CC BY
440
УДК 67.400.7
КОНЦЕПЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В.П. БЕЗОБРАЗОВА
© Н.В. Корнаухова
Дан краткий анализ взглядов В.П. Безобразова на местное самоуправление. Ученый полагал, что органы местного самоуправления должны быть частью государственного механизма управления, сохраняя определенную самостоятельность.
Ключевые слова: В.П. Безобразов; местное самоуправление.
Владимир Павлович Безобразов (18281889) известный экономист и публицист. Будучи видным экономистом, он уделил немалое внимание проблемам развития основ местного самоуправления в России второй половины XIX в.
Вместе с тем нет ни одного диссертационного исследования, всецело посвященного анализу взглядов В. П. Безобразова в данной сфере.
В.П. Безобразов посвятил значительную часть своей научной деятельности местному самоуправлению. Обобщением всех его трудов в данной сфере стало издание в 1882 г. сборника «Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть», соединившего воедино все труды ученого. посвященные именно самоуправлению за период с 1859 г. по 1880 г. Таким образом, в данной статье представлена эволюция взглядов ученого на местное самоуправление в указанный период.
Уже в предисловии к сборнику В.П. Безобразов говорит о невозможности рассмотрения и изучения местного самоуправления в отрыве от государственного управления, «в состав которого оно входит как органическая часть целого». Иное представление о местном самоуправлении, по мнению ученого, может привести к разрушению либо государства, либо самоуправления, поскольку государство в государстве (местное самоуправление) невозможно. Более того, ученый настаивает, что единство местного самоуправления и государства бесспорно и необходимо для устройства самоуправления [1].
Указанная ссылка выдает в В.П. Безобразове приверженца государственной теории местного самоуправления. Действительно, В.П. Безобразов считается основоположником государственной реформы местного самоуправления в России.
Интересны размышления ученого о власти. В.П. Безобразов выводит следующее убеждение: «самая прочная власть есть та, в повиновении которой заключается сознательный, прямой, личный интерес повинующегося» [2]. Таким образом, интересы важны для сословий, а государству следует их удовлетворять в целях обеспечения порядка в обществе.
Развивая данное убеждение, ученый приходит к мысли, что представители самих сословий, выражающие интересы этих сословий, будут самыми лучшими органами власти. Опека одного сословия над другим не дает эффективного результата, потому что всегда будет необоснованно обременять опекающее сословие и одновременно вызывать недоверие опекаемого. Соответственно, органы власти должны быть смешанными, т. е. всесословными.
Сословность неискоренима в одночасье, ученый констатирует ее остатки в 1881 г. (по его логике, уничтожение сословности началось после отмены крепостного права) и говорит о необходимости ее уничтожения в дальнейшем.
В.П. Безобразов упоминает о выгодах самоуправления как для общества, так и государства. Это и удовлетворение властолюбивых инстинктов людей, стремящихся к власти, сокращение государственных расходов. В любом случае государство должно учитывать интересы всех сословий без установления привилегий, тогда возможна так тяжело достижимая гармония.
В. П. Безобразов говорит о том, что самоуправление строится на том классе общества («естественная аристократия»), который в данный момент не по дарованным привилегиям, а по самому ходу жизни стоят выше основной массы общества. Такие люди могут оказать неоценимую помощь и государству,
и обществу, участвуя в государственном самоуправлении: «... правильная система самоуправления оберегает интересы правительства и общества от злоупотреблений своеволия, и она же открывает самый естественный путь для деятельности естественной аристократии и позволяет ей употреблять свои силы самым выгодным образом для всего общества» [2, с. 230].
В.П. Безобразов в 5 главе «Общие понятия о самоуправлении» рассматривает тему специальной подготовки людей к занятию государственным и административным делом как довода против самоуправления.
В определенной степени ученый признает, что такая деятельность, как государственное управление, обладает своей спецификой. Однако, по В.П. Безобразову, для государственного человека, для того чтобы его деятельность была полезна, необходимо наличие убеждений. В любой другой деятельности убеждения не имеют такого значения. Причем сначала ученый их ставит выше знаний и честности [2, с. 239], однако потом дает поправку о важности и этих качеств [2, с. 240], добавляя, что убеждение должно быть сознательным и честным. Важность убеждений сосредоточена в том, что деятельность государственного человека должна быть направлена к определенной цели в зависимости от его подлинных убеждений, созданных им. Они берутся им из «совокупности жизни общества, в общем запасе его образованности и нравственных понятий» [2, с. 241].
Далее В. П. Безобразов, продолжая рассуждения об убеждениях, находит, что следующее условие для их реализации - внутренняя независимость, которая обеспечивается высоким общественным положением. Отсюда вывод - в правильной системе самоуправления призвание естественной аристократии состоит в политической и административной деятельности [2, с. 243].
Важно также обстоятельство, что эта деятельность не должна являться источником средств к существованию (должен быть иной вид дохода) для государственного лица.
Иными словами, получается, что преимущественно в самоуправлении оказываются «знатные и значительные люди». И так происходит и в теории, и на практике. Ученый не видит в этом явлении ничего плохого, поскольку присутствием, как он называет,
«естественных аристократов» обеспечивается самостоятельность и независимость всего самоуправления. Рациональное зерно в данном замечании, безусловно, имеется: только внутренне независимый, образованный и честный человек с политическими убеждениями способен отстоять не только свободу своей личности, но и личности всякого члена общества. Таким образом, по мнению В.П. Безобразова, влияние сильных мира сего не вредит развитию демократических свобод в обществе.
Вместе с тем к участию в самоуправлении должны привлекаться не только аристократы, по сути, задача естественной аристократии - принимать живое участие в самоуправлении, выступать в роли опоры, обеспечивая его независимость в целом, независимость других общественных групп, для которых самостоятельная независимость невозможна. От естественной аристократии ученый требует также спокойного отказа от всех искусственных привилегий. В силу объективных причин землевладельцы всегда, даже и при отсутствии привилегий, смогут занять ведущее положение в управлении.
Поэтому правовед предлагает дать политическую независимость тем лицам, которые уже практически независимы (если отсутствует бюрократия), и далее эта независимость начнет распространяться сама. Подобным образом общество может достичь естественной демократии.
При этом В.П. Безобразов, сравнивая влияние аристократии в самоуправлении и влияние бюрократии при централизации, отдает предпочтение первой как более приемлемой для государства.
В целом, изучая вышеуказанные положения, можно сделать вывод о значительном влиянии на взгляды В.П. Безобразова Рудольфа фон Гнейста, немецкого ученого, одного из основателей государственного направления в теориях местного самоуправления середины XIX в. Именно у Р. Гнейста ученый заимствовал утверждение, что должностные лица самоуправления должны быть независимы, а исполнение обязанностей не должно быть оплачиваемым. Соответственно, из двух указанных посылок следует, что дворянство («естественная аристократия») должно занимать главенствующее положение в органах самоуправления.
Относительно создания самоуправления у В.П. Безобразова нет радужных мечтаний: «желать самоуправления и уметь пользоваться им - две вещи разные» [3].
Рассуждая о бесполезности высказываний, направленных на создание самоуправления, и оценивая положение дел в пореформенной России 1863 г., ученый выводит нехитрую истину: «местное самоуправление может безвредно развиваться лишь под охраной, которую будут давать ему общие государственные учреждения, где голос сословных интересов по необходимости должен высказываться примирительнее и где сильнее должны чувствоваться крепость государственного единства и все выгоды, с ним связанные» [3, с. 402].
Самоуправление может быть успешным, но необходимо соблюдение многих условий. Среди них ученый называет:
- живую заинтересованность в самоуправлении и его результатах лиц, для кого оно образовано;
- тесную связь между заинтересованными людьми;
- наличие общих интересов и «привычку к взаимным сношениям.
Эти условия исходят от самой жизни, и никакие законы не в силах их создать. Однако со стороны государства также требуется соблюдение одного важного условия - воздержание от излишней регламентации: «законодательство... должно ограничиться самими необходимыми определениями, полагая лишь общие, широкие основы, разрешая законом те немногие учредительные вопросы. Дальнейшая судьба местных учреждений должна быть предоставлена времени и жизни.» [3, с. 403].
После введения земских учреждений в России В.П. Безобразов дал им, в принципе, справедливую оценку. Для ученого удивительно, как быстро они заработали при всех притеснениях и неблагоприятных обстоятельствах их возникновения: крутой поворот в истории, связанный с отменой крепостного права и при полной разобщенности сословий в России.
После введения земств вряд ли найдется другая общественная среда, где при подобных обстоятельствах оказывалась бы такая общественная гармония [4].
Конечно, столь лестная оценка не была лишена критики со стороны правоведа. Многого еще не достает земским учреждениям. По В.П. Безобразову, земствам в начале их деятельности необходимо встать на верный путь. Верный путь он определяет в следующем: «земские учреждения должны получить определенный характер в качестве института хозяйственного» [4, с. 490]. И этот институт должен занять свою нишу, а не нишу казенных предприятий или частного предпринимательства.
В статье «Земские учреждения и самоуправление» (1874) В.П. Безобразов оценивает десятилетнюю работу российских земских учреждений. Отмечая то обстоятельство, что в обществе усиливается охлаждение к земствам, он пытается их остановить: «лучшие плоды земских учреждений возможны только в будущем» [5].
При этом ученый возмущается, что неудовлетворительность от земских учреждений считается практически общепризнанной. Наверное, поэтому он пытается заострить внимание на заслугах земств.
Первая главная и «великая» заслуга земских учреждений - это их бессословный принцип организации, поскольку, по В.П. Безобразову, бессословность является необходимым условием здорового самоуправления. Доказывая свою позицию, ученый ставит в пример Англию, которая давно отказалась от замкнутых сословий и на тот момент являлась признанным авторитетом в самоуправлении.
Второй заслугой российских земств является тот факт, что они «являются политической школой для всех слоев нашего общества, особенно для средних и низших». Эта заслуга является более признанной обществом, чем первая. А сам В. П. Безобразов называет такое политическое воспитание земских учреждений «пробуждением разумного политического духа в нашем обществе» [5, с. 505].
Также правильным в организации земского самоуправления ученый считает и их подчиненность Сенату при рассмотрении споров земств с правительственными органами. Земства по закону являлись самостоятельными органами и, соответственно, установление какого-либо контроля над ними, кроме судебного в виде Сената, было бы не-
правильно. В.П. Безобразов отмечает, что Сенат является в России уже традиционным органом, известным каждому человеку.
При всех положительных моментах в российском самоуправлении ученый, конечно же, признает, что оно не идеально.
Здесь необходимо отметить, что
В.П. Безобразов представляет для примера реформы местного управления Пруссии. Вообще Пруссия для России показательна, она по сравнению с Англией и Францией более приближена к условиям России. Реформы в Пруссии проводились по теоретическому обоснованию Р. Гнейста. Их результатом явилось создание единой системы местного управления, сочетавшей в себе принципы выборности и назначения от монарха. Правомерность отношений внутри нее должны были обеспечить т. н. административные суды, состав которых был смешанным, т. е. наполовину выборным, а наполовину назначаемым.
Однако, что необходимо сделать для улучшения самоуправления в России?
Правовед считает, что дело не просто в свободе, предоставленной земствам, и не в их компетенции. Простыми изменениями объема свободы и компетенции, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения, земства не улучшить. Вопрос более системный, в характере власти, а именно, в отсутствии у земств правительственной власти: «нашим земским учреждениям, не только в общем круге государственного управления, но даже в границах их компетенции. не присвоено никакой государственной власти, кроме права налога» [5, с. 540].
Земства противопоставлялись государственным органам, не имели никакой принудительной власти. Даже в вопросах взыскания недоплаченных кем-либо сборов не имели никаких административных рычагов воздействия и обращались в суд для взыскания в гражданском порядке. Вообще отношения, которые были у земств с населением, государством и его органами были гражданскими, носили сугубо общественный (частный) характер и объективно отличались от административных.
Поэтому главным «пороком» земского устройства в России В.П. Безобразов считает их негосударственный характер и отсюда отсутствие государственной власти (власти
принуждения): «земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельное государственно-общественное тело, не имеющее никаких органических связей с этой системой, а без этих связей они не могут продолжать развиваться здоровым образом» [5, с. 543].
Ученый вообще не представляет, как возможно общественное самоуправление. Для него отношения самоуправления никак не подобны отношениям в акционерных компаниях или ученых обществах (последние являются примером негосударственных общественных отношений). Учреждения самоуправления, по В.П. Безобразову, такие же органы государственной организации, как и бюрократические учреждения, различные формы одной и той же власти.
Правовед согласен с объяснительной запиской министра внутренних дел П.А. Валуева к проекту положения о земских учреждениях и цитирует «этот любопытный по многим отношениям документ»: «Единство государственного управления, сила и целость государственной власти не могут уступать потребностям местного интереса, как бы важны и законны они не были. Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его и наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям и тому общему направлению, которые установляют-ся центральною государственною властью» [5, с. 549]. Однако сам проект был далек от внесения земств в общую систему государственного управления России.
Земства независимы, но они стеснены законом и бюрократической опекой, если считать земства частными неправительственными учреждениями. Если же расценивать их как государственные органы, то их независимость необъятна. Поэтому необходимо внести их в общую государственную систему органов управления и очертить законные пределы их деятельности.
В этом справедливом замечании В.П. Безобразова кроется, как кажется, утверждение относительно непродуманности проведенной земской реформы, поскольку в
России в чистом виде не была реализована не общественная, не государственная теория местного самоуправления, и получившиеся в результате реформы земства стали действительно непонятным учреждением.
Среди практических предложений В.П. Безобразова (разработанные в самой общей форме) можно отметить слияние губернских правлений и ряда иных бюрократических институтов с губернскими земскими управами, которые, однако, должны были сохранить свою самостоятельность и подлежать только судебно-административному контролю, что указывало бы на государственное значение земства.
В.П. Безобразов открыто признает, что его замечания относительно государственной теории местного самоуправления не новы для Европы, и ссылается на сочинения Л. Штейна и Р. Гнейста. Действительно, влияние этих двух ученых на российских правоведов и публицистов того времени было велико, и В.П. Безобразов не исключение. Ученый говорит, что Россия не должна слепо копировать системы самоуправления у других стран, европейских в частности, но в то же время мы должны изучать общее движение европейской государственной жизни.
Учение В.П. Безобразова также имело серьезное влияние на других российских ученых, примером может служить А.Д. Градов-ский. Возможно, некоторая незрелость взглядов приверженцев государственной теории местного самоуправления не позволила реализовать ее в России в полном объеме.
И все же опыт, накопленный теоретической мыслью конца XIX - начала XX вв.,
очень важен для теории и практики современного местного самоуправления ввиду сходства проблем и вопросов. И не учитывать весь политико-правовой пласт того времени при построении местного самоуправления в наши дни было бы, по меньшей мере, нецелесообразно.
1. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.
2. Безобразов В.П. Накануне реформ // Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 42.
3. Безобразов В.П. Мысли о действующих местных учреждениях и о будущем их устройстве // Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 401.
4. Безобразов В.П. Заметка о деятельности земства // Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 489-490.
5. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление // Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 496.
Поступила в редакцию 31.08.2009 г.
Komaukhova N.V. The concept of local self government of V.P. Bezobrazov. The short analysis of V.P. Bezobrazov’s sights on local self government is given. The scientist believed that local governments should be a part of the government machinery of management keeping its certain independence.
Key words: V.P. Bezobrazov; local self government.
