Концепция инновационного развития муниципального образования: принципы формирования и реализации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3

КРАСНОКУТСКИЙ П.А.

КОНЦЕПЦИЯ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ

Одной из важнейших современных мировых тенденций является стремление к созданию социально-ориентированной экономики. Об этом свидетельствует появление таких понятий, как социальная ответственность бизнеса, а также тот факт, что, начиная с 70-х годов ХХ века, в большинстве развитых стран мира был взят курс на качественное изменение подходов к построению системы местного самоуправления и функционированию экономики муниципальных образований. Данный факт приобретает исключительную значимость, если учесть, что порядка 70% проблем, с которыми человеку приходится сталкиваться в своей повседневной жизни, решается именно на муниципальном уровне, посредством муниципального бюджета перераспределяется 20-40% ВВП, в структуре местной власти занято до 20-30% работающего населения, находится до 1/3 собственности городов и районов [2, с. 63]. Помимо этого, качество развития муниципальной экономики является одним из важных факторов социально-экономического развития региона.

Одной из проблем, которые, по мнению ряда ученых, сдерживают выход на уровень устойчивого социально-экономического развития региона, является проблема несбалансированности региональных бюджетов, которая, в свою очередь, возникает вследствие несбалансированности бюджетов муниципальных образований. Так, по данным исследователей, в настоящий момент в России донорами являются лишь порядка 4% от общей численности муниципальных образований [6, с. 39], тогда как, по мнению ряда исследователей, «наполняемость бюджетов разного уровня, разграничение полномочий и ответственности за принимаемые управленческие решения социальных, экономических и экологических проблем между органами федеральной, региональной и муниципальной власти способствуют достижению устойчивого развития региона» [1, с. 13]. В сложившейся ситуации, на наш взгляд, решение проблемы выхода на уровень устойчивого регионального развития следует искать в плоскости модернизации экономики муниципальных образований.

В настоящий момент местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, предоставляющим потенциальные возможности для создания экономически и социально эффективной системы местных органов власти. Однако для успешного построения подобной системы важно выделить проблемы, которые сдерживают эффективное развитие экономики на муниципальном уровне. С этой целью нами был проведен анализ стартовых условий развития муниципальных образований на примере трех муниципальных районов Ростовской области по схеме, представленной в методических рекомендациях по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования [3].

Анализ, проведенный по указанной схеме, позволил выявить, что в настоящий момент существуют две базовые проблемы, сдерживающие выход на уровень устойчивого развития территории:

1. Низкий качественный уровень управления, выражающийся в отсутствии системы мотивации эффективной деятельности, недостаточном качестве и объемах предоставляемых населению муниципальных услуг.

2. Недостаток собственных ресурсов развития. Данный фактор является особенно актуальным в условиях реализации Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому на уровень местного самоуправления передан ряд полномочий, осуществление которых зачастую не обеспечивается за счет собственных ресурсов.

По нашему мнению, выделенные проблемы не могут быть рассматриваемы по отдельности, поскольку это может привести к недостижению необходимого эффекта, и потому требуют комплексного подхода к их решению.

В связи с этим, автором была разработана концепция инновационного развития муниципального образования, в рамках которой возможно решение обеих указанных проблем.

Предлагаемая автором концепция базируется на внедрении двух базисных стратегий:

1. Изменение подходов к построению системы местного самоуправления, основанное на внедрении принципов «нового менеджеризма» и партиципаторной демократии. На наш взгляд, создание системы местного самоуправления на базе современных мировых концепций позволит сделать систему более гибкой и ориентированной на результат - максимальное удовлетворение потребностей путем повышения качества и объемов предоставляемых населению муниципальных услуг. Практика показывает, что внедрение подобных механизмов в нашей стране не только возможно, но и необходимо и позволяет без значительного роста затрат достигнуть ощутимых результатов (в качестве примера можно привести итоги пилотного проекта Всемирного банка «Местное самоуправление и гражданское участие в современной России»). Помимо этого, построение системы местного самоуправления, ориентированной на результат позволит создать систему мотивации для повышения эффективности деятельности местных органов власти, что очень важно для успешной реализации мероприятий рассматриваемой концепции.

2. Изменение стратегии экономического развития муниципального образования путем проведения активной инвестиционной политики. Реализация данной стратегии потребует формирования на территории муниципального образования благоприятного инвестиционного климата, а также активной поддержки со стороны всех органов власти и, в первую очередь, желания органов местного самоуправления эффективно развивать вверенную им территорию.

По мнению автора, внедрение данных стратегий должно происходить параллельно, поскольку в противном случае, как было отмечено выше, необходимый эффект не будет достигнут.

Реализация указанных стратегий предполагает проведение следующего комплекса мероприятий:

1. По блоку «Изменение стратегии управления муниципальным образованием на основе внедрения принципов «нового менеджеризма» и партиципаторной демократии»:

- изменение функций органов местного самоуправления;

- повышение гражданской активности местного сообщества;

- стимулирование активной работы местных органов власти по повышению благосостояния населения.

2. По блоку «Изменение стратегии экономического развития муниципального образования на основе проведения активной инвестиционной политики»:

- оценка имеющихся ресурсов (оценка стартового социально-экономического потенциала муниципального образования);

- определение нормативов;

- прогнозирование устойчивого развития территории;

- разработка стратегии проведения активной инвестиционной политики на основе анализа результатов прогнозирования.

Указанные мероприятия должны базироваться на принятии следующих нормативноправовых актов:

1. По блоку «Изменение стратегии управления муниципальным образованием на основе внедрения принципов «нового менеджеризма» и «партиципаторной демократии»:

- закон, определяющий и закрепляющий права граждан;

- закон об ответственности и подотчетности органов местного самоуправления перед местным населением;

- формирование и законодательное закрепление системы стимулирования повышения эффективности деятельности местных органов власти.

2. По блоку «Изменение стратегии экономического развития муниципального образования на основе проведения активной инвестиционной политики»:

- разработка на местном уровне нормативно-правовых актов, призванных повысить степень инвестиционной привлекательности территории;

- закрепление механизма страхования инвестиционных рисков.

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3

В качестве индикаторов (показателей) эффективности проводимых преобразований предлагается применять следующие:

1. По блоку «Изменение стратегии управления муниципальным образованием на основе внедрения принципов «нового менеджеризма» и «партиципаторной демократии»:

- повышение прозрачности деятельности местной власти;

- повышение объемов и качества предоставляемых населению услуг и пр.

2. По блоку «Изменение стратегии экономического развития муниципального образования на основе проведения активной инвестиционной политики»:

- повышение эффективности деятельности предприятий различных отраслей экономики муниципального образования;

- повышение благосостояния населения: снижение безработицы, увеличение доходов и пр.

Следует отметить, что разделение индикаторов по блокам носит достаточно условный характер, поскольку, как было показано ранее, реализация базовых стратегий концепции создает аккумулирующий эффект.

Конечным итогом проводимых преобразований должны стать выход на уровень устойчивого социально-экономического развития муниципального образования и минимизация территориального социально-экономического риска.

Для успешной модернизации системы управления, основанной на принципе «нового менеджеризма» автор предлагает использовать систему, успешно применяемую в Великобритании с 1999 года. В данной стране был разработан ряд моделей, призванных повысить качество деятельности органов местной власти:

1. Модель «Превосходство в работе», основанная на анализе возможностей организации и результатов ее деятельности при постоянной ориентации на стратегические ценности, что позволяет повысить эффективность работы;

2. «Знак Хартии» - награждение учреждений общественного сектора в целях стимулирования повышения качества их услуг на основе самооценки и независимого аудита;

3. «Инвестиции в персонал» - разработка национальных стандартов и методик, призванных повысить эффект от вложения средств в обучение и развитие персонала;

4. Модель ^0-9000 - методы обеспечения эффективности рабочих процессов и документооборота на основе управления качеством;

5. «Программа совершенствования местного управления» - процесс экспертной оценки слабых и сильных сторон в работе органов местного самоуправления [5].

Прогнозирование устойчивого развития муниципального образования, на наш взгляд, целесообразно производить с применением нормативно-ресурсного метода.

Выбор методики прогнозирования обусловлен тем, что из всего многообразия существующих методов при долгосрочном прогнозировании устойчивого развития региона и муниципального образования в основном применяются два метода: поисковый и нормативноресурсный.

Поисковый метод основан на экстраполяции сложившихся тенденций на прогнозный период.

Суть нормативно-ресурсного метода заключается в том, что с его помощью составляется некоторое вероятностное описание возможных альтернативных сценариев достижения поставленной цели, которое включает в себя проведение мероприятий по реализации этих сценариев исходя из имеющихся ресурсов и заранее установленных пропорций.

Процесс составления прогноза включает в себя 5 основных этапов:

1. Сбор и обработка статистической информации за отчетный период.

2. Составление сценария развития муниципального образования на прогнозируемый период.

3. Составление сценарной карты прогноза.

4. Запуск процесса прогнозирования

5. Оценка результатов, полученных в процессе прогнозирования и соответствующая корректировка сценария с последующим выбором наиболее оптимального варианта развития муниципального образования.

В процессе прогнозирования используется три исходных массива данных:

1. Входные данные (показатели). Данная группа показателей характеризует базовые условия развития муниципального образования в предпрогнозном периоде.

2. Сценарные условия прогнозирования, включающие нормативы уровня жизни, бюджетных доходов и расходов, динамику численности и состава населения и т.д.

3. Выходные данные (показатели). В данную группу показателей входят оценка динамики мощностей инженерной и социальной инфраструктуры, стоимости и социально-экономической отдачи основного капитала коммерческих организаций, а также прогноз уровня доходов населения и бюджета муниципального образования.

Выходными (оценочными) показателями являются интегральный индекс уровня устойчивого развития муниципального образования (соотношения прогнозной и нормативной стоимости активов) и обратный ему показатель - уровень территориального социальноэкономического риска [4].

В целях автоматизации процесса прогнозирования коллективом сотрудников ГНУ ВНИ-ИЭиН при участии автора данной статьи разработано программное средство Бог^-Соип^у, позволяющее получать комплексный прогноз социально-экономического развития исследуемой территории, а также интегральный индекс уровня устойчивого развития муниципального образования и обратный ему показатель - уровень территориального социальноэкономического риска.

Прогноз составляется по двум вариантам сценария:

- инерционный - основан на экстраполяции существующих тенденций в будущий период без привлечения дополнительных ресурсов;

- инновационный - предусматривает проведение активной инвестиционной политики;

При оценке допустимости территориального социально-экономического риска авторы

руководствовались следующим критерием (по методике рейтингового агентства «Эксперт РА»): минимальный риск соответствует значению данного коэффициента до 10%, средний риск - интервалу 10...25%, умеренный риск - в интервале 25%...50%, высокий риск - в интервале от 50 до 75% ,очень высокий - более 75%.

На основе Методических рекомендаций по определению годового экономического эффекта от использования результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ нами был определен эффект от внедрения НИР по формуле, предназначенной для выявления доли лицензиара в прибыли лицензиата:

Э=[КН-ЧДДГ/ (1+Б)1] - Сн; (1)

где: ЧДДг - приведенный экономический эффект от применения методики и программного средства за счет ускорения процесса частно-государственного партнерства и оптимизации уровня капитальных расходов бюджетов всех уровней, идущих на развитие сельских территорий, за 5 лет - 75 млн руб.; E - коэф. приведения - 0,1; Г - число лет - 5; Кн - доля науки в эффекте - 0,25; Сн - сумма затрат на внедрение НИР - 4,5 млн руб.

Подставив данные в формулу (1), получим: Э=[0,25 ■ 75/ (1+0,1)5] - 4,5 = 7,14 млн руб. на один муниципальный район Южного федерального округа Российской Федерации. Экспериментальные расчеты, проведенные на базе муниципальных районов двух субъектов, входящих в ЮФО (Карачаево-Черкесская республика и Ростовская область), показали, что при условии проведения активной инвестиционной политики возможен выход на уровень устойчивого социально-экономического развития муниципального образования, а также снижение уровня территориального социально-экономического риска до минимальной отметки (по рассмотренной ранее шкале рейтингового агентства «Рейтинг РА»).

Для успешной реализации рассматриваемой концепции инновационного развития муниципального образования, по мнению автора, необходимо, чтобы мероприятия концепции нашли свое отражение в рамках программы социально-экономического развития муниципального образования, формируемой местными органами власти. В то же время, для обеспечения единства и целостности региональной экономической политики, необходимо, чтобы реализация концепции была прописана в рамках стратегии устойчивого развития региона, а также в рамках программы его социально-экономического развития. Автором

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3

предложен организационно-экономический механизм поэтапной реализации концепции в рамках программы социально-экономического развития муниципального образования.

Предлагаемый механизм, как и рассмотренная ранее концепция, для внедрения которой он предназначен, опирается на реализацию в рамках программы социально-экономического развития двух базисных стратегий и условно предполагает наличие трех основных этапов (их количество и временная протяженность, а также состав мероприятий могут варьироваться в зависимости от особенностей развития муниципального образования):

1. Подготовительный этап. На данном этапе предполагается реализация следующих изменений:

1.1. В рамках направления «Совершенствование системы местного самоуправления» -принятие определенных концепцией нормативно-правовых актов, предусматривающих закрепление прав граждан, ответственности перед ними местных органов власти, а также активная работа по включению населения в процессы управления.

1.2. В рамках направления «Развитие экономики муниципального образования» - формирование благоприятного инвестиционного климата путем принятия необходимых нормативно-правовых актов, а также проведение анализа стартовых условий развития муниципального образования (служит базисом для определения возможностей и ограничений роста).

Таким образом, как следует уже из самого названия этапа, а также проводимых в его рамках мероприятий, на данном этапе формируется необходимый базис, на котором будут строиться все последующие изменения, что определяет исключительную важность данного этапа.

2. Этап базисных изменений. На данном этапе предполагается реализация следующих изменений:

2.1. В рамках направления «Совершенствование системы местного самоуправления»:

- создание информационно-консультационной сети для местного населения, внедрение процедуры упрощения административных формальностей, формирование новых подходов к управлению;

- внедрение системы управления, ориентированной на результат, активное взаимодействие с местным населением при решении возникающих проблем.

2.2. В рамках направления «Развитие экономики муниципального образования»:

- составление прогноза устойчивого развития муниципального образования на основе нормативно-ресурсного метода и определение приоритетных направлений инвестиционной деятельности;

- проведение мероприятий по инвестированию в выбранные по данным прогноза отрасли, развитие инженерной и социальной инфраструктуры.

Данный этап является ключевым во всем организационно-экономическом механизме, поскольку именно в его рамках осуществляются основные намеченные изменения.

3. Переходный этап. На данном этапе предполагается реализация следующих изменений:

3.1. В рамках направления «Совершенствование системы местного самоуправления» -оценка результатов инновационной деятельности, формирование целей развития системы местного самоуправления для реализации в рамках последующих программ.

3.2. В рамках направления «Развитие экономики муниципального образования» - сопоставление фактических показателей развития муниципального образования с прогнозными показателями, полученными с помощью программного средства Бог-SD-Country, корректировка проводимых мероприятий в соответствии с результатами сопоставления, постановка стратегических целей на перспективу.

Таким образом, третий этап не является заключительным, он является этапом подведения итогов, оценки результатов и корректировки проводимой политики, а его цель - переход к новому этапу в рамках составления и реализации следующей программы - отражена в самом названии этапа.

Следовательно, по мнению автора, предложенный организационно-экономический механизм реализации концепции инновационного развития муниципального образования позволит не только обеспечить постепенность внедрения изменений, но и даст возможность для своевременной корректировки получаемых результатов. Помимо этого, предусматривается возможность и подчеркивается необходимость продолжения внедрения мероприятий, направленных на обеспечение и поддержание устойчивого социально-экономического развития территории и по окончании действия данной программы (в рамках последующих программ). Подобный подход позволит развивать полученные положительные результаты и избежать ошибок при составлении программ социально-экономического развития в будущем.

Подводя итог всему вышесказанному, автор считает возможным говорить о том, что разработанная концепция, а также предложенные механизмы ее реализации в совокупности представляют собою целостную систему, позволяющую выявлять и анализировать проблемы, сдерживающие устойчивое развитие территории, рассматривать ее природноресурсный и социально-экономический потенциал, прогнозировать возможные варианты развития при реализации разных сценариев, а также практически внедрять мероприятия, направленные на обеспечение базовой цели - достижения устойчивого социально-экономического развития муниципального образования.

По мнению автора, в настоящий момент только подобный комплексный подход к анализу и решению проблем может быть по-настоящему действенным для создания в нашей стране современной, эффективно развивающейся социально-экономической системы, в рамках которой обеспечивается достойный уровень жизни для каждого человека.

ЛИТЕРАТУРА

1. Алексеев А.В. Пути совершенствования механизмов управления устойчивым социально-экономическим развитием региона.//Экономический вестник Ростовского государственного университета, 2007. Т. 5, № 4, часть 3.

2. Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление: Учеб. пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

3. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. - М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 2000.

4. Отчет о научно-исследовательской работе сектора институциональных условий сельского развития ГНУ ВНИИЭиН за 2007 год по теме: «Разработать методику и программное обеспечение прогнозирования уровня устойчивого развития сельских территорий на основе нормативно-ресурсного метода».

5. Садлер Д., Лобанов В. Повышение эффективности работы органов местной власти: опыт Великобритании.// Проблемы теории и практики управления, № 2, 2001.

6. Современные проблемы местного самоуправления и экономики территорий: Текст лек-ций/В.В. Кузнецов, М.В. Каймакова, Т.Е. Минякова, Р.Р. Гафуров, Е.В. Баландина; под общ. ред. В.В. Кузнецова - Ульяновск: УлГТУ, 2007.

БЕРЕЗИН В.С.

ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА РАЦИОНАЛЬНОГО ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Общей целью формирования экономического механизма природопользования является установление и регулирование финансово-экономических отношений в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды между органами государственной власти, с одной стороны и природопользователями с другой. Понятие экономического механизма природопользования обычно формулируется с позиций обеспечения экологичес-

Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3