УЮ в субъектах РФ, создаваемых по принципу одно учреждение в крупных субъектах, а для малочисленных субъектов с малым числом объектов недвижимого имущества допускается создание межсубъектных учреждений (например, УЮ Алтайского края занимается регистрацией прав и техническим учетом в республике Горный Алтай). Сами УЮ размещают свои территориальные структуры в соответствии с распределением населения на территории субъектов РФ.

Федерализация системы должна способствовать формированию единой практики в деятельности УЮ, для чего центральный орган должен получить дополнительные к имеющимся полномочия в части издания актов по обобщению практики и разъяснению законодательства, обязательных для исполнения.

Кроме того, предлагается наделить центральный орган полномочиями по отмене отказов и приостановлений УЮ. При этом ответственность за последствия, в том числе, возникновение убытков у правообладателей при реализации УЮ этих решений возникает у центрального органа.

К основным задачам УЮ предлагается отнести: описание объекта недвижимого имущества, выявление противоречий с ранее описанными объектами (в том числе установления фактов «наложений» земельных участков), осуществление государственной регистрации прав, ведение единого государственного реестра недвижимости. Иные функции, если это необходимо, устанавливаются законодательством (в том числе функция оценки недвижимого имущества для целей налогообложения). При этом работы по осуществлению натурных измерений могут быть организованы путем заключения договоров между УЮ и специализированными организациями.

Учитывая, что предлагаемая централизация приведет к усилению зависимости УЮ от центрального органа, а регистратор в своих действиях должен руководствоваться исключительно законом, и потому быть независим, предлагается одновременно с федерализацией предусмотреть дополнительные меры по усилению независимости государственных регистраторов, в том числе, особый порядок назначения (по представлению субъектов РФ), и особый исключительно судебный порядок освобождения от должности для руководителей регистрационных учреждений.

В соответствии с действующим законодательством вопрос об определении уполномоченного федерального органа, регулирующего деятельность УЮ, БТИ, ОКУ отнесен к компетенции Правительства РФ. То есть решение о наделении этими функциями одного федерального органа вместо трех (Минюст, Госстрой и ФСЗК) может быть принято Правительством без внесения изменений в законы РФ.

На этот орган могли бы быть возложены полномочия по подготовке соответствующих изменений в законодательство и проведение мероприятий по реформированию систем государственных органов на местах.

При проведении этого реформирования необходимо учесть, что имущество УЮ является собственностью субъектов РФ, а имущество БТИ, как правило, является собственностью субъектов РФ и органов муниципальных образований.

Наиболее вероятной представляется реализация реформы в два этапа.

На первом этапе:

1) создаются УЮ в субъектах РФ путем фактического слияния;

2) определяется на федеральном уровне единый порядок финансирования УЮ;

3) устанавливаются единые тарифы.

На втором этапе осуществляется выкуп имущества субъектов РФ и муниципальных образований за счет платы за государственную регистрацию и технический учет.

Раздел II. Требования, предъявляемые к Единому государственному реестру прав на недвижимость и к порядку его ведения Предложения по совершенствованию действующего законодательства

Первое. Необходимо установить жёсткую последовательность заполнения реестра:

- описание объекта и его публично-правового режима, включая сюда же описания т. н. «публичных сервитутов», градостроительных ограничений, целевого назначения жилых помещений и т. д. и т. п.;

- запись о регистрации права собственности;

- запись о регистрации иных ограниченных вещных прав как обременении;

- запись о регистрации иных гражданских прав, подлежащих государственной регистрации и не относящихся к числу вещных прав;

- запись (отметка) о фактах и обстоятельствах, имеющих существенное значение, в отношении которых законом уставлена обязательность внесения таких записей в ЕГРП.

Следует установить правило о том, что все разделы реестра заполняются строго последовательно.

Второе. Необходимо решить вопрос о внесении записей о правах, возникших до введения процедуры государственной регистрации прав на недвижимые вещи. Необходимо установить срок для внесения таких записей и, вероятно, пониженную ставку государственной пошлины (или предусмотреть вообще освобождение от таковой). Также целесообразно установить обязанность по внесению записей относительно всех ранее возникших прав в течение некоего определённого срока, по истечении которого внесение записей о таких правах может быть осуществлено только после подтверждения их судом.

Третье. Необходимо, как уже подробно указывалось выше, уточнить положения, касающиеся возникновения права собственности на объект, не завершённый строительством. Следует признать за заказчиком право требовать внесения записи о своём праве собственности на объект, не завершенный строительством, в любое время в случае приостановления строительства, вне зависимости от состояния объекта, с отражением, однако, в соответствующем (описательном) разделе ЕГРП факта нахождения объекта в стадии строительства.

Четвертое. Процедура регистрации должна носить универсальный характер и, поскольку, при регистрации любого права одной из сторон договора данному действию, как правило, соответствует прекращение права (правомочия) другой стороны, предлагается осуществлять регистрацию на основании заявлений обеих сторон, за исключением регистрации на основании судебных актов, что не исключает юридической экспертизы основания для регистрации.

Необходимо разрешить вопрос о необходимых и достаточных условиях для осуществления регистрации, т. е. о перечне действий, которые должны совершить стороны до осуществления государственной регистрации. Предлагается закрепить в законодательстве принцип, что никаких иных действий, необходимых для регистрации права, кроме заявлений сторон, не требуется.