CC BY
255
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права ^^
КОНЦЕПЦИЯ ПОЛИЦЕЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: ФОРМИРОВАНИЕ И ОТРАЖЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Н.В. МИХАЙЛОВА
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России, Заслуженный работник высшей школы РФ
E-mail: [email protected] Н.Л. ФЕДНЕВА
кандидат исторических наук, доцент кафедры истории государства и права Московского университета МВД Научная специальность: 12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Рецензент: доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права Малахов В.П.
E-mail: [email protected]
Аннотация. На основании малоизученных документальных и нормативных правовых источников в статье прослежены особенности процесса развития правосознания российской правящей элиты XVIII в., протекавшего в русле формирования общеевропейской концепции полицейского государства.
Ключевые слова: эпоха Просвещения; полицейское государство; социальное государство; правовое государство.
THE POLICE STATE CONCEPTION: ITS FORMATION AND REFLECTION IN THE LEGISLATION
N.V. MIKHAYLOVA
doctor ofjurisprudence, professor, professor of chair of history of the state and right of the Ministry of Internal Affairs Moscow
university of Russia, honored worker of the higher school of the Russian Federation
N.L. FEDNEVA
lecturer for the department of state and law history of the Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russian Federation, candidate of history science
Annotation. On the basis of the insufficiently explored documentary and regulatory legal sources the article features the peculiarities of the sense of justice development process of the Russian ruling elite of the 18th century proceeding in line with the formation of the all-European concept of a Police State.
Key words: Age of Enlightenment; Police State; Social state; Constitutional state.
«Полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков...».
Регламент или Устав Главного Магистрата.
16 января 1721 г.
Полное собрание законов Российской империи.
Собр. 1. Т. VI. № 3708
Затянувшееся реформирование российской правоохранительной системы не снимает актуальности изучения опыта преобразований правоохранительных институтов, накопленного в Российской империи и СССР. В связи с возвращением к жизни названия «полиция» оживился интерес к истории
органов внутренних дел досоветского периода. Обсуждение содержания понятий «полиция» и «полицейское государство» идет на страницах печати и в интернете. При этом заметно усиление натиска на общественное сознание либеральных идеологем, в которых термин «полицейское государство» употребляется с отрицательной коннотацией, в смысле «тоталитарное государство»1. Под их влиянием в мировоззрении граждан фиксируется противоречие между должной оценкой труда сотрудников полиции как общественно полезного и необходимого, и принижением значимости этого труда, потенциально содержащемся в термине «полицейское госу-
JA,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
дарство», неисторично употребляемом в средствах массовой информации.
В связи с этим представляется необходимым проанализировать понятия «полицейское государство», «правовое государство», «социальное государство» в свете исторического подхода. Этот подход дает возможность выделения сущностных, сохраняющихся и повторяющихся, универсальных черт, характер изующих процесс эффективного государственного управления в правоохранительной сфере. Он позволяет проследить ход формирования понятий «полиция», «полициирование» («полицейское управление»), и, наконец, «полицейское государство», «правовое государство» и «социальное государство» на различных этапах исторического развития стран Запада и России.
Авторы данной публикации выносят на обсуждение свое видение процесса формирования теоретических представлений, отраженных в указанных понятиях, и их практической реализации в законотворческой деятельности в России.
Проблема эффективности деятельности по охране порядка и борьбе с преступностью интересовала лучшие умы человечества со времени появления первых государств. Среди древних мудрецов, высказывавших свое мнение на этот счет, были Конфуций и Шан Ян (Китай), Платон и Демокрит (Греция). Заслуга конкретной постановки проблемы эффективного политического устройства принадлежит Аристотелю. Анализируя формы правления, деля их на правильные (эффективные) и неправильные (неэффективные), он ввел термин «полития» (politeia), который употреблялся им в двух смыслах. В широком смысле слова под политией он понимал городскую администрацию и управление городом (polis) вообще. В узком смысле — форму правления, «когда ради общей пользы правит большинство». Условие общей пользы Аристотель считал единственным и универсальным критерием для разграничения правильных и неправильных государственных устройств. Вместе с тем, он подчеркивал, что править для общей пользы могут только добродетельные, «но преуспеть во всякой добродетели для большинства — дело уже трудное, хотя легче всего — в военной доблести, так как последняя встречается именно в народной массе. Вот почему в такой политии верховная власть сосредотачивается
в руках воинов, которые вооружаются за собствен-ныи счет»2.
По мнению Аристотеля, такие правильные формы правления, имеющие целью общую пользу, как полития, царская власть, аристократия, позволяют сохранять общественный порядок, поддерживать баланс интересов различных слоев населения, пресекать правонарушения и преступления и наказывать их по справедливости.
Все последующее развитие истории Европы подтвердило верность этого представления об идеальных формах правления, однако продемонстрировало и величайшую трудность его осуществления на практике. Правление для общей пользы возможно лишь на принципах справедливости, т.е. предполагает наличие права. Право — имманентно присущий общественной материи динамичный социальный регулятор, — имея идеальный, не достигаемый в реальной жизни предел общей пользы как цель развития, вырабатывалось веками, проявляя свои особенности, вобравшие черты народной нравственности и обеспечившие ответы вызовам внешней среды. Наиболее совершенное для своего времени право, благодаря которому поступательное развитие получили многие народы, сложилось в Древнем Риме.
Формировавшаяся в течение более тысячелетия система римского права предоставляла возможность рационального и эффективного управления внутренними делами, поддержания безопасности и справедливого наказания преступников. Эта система в классический период включала демократически принятые законы и учрежденные для их применения магистратуры (должности) преторов и эдилов, которые выбирались из представителей знатных патрицианских, а затем и плебейских семей и осуществляли досудебное рассмотрение дел. Претор — выборное сроком на 1 год должностное лицо государственного аппарата, обладавшее импе-риумом (символом власти) и призванное в соответствии со своим статусом защищать законные интересы граждан, осуществлять судебные и надзорные функции. Курульный эдил следил за порядком на рынке, в городе, разбирал мелкие тяжбы, связанные с торговой деятельностью.
Римские классические юристы, трактуя основания права, ввели такие понятия, как справедливость
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
(aequitas), естественное право (ius naturale), позитивный (положительный) закон (lex). Они заложили предпосылки понимания сущности субъективного права человека как частного лица (нельзя забывать при этом, что понятие лица распространялось первоначально только на римлян-квиритов, а распространение правосубъектности на соседствующие с римлянами народы заняло почти тысячелетие), и уяснения основ, на которых строится правовое государство как сообщество лиц, уважающих и знающих свои права и права других членов сообщества.
При переходе от республики к империи Окта-виан Август заменил выборных должностных лиц назначаемыми префектами, поставив их в жесткие рамки закона. Целью их деятельности была провозглашена общая польза. Права и обязанности должностных лиц регулировались публичным правом, которое, наряду с частным, было кодифицировано при императоре Юстиниане и послужило впоследствии образцом для принятия законодательных актов полицейского права монархами Средневековой Европы.
Публичное право оказалось особенно востребованным в период укрепления абсолютизма, сопровождавшегося Реформацией. Правила законопослушного поведения, традиционно освященные и поддерживаемые католической церковью, в это время начали разрушаться и потребовался новый — светский — механизм их подкрепления. Для обозначения этого механизма и был применен термин «полиция». Понятие «полиция» употреблялось в широком смысле, под ним первоначально понимались органы управления (как центральные, так и местные), а понятие «полициирование» — в смысле «государственное управление».
В XVI—XVII вв. во Франции и Германии была осуществлена систематизация законодательства по государственному управлению: эдиктов, ордонансов, полицейских регламентов и указов3; опираясь на нее, правительство стремилось направлять все стороны жизни. Появились сборники предписаний и трактаты с целью их разъяснения.
Особое значение среди них имела работа французского правоведа Жана Дома (1625—1696), вышедшая под общим названием «Гражданские законы, упорядоченные в духе естественного права»
(первое издание 1689—1697 гг.)4. В ней впервые на тот период было предпринято теоретическое обоснование правовых основ государственного управления. Дома явился последним выдающимся представителем школы римского права, которое и в XVII в. продолжало служить европейским юристам образцом при систематизации текущего законодательства. Опираясь на Свод Юстиниана, Дома в 3-м томе своего сочинения под названием «Публичное право как продолжение гражданских законов, упорядоченных в духе естественного права», заложил основы правового подхода к полицейскому (административному) управлению5.
В начале XVIII в. во Франции Никола Дела-мар опубликовал «Трактат о полиции, содержащий историю ее становления, функции и прерогативы ее должностных лиц, все законодательные акты и регламенты, к ней относящиеся» (в 1705 г. вышел том 1; издание последующих 3 томов осуществлялось до 1738 г.)6. Осветив генезис полиции в разных странах с древнейших времен до конца XVII в., Деламар определяет двенадцать областей жизни общества, в которые французская власть в лице абсолютного монарха проникает с помощью полиции, регулируя их для общей пользы и общественного блага. К этим областям относятся: религия; нравственность; здравоохранение; снабжение продовольствием; дороги, мосты, мостовые; общественные здания; общественная безопасность, искусства и ремесла; коммерция; мануфактуры и ремесла; слуги; бедные и неимущие. При этом наряду с полицией как государственным органом, служащие которого получают жалование, на местах полиция действует как орган местного самоуправления. Автор дает обзор истории формирования и анализ действующего на тот момент французского законодательства по различным областям административного управления, посвящая каждой области раздел, именуемый им книгой (всего 12 книг, объединенных в 3 тома). Он рассматривает также особенности деятельности государственных институтов управления и органов самоуправления, сложившихся в каждой области.
Трактат Деламара можно расценить как основную идейную предпосылку концепции «полицейского государства», как успешную попытку на обширном законодательном материале проследить
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
направления, институциональные и правовые формы государственного регулирования разнообразных сфер общественной жизни.
Подход к полиции как к инструменту управления во благо общества, аналогичный взглядам Де-ламара, имел место и в России при Петре I. Петру было хорошо известно о действовавшем во Франции департаменте внутренних дел. Предложение создать в России Полицейскую коллегию содержалось в представленном Петру бароном А.Х.Ф. Лю-берасом проекте реформы государственного управ-ления7. Более того, создание Политической коллегии предусматривал в своих бумагах и сам Петр8. Но эти проекты не были проведены в жизнь.
От их реализации Петра удержали факторы, истоки которых, возможно, следует искать в сфере правовой культуры как самого царя-реформатора, так и выдвинувшего его российского общества. Во-первых, можно предположить, что коллегиальный принцип управления внутренними делами не давал ему уверенности в достижении желаемого результата. Во-вторых, присутствовало традиционное желание сэкономить на аппарате управления. В-третьих, те сферы общественной жизни, которые попадали бы в ведение данной коллегии, не представлялись Петру развитыми и нуждающимися в регулировании в той же степени, что в Европе: посадское население, купечество и ремесленники рассматривались им исключительно как источник налоговых поступлений в казну.
Тем не менее, концептуальный подход к полиции как к инструменту управления во благо общества был провозглашен в Регламенте или Уставе Главного Магистрата (1721)9, в то время как конкретные направления ее деятельности применительно к Санкт-Петербургу были закреплены лично составленными Петром I «Пунктами, данными С.-Петербургскому Генерал полицмейстеру»10.
Характерно, что в Уставе Главного Магистрата законодатель делал ставку на городские органы местного самоуправления11, при которых намечалось создавать полицию. Они получали право разработка проектов нормативно-правовых актов, но их утверждение объявлялась прерогативой Сената. В Уставе Главного Магистрата говорилось: «Ежели в Главном Магистрате в которых городах усмотрят, что полезное ко установлению полиции, или
добрых гражданских порядков к поправлению, и о том, какие надлежат новые уставы сочинить; то должно оное сочинять с осмотрением чтоб оные были к общенародной пользе, а не к повреждению,
которые сочиня, для апробации объявить в Сенат, а не объявя, отнюдь в действо собою не производить понеже полиция особливое свое состояние имеет»12.
Таким образом, контроль Сената за полицейским законодательством создавал единое правовое поле и предпосылки возможной дальнейшей централизации. Законодательное закрепление порядка разработки нормативных актов, регулирующих полицейское управление в городах, придавало последнему правовые черты. Однако, анализ источников показывает, что процедуры принятия актов полицейского права на тот период не были разработаны.
Заметное усиление интереса к вопросам эффективного государственного управления наблюдалось в Европе и России во второй половине XVIII в. Большое влияние на умы оказывали немецкие мыслители — яркий представитель философии эвдемонизма Христиан Вольф, хорошо известный в России, и правовед И.Г.Г. Юсти, испытавший влияние вольфианства и «Трактата о полиции» Деламара.
Согласно политической философии Х. Вольфа, цель государства состоит в том, чтобы обеспечить благо общества, понимаемое, в первую очередь, как материальное благополучие. Юсти, в свою очередь, обосновал идею о том, что полиция есть инструмент обеспечения всеобщего блага. Он впервые употребил термин «наука полиции» (имея в виду науку управления с помощью полиции для достижения всеобщего благополучия) и термин «полицейское государство»13. Представляется, что в понимании Юсти и Деламара, исходивших из идеи всеобщего блага, трактуемого как благосостояние, полицейское государство было предшественником понятия современного социального государства. Идеи Юсти разрабатывал Иосиф Зонненфельс14. При подготовке к реформе государственного управления в целом и полиции, в частности, проходившей при Екатерине II, работы этих авторов были переведены на русский язык, что свидетельствовало о востребованности в России изложенных в них идей. Претендуя на реализацию идей Просвещения о необходимости разумного управления для достижения всеобщей
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
пользы, Екатерина II сразу после вступления на престол рассмотрела ряд предложений о реформе государственного аппарата.
В проекте создания Императорского совета, предложенном влиятельным дипломатом, впоследствии главой Иностранной коллегии Н.И. Паниным, впервые в России вводилось понятие «внутренние дела» и был употреблен термин «департамент внутренних дел». В ведение этого департамента Панин предлагал отнести «дела по Юстиц и Вотчинной коллегиям, по Сыскному и Судному приказам, по сыщиковым делам и по экспедиции о колодниках и всякие следственные дела по Главной полиции, по Сибирскому приказу, по банковским конторам для дворянства и купечества и по генеральному ме-жеванию»15. Н.И. Панин был лично знаком с умеренным французским просветителем академиком Антуаном-Леонардом Томасом (1732—1785), который разделял взгляды последнего представителя общеевропейской школы римского права Ж. Дома и активно проповедовал необходимость правовых форм внутреннего управления. Однако, Екатерина II, как и Петр I, после недолгих колебаний отказалась от создания централизованной государственной структуры в виде департамента внутренних дел, предложенного Паниным. Среди проектов, присланных на рассмотрение Уложенной комиссии, был Наказ от Главной полиции, не предлагавший радикальных изменений16. Он и был положен в основу екатерининской реформы полиции, сутью которой стало укрепление контроля дворянства над полицейским управлением на местах, дополненное, в духе Просвещения, требованием соблюдения законности. Идеи проекта Н.И. Панина в части, касающейся создания департамента внутренних дел, оказались востребованным позднее, в ходе подготовки реформ государственного управления при Александре I.
1 См., напр., Соловьев К.А. Словно феникс из пепла. О перспективах полицейского государства в России // Независимая газета. 2012, 22 мая.
2 Аристотель. Политика // Сочинения в четырех томах. Т. 4. М., 1983, с.457. Опираясь на указанный фрагмент текста Аристотеля, политию иногда трактуют как городскую администрацию, в основе которой лежит смешанная форма правления - аристократия («доблестные люди», аристократы не по происхождению, а по духу) с привлечением демократических элементов.
3 См. подробнее об этой систематизации: Дерюжин-
ский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. СПб., 1903.
4 1—3 тома были впервые опубликованы во Франции в 1689 г., а том 4 — в 1697 г., после смерти автора; затем сочинение переиздавалось в 1777 и 1829 гг. См. Jean Domat. Oeuvres completes, nouvelle edition revue corrigée, vol. 1—3, ed. Joseph Remy. Paris: Firmin-Didot, 1829.
5 Domat J. Oeuvres completes. Vol. 3. Le droit public, suite des lois civiles dans leur ordre naturel. Paris: Firmin-Didot, 1829, p. 39.
6 Delamare N. Traité de la police, où l'on trouvera l'histoire de son etablissement, les fonctions et les prerogatives de ses magistrats; toutes les loix et tous les reglemens qui la concernent... Paris: J. et P. Cot, 4 vols., 1705-38. Тома 1,3 и 4 доступны в электронном варианте через Национальную библиотеку Франции Gallica (http://gallica.bnf.fr/).
7 См. Берендтс Э. Барон А.Х.Ф. Люберас и его записка об устройстве коллегий в России. Спб., 1891; его же. Несколько слов о «коллегиях» Петра Великого. Ярославль, 1896; С. 18.
8 Там же. С. 22. Автор цитирует заметку из памятной книжки Петра: « О такой коллегии, которая бы смотрела, что исправить, переменить, отставить, вновь сделать, начиная от порядков прибыли даже, до чистоты и украшения во всем государстве, плантации в безлесных местах и виноград, всякие строения работы и прочия такие дела, когда указ об оных будет прежде не начинать не распорядясь кем и чем оныя содержать сделав».
9 Прямых подтверждений того, что Петр I или его ближайшие сподвижники были знакомы с первым томом сочинения Деламара, опубликованного к моменту выхода Регламента или Устава Главного Магистрата, авторы не нашли, равно как и его переводов на русский язык. Однако идейные и даже некоторые текстуальные совпадения очевидны. В нем был обозначен идеальный образ полиции: «а именно: оная споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых до-смотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном к жизне человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах, и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, больных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкраце ж над всеми сим полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».
10 ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 3203.
11 Курс Петра на развитие городского самоуправления не был реализован. Выборные органы повсеместно попадали под контроль государственной администрации и не получили до реформ Екатерины II должного уровня развития.
12 ПСЗ. Собрание первое. Т. 6. № 3708.
13 Юсти И.Г.Г. Основания силы и благосостояния царств или подробное начертание всех знаний, касающихся до государственного благочиния. Ч. 1. М., 1772. С. 515.
14 Зонненфельс И. Начальные основания полиции или благочиния. М., 1787.
15 Бумаги, касающиеся предположения об учреждении Императорского совета и о разделении Сената на департаменты в первый год царствования Екатерины II. См. Сборник Русского исторического общества. Т. VII. С. 214—215.
16 См. Сборник Русского Императорского исторического общества. Т. 43. Спб., 1885. С. 296—311.
