CC BY
30Гражданское право и гражданский процесс Т.Е. КЛУДЫ1РОВ,
главный научный сотрудник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в сфере гражданского, гражданско-процессуального, предпринимательского, семейного права Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор
КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН О ДАЛЬНЕЙШЕМ РАЗВИТИИ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1. Рассматриваемая нами Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 годы, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан №858 от 24 августа 2009 г. (далее - Концепция), является масштабным документом, охватывающим своим обзором все области правовых отношений, весь массив законодательства страны, все отрасли права. Особую ценность представляют ее положения, определяющие появление совершенно новых групп правоотношений, общественных отношений, а также новых функций и норм давно известных отраслей права.
В частности, Концепция содержит констатацию, что «в современных условиях административное право охватывает не только сферу государственно-властных отношений. В орбите административного права находятся и отношения государственных учреждений с гражданами и организациями при предоставлении публичных, то есть государственных услуг. При этом правовая природа государственных услуг отлична от обычных государственных функций, как это было отмечено в соответствующем решении Конституционного Совета.
Фактически возникает новый институт административного права, регулирующий отношения в сфере оказания государственных услуг гражданам и организациям. Для обеспечения функционирования этого института нужна соответствующая правовая база».
Так, в частности, развитие современных электронных средств коммуникаций, таких, например, как «электронное правительство», он-лай-новые общения Президента страны и чиновников разного ранга с населением породили возможность непосредственной правовой защиты нарушенных прав граждан. Концепция живо реагирует на эти нарождающиеся отношения, устанавливая необходимость совершенствования механизма «обращения граждан в государственные органы и к должностным лицам государства как формы их участия в государственном управлении и способа защиты своих прав и сво-
бод, в том числе расширить спектр услуг, предоставляемых государством посредством «электронного правительства»
Из всего приведенного делается вывод, являющийся одновременно и поручением соответствующим органам: «Адекватного административно-правового регулирования потребует полноценное внедрение стандартов оказания государственных услуг. Необходимо расширение реестра государственных услуг, внедрение эффективного внешнего контроля за их исполнением с использованием новейших технологий».
Как мы видим, коренным образом пересмотрена миссия, само назначение административного права. Это ясно видно из следующего момента текста Концепции: «Иными словами, защита и реализация прав и законных интересов граждан и организаций, возведенные в ранг публичного интереса, и есть современное содержание правозащитной функции административного права».
Естественно, Концепция не является научным документом, призванным дать глубокий анализ новых возникших отношений, но даже из скупой констатации самого факта появления новых видов общественных отношений, следующих за ними норм-поручений, вдумчивый читатель может сделать вывод о наличии глобальных изменений в самой сути целого вида отношений, в данном случае - административно-правовых отношений: «В современных условиях, обусловленных многократным усложнением общественной жизни, часто возникают смешанные отношения, в связи с чем необходимо решение вопросов пределов действия административного права, его соотношения с другими отраслями права и прежде всего административного права с гражданским правом при возникновении смешанных (административно-гражданских) правоотношений.»
Как известно, метод регулирования общественных отношений характеризуется и процессуальными формами разрешения материально-правовых конфликтов. Так, для разрешения гражданско-правовых споров характерно применение третейского, арбитражного и судебного разбира-
тельств, как имманентных сутн (предмету) регулируемых отношений. Интересно то, что Концепция нацеливает на более широкое введение судебного рассмотрения административных конфликтов: «...в контексте развития административно-процессуального права следует рассматривать вопрос об административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией). То есть подлежит рассмотрению вопрос процессуального обособления и легитимации порядка разрешения конфликтов публично-правового характера».
Признаком демократизации административных отношений, появления в них черт, более присущих методам иных отраслей права, является однозначно поставленная задача: «. административное судопроизводство должно стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством».
Эти положения Концепции имеют особенно важное значение для определения соотношения между отраслями права и возможных изменений в ареале гражданско-правовых отношений, являющихся, как известно, противоположностью административно-правовых, поскольку основаны не на субординационных, организационно-властных, а диспозитивных и основанных на равенстве сторон, отношениях.
2. Вопросы развития гражданского законодательства не стоят особняком в огромном круге обозначенных Концепцией и выдвигаемых современными реалиями задач. Они - часть этого круга, важнейший его сегмент, и мы считаем, что в данной статье просто необходимо было рассмотреть общий теоретико-правовой «контекст», «фон», на котором находятся задачи по совершенствованию гражданского законодательства нашей страны. Из приведенного в начале статьи налицо, как нам представляется, процесс «сближения» административного и гражданского права, считавшихся ранее антиподами. Можно с осторожностью говорить о процессе восприятия отраслью права, ранее использовавшей для регулирования абсолютного большинства свойственных ему отношений субординационный, запретительный и разрешительный методы, иных, противоположных им методов. Рассмотрим, в какую же сторону развивается гражданское право и каковы перспективы этого развития.
Действующее гражданское законодательство в своем развитии повторяет этапы развития и становления казахстанской экономики. Пройдя
этапы становления и ускорения экономических и правовых реформ, оно с начала нового тысячелетия находится на этапе стабилизации и качественного роста.
За все эти годы гражданское законодательство доказало, что ее основной документ - Гражданский кодекс Республики Казахстан - является подлинной Конституцией рыночной экономики, охватывая своим регулированием абсолютное большинство нормальных (регулятивных) и экстраординарных (охранительных) имущественных отношений в сфере экономики, бизнеса, повседневной жизни граждан. Подтверждение этому - гражданско-правовое регулирование во всех сферах отношений - имущественной, корпоративной, договорной, деликтной, по поводу объектов интеллектуальной собственности - сохранило свою стабильность во время экономического кризиса, предоставив юридическим и физическим лицам Казахстана уверенность в правовом обеспечении их интересов. Гражданское законодательство как подсистема законодательства страны и в свою очередь, самостоятельная система, не пошла «в разнос», а сохранила порядок, урегу-лированность в сфере имущественных и личных неимущественных отношений.
Это позволяет сделать вывод, что созданное за годы независимости Республики практически с нуля, современное гражданское законодательство Республики Казахстан является сложной, внутренне непротиворечивой эффективной системой правовых норм.
Учитывая сегодняшнее состояние развития гражданского законодательства, Концепция предлагает дальнейшее улучшение гражданско-правового регулирования, как нам видится, путем:
а) ревизии существующих положений, принципов, содержания конкретных правовых норм;
б) создания новых, ранее неизвестных норм и введения их в массив гражданско-правовых норм.
Ревизия действующих правовых норм должна, в свою очередь, коснуться двух основных направлений:
1) обновления принципиальных положений, Общей части ГК РК, самих основ гражданского законодательства;
2) совершенствования частных положений, регулирующих гражданско-правовые отношения.
3. Первое из этих направлений выражается в том, что Концепция определяет: «на современном этапе развития гражданского права на первое место выдвигаются проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовых
методов регулирования общественных отношений, и как производное от этого - пределы государственного вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность». Отсюда как поручение следует: «Необходимо оптимизировать соотношение между гражданским правом и другими отраслями права с учетом публично-правовых и частно-правовых интересов, определив при этом, что отношения, затрагивающие вопросы национальной безопасности, относятся к сфере публично-правовых отношений и не могут регулироваться договорно-правовыми методами».
Надо отдать должное разработчикам Концепции, которые учли давно высказываемые предложения ученых-цивилистов, содержащиеся в документе под названием «Концепция совершенствования гражданского законодательства Республики Казахстан» (далее - Концепция ГП). Данный документ является плодом усилий двух творческих коллективов - НИИ частного права КазГЮУ и Института законодательства Министерства юстиции Республики Казахстан. В данном документе, разработанном гораздо раньше Концепции, констати-рузтся такое печальное явление как резкое усиление вмешательства государства в хозяйственную жизнь предпринимателей, применение в ряде случаев принципа целесообразности в ущерб требований законности и, как следствие всего этого негатива, откат от принципов рыночной экономики. Именно в этой связи авторы Концепции ПП полагают, что «на первое место выдвигаются проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовых методов регулирования общественных отношений и как практическое производное от этого - пределы государственного вмешательства в частно-правовую деятельность».
Рассматривая эту первоочередную задачу, отметим, что существует давно признанное учеными-цивилистами мира разных поколений деление всех отраслей права на публичные и частные; различаются юридические лица частного права и юридические лица публичного права. Нами ранее было предложено различать и по-разному регулировать правовой статус частной, публичной и частно-публичной деятельности.
Автором наиболее радикальных предложений по решению данной научной и практической проблемы является Л. Чантурия, ученый из Грузии, единственной страны из числа бывших респуб-
лик СССР, имеющей в своем законодательстве деление всех юридических лиц на субъектов частного и публичного права. Он отмечает, что в странах с развитой экономикой и гражданским обществом гражданские кодексы не содержат публично-правовых норм и институтов. Редкие и малые в своем количестве публичные нормы встречаются, но служат они исключительно для того, чтобы обеспечить интересы частно-правовых отношений и интересов, не меняя природу частно-правовых отношений. Автор задается справедливым, на наш взгляд, вопросом, не слишком ли много публично-правовых норм и институтов в наших гражданских кодексах, которые, в свою очередь «подстрекают» государство часто вмешиваться в эту сферу и, таким образом, «из стабильного по своей природе частного права сделать изменчивую область права, подчиняя ее политическим интересам и воле государства или его политической элиты? Справедливы также выводы автора о том, что ГК, претендуя урегулировать все юридические лица, не должным образом регулирует даже те, которые предусмотрены самим ГК. Отмечается, что «государство не подчиняется «приказу» цивилистов и создает многообразные организационные образования, которые называются юридическими лицами, но не соответствуют гражданско-правовому понятию юридического лица и формам юридических лиц». Правильно утверждение автора, что понятие юридического лица, возникнув «в недрах гражданского права, ...прочно вошло в систему публичного права», этим произошла совершенно закономерная «трансплантация» понятия частного права в публичное право.
В качестве выхода из сложившегося кризиса, Л. Чантурия предлагает ряд радикальных мер:
- все юридические лица публичного права, т.е. государственные юридические лица, которые не созданы в организационно-правовых формах юридических лиц частного права, должны быть исключены из гражданских кодексов. Гражданское право должно исчерпывающе регулировать организационно-правовые формы юридических лиц частного права;
- освободить гражданское право от элементов публичного права, привыкнув к мысли, что понятие собственности в публичном праве и частном праве могут отличаться друг от друга; нормы гражданских кодексов о государственной собственности, о составе этой собственности, включая приватизацию и разгосударствление этой собственности, однозначно не относятся к
гражданскому праву, и их надо исключить из гражданских кодексов;
- исключить из кодексов нормы, регулирующие вопросы реквизиции, конфискации, национализации;
- перенести из ГК в другие законы нормы о праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления как регулирующие внутренние отношения государства по поводу принадлежащей ему собственности
Мне импонирует многое из того, что предлагает Л. Чантурия, однако это тот случай, когда легче провозгласить, чем исполнить. Правы те, кто утверждает, что «деление права на частное и публичное сохраняет значение для любого общества. Публичные нормы могут вторгаться в область частно-правовых отношений, но совсем поглотить их не в состоянии».
Мы также уверены, что настала пора пересмотреть нормы о субъектах гражданского права, но претворение в жизнь предлагаемого ученым приведет к коренной ломке Гражданского кодекса, а это - нарушение стабильности в правовом регулировании, на что вряд ли стоит идти, насколько бы правильной ни была зовущая к этому теория. Чтобы сохранить баланс и в то же время учесть необходимые реалии, мы предлагаем более мягкий путь - ввести дополнительную характеристику некоторых разновидностей коммерческого лица, отражающую особенности его функций, а именно - выполнение публично-правовых функций. Тогда некоторые ТОО или АО будут носить титулы «субъект публичного права», «публичная компания», «частно-публичное юридическое лицо» или другие, о терминологии можно подискутировать. Во всяком случае, главным основанием для отнесения того или иного лица к субъектам частного, публичного или частно-публичного права должно быть ясное и однозначное полномочие (титул) от государства на выполнение строго определенных публичных функций.
4. Следующее положение Концепции выдвигает задачу перед теоретиками и практиками гражданского права: «Следует продолжить работу по расширению применения принципа дис-позитивности, означающего возможность для участвующих в деле лиц по своему усмотрению распоряжаться своими материальными и процессуальными правами. При этом применение принципа диспозитивности не должно распространяться на гражданско-правовые отношения, затрагивающие публичные интересы». Нетрудно за-
метить связь данной проблемы с предыдущей -альтернативой диспозитивности гражданско-правовой нормы будет ее обязательность, императивность. Два последних свойства, несомненно, характерны для публично-правовых отношений, являются их инструментом. Самым простым путем усиления действия принципа диспозитив-ности будет увеличение количества норм, ее провозглашающих или воплощающих. Следовательно, нужно пересмотреть абсолютно все нормы, прежде всего - ГК РК, на предмет возможности определения в них путей диспозитивности, увеличения числа альтернатив поведения субъектов в том или ином гражданском правоотношении. Вместе с предлагаемым исключением норм публично-правовых, данная мера позволит сделать Гражданский кодекс документом частного права.
5. Третьим по счету, но не по важности и значимости, Концепция выдвигает такое принципиальное положение, как «вопросы участия государства в гражданско-правовых отношениях и отказа от иммунитета в сфере частно-правовых отношений при сохранении иммунитета государства в области осуществления им публичных функций, что соответствует международным требованиям». Наиболее важными отраслями, где необходимо четкое разделение прав и обязанностей государства - субъекта публичной власти и государства - участника гражданских правоотношений Концепция ГПП называет такие области как «инвестиции, экология, финансовая сфера, защита в едином комплексе частных и публичных (социальных) интересов.». Участились случаи, когда объекты государственной собственности, находящиеся в управлении казахстанских компаний, подвергаются аресту за рубежом иностранными компаниями, имеющими претензии к Республике Казахстан в целом как стороне контрактов, заключенных с ними ранее. Ученые-цивилисты Казахстана должны очень оперативно отозваться на призыв указанных концепций дать «концептуальное переосмысление места и роли государства в гражданско-правовых отношениях»
6. Хотя в Концепции и не названное таковым, мы полагаем имеющим концептуальное и принципиальное значение следующее положение: «требует рассмотрения вопрос о нормативном определении понятий «отказ от права» и «отказ от осуществления права» и последствий каждого из вида отказа. Это важно для решения вопросов гражданской правосубъектности».
Основанием для включения в Концепцию этого, казалось бы, частного вопроса является действующая редакция пункта 2 т. 8 ГК РК: «отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав не влечет прекращения этих прав, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами». Сложности в применении данной редакции возникают в простейших жизненных ситуациях. Ю.Г. Басин приводит пример, когда одно лицо выполнило для другого определенную работу, которая была оплачена не полностью, и заявило своему должнику, что отказывается от требования остатка договорной цены работ. Автор задается вопросом, это что - отказ от осуществления своего права или отказ от права как такового? Действительно, трудно дать однозначный ответ. Анализируя содержание статей ГК РК, в частности, ст. 373 «Прощение долга», норм, регулирующих отношения между доверителем и поверенным, авторы Концепции ГП приходят к выводу, что во-первых, на практике трудно разграничить отказ от права и отказ от его осуществления; действие нормы п.2 ст.8 противоречит принципу свободы договора и развитию предпринимательства.
Констатируя все вышеуказанное, авторы Концепции ГП осторожно предлагают «концептуально определиться» с данной проблемой, в позитивном плане, предлагая лишь закрепить в тексте ст. 8 ГК РК норму, что «неосуществление права не влечет его прекращение», кроме случаев, предусмотренных законодательными актами. Более решительным был Ю.Г. Басин, в свое время предлагавший вообще исключить пункт 2 из текста ст. 8 ГК РК.
Мы полагаем, что само по себе исключение данной номы из указанной статьи ничего не даст. Необходимо формулировать общее право, причем в духе принципа свободы договора, а если конкретнее - закрепить возможность отказа от права за исключением случаев, когда такой отказ прямо запрещен законодательным актом.
7. Мы остановились выше на самых, по нашему мнению, важных и крупных проблемах, подлежа-
щих решению в научном и практическом плане. В одном выступлении или научной статье нгвоз-можно охватить все проблемы. Много актуальных, хотя и менее значимых по масштабности, частных положений остались за переделами текста Концепции. Но от этого они не теряют своей актуальности.
Мы призываем всех аспирантов и иных соискателей научных степеней, делающих свои первые шаги в науке магистрантов и студентов, других исследователей обратить свое пристальное внимание на следующие вопросы:
- статуса акционерных обществ с учетом их правовой природы и комплексности решаемых вопросов, в том числе в контексте так называемых «публичных корпораций»;
- о возможности использования организационно-правовой формы акционерного общества в качестве некоммерческой организации;
- фиксации в Гражданском кодексе всего спектра ценных бумаг, участвующих в гражданском обороте;
- недостаточной полноты определения на практике составных видов убытков, причиненных нарушением гражданских прав;
- установление порядка определения реального ущерба;
- совершенствования институт признания сделок недействительными;
- применимости двусторонней реституции при недействительности сделки, если приобретатель вещи по сделке является добросовестным, и у которого в предусмотренных законом случаях эта вещь не может быть истребована;
- уточнения понятия сделок, их состава и последствий неисполнения сделок;
- обеспечения баланса интересов собственника имущества, утратившего права на недвижимость в результате неправомерных действий третьих лиц, и добросовестного приобретателя;
- законодательного расширения видов вещных прав, при этом включив в них понятие сервитута;
- о расширении оснований возникновения вещных прав;
- уточнения не только состава вещных прав, но и режима использования их отдельных видов.
Использованная литература
1. Казахстанская правда, 25 августа 2009 г.
2. О. Иоффе. Право частное и право публичное.- Гражданское законодательство. Статьи, Комментарии. Практика.- Избранное / Под ред. А.Г. Диденко.- Алматы: Раритет, Институт правовых исследований и анализа, 2008. - С. 20-38.
3. Чантурия Л. Гражданское право и юридические лица публичного права: особенности правового регулирования. - Гражданское право в системе права: мат-лы международной научно-практической конференции. - Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2007. - С. 240-251.
4. Каудыров Т.Е. О субъектах частной, публичной и частно-публичной деятельности в Республике Казахстан. - Там же, с. 252-257.
5. Тужилова-Орданская Е.М. О необходимости сочетания публично-правового и частноправового регулирования отношений собственности // Гражданское право в системе права. - Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2007. - С. 292-297.
6. Басин Ю.Г. О необходимости концептуальных изменений в ГК РК // Гражданское законодательство. Статьи. Комментарии. Практика.- Избранное / Под ред. А. Диденко. - Алматы: Раритет, Институт правовых исследований и анализа, 2008. - С. 133-149.
Мацала авторы К,азацстан Республикасыныц 2010 жылдан 2020 жылга deùimi кезецге арналган К^цыцтыц саясат тужырымдамасы тургысында цазiргi кeзeцдeгi азаматтыц зац-наманыц ахуалын багалайды жэне де осы саланыц мэсeлeлeрi мен даму перспективасы тура-лы айтады.
Автор оценивает современное состояние гражданского законодательства в свете Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 годы, говорит о задачах и перспективах развития этой отрасли.
The author assesses the current state of civil law in the light of the Concept of Legal Policy of the Republic of Kazakhstan for the period from 2010 to 2020, spoke about the challenges and prospects of the industry.
Институт законодательства Республики Казахстан представляет:
Предлагается вниманию читателей изданная Институтом законодательства РК монография Сапаргалиева Г.С. «Парламентское право Республики Казахстан» объемом 308 стр. в твердом переплете.
В книге впервые исследуются основные проблемы парламентского права Республики Казахстан: понятие, источники, нормы парламентского права, принципы организации деятельности Парламента, правовой статус депутатов Парламента, формы их деятельности, структура Парламента Республики Казахстан, взаимоотношения его Палат, функции Парламента, законодательный процесс, его статус. Особо освещаются взаимоотношения Парламента с Президентом, Правительством Республики Казахстан, Конституционным Советом, прокуратурой, судами.
Монография снабжена основными источниками парламентского права Республики Казахстан: конституционными, обычными законами, указами Президента Республики Казахстан, постановлениями Правительства Республики Казахстан, некоторыми другими нормативными правовыми актами, а также статистическими данными о результатах деятельности Парламента за все годы функционирования Парламента РК.
Книга рассчитана на студентов юридических учебных заведений, на ученых-правоведов, политологов, широкий круг читателей, интересующихся деятельностью законодательного органа.
