CC BY
77
Бюджетная политика в социальной сфере
КОНЦЕПЦИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ
В РОССИИ
А.И. ГОНЧАРОВ, доктор экономических наук, профессор Всероссийский заочный финансово-экономический институт
М.В. ГОНЧАРОВА, кандидат экономических наук Волгоградское отделение Сбербанка России
Одной из основных целей экономической политики современного государства является полноценное финансовое обеспечение жизнеспособной системы социальной поддержки населения, ориентированной на всестороннее развитие граждан и социальное выравнивание. Эффективное финансовое обеспечение системы социальной поддержки требует разработки научно обоснованной методологии и встроенных в рыночную экономику финансовых механизмов в рамках четко определенных приоритетов социальной политики.
В начале 2000-х гг. в сфере государственных доходов и расходов были проведены крупные структурные реформы: предприняты попытки решения задачи обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности, изменен действующий Бюджетный кодекс РФ в части основных начал отечественной бюджетной системы и бюджетного процесса, внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений, завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета и бюджетов большинства регионов страны, упорядочены отношения по формированию и использованию внебюджетных фондов государства. Сегодня государство выступает инициатором социальных общероссийских программ («национальных проектов»), направленных на улучшение жизни широких слоев населения путем укрепления системы здравоохранения, организации рынка доступного жилья, развития агропромышленного комплекса, повышения качества образования. В бюджетах всех
уровней предусматриваются значительные финансовые ресурсы на реализацию этих приоритетов.
В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования государственных социальных расходов, лишь в 2005 г. стартовали мероприятия по оптимизации социальных трансфертов, которые много лет не достигали своих реальных получателей — льготников, а перераспределялись между предприятиями, организациями и учреждениями. Ранее россияне формально получали государственную поддержку по более чем 200 видам льгот, причем такой социальной помощью были охвачены более 100 млн человек. Основными направлениями социальной поддержки населения в современной России являются: транспортные услуги (395,2 млрд руб.), медицинские услуги (133,8 млрд руб.), санаторно-курортные услуги (123,6 млрд руб.) и жилищно-коммунальные услуги (123,3 млрд руб.)1.
В настоящее время складываются благоприятные финансовые условия для ускорения реформы государственных финансов, в частности и в сфере развития отечественной системы социальной поддержки. Созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд РФ, накопленные золотовалютные резервы страны обеспечивают финансовую устойчивость России к негативным воздействиям внутренней и внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации программ развития бюджетного федерализма в России были заложены принципиальные основы новой системы межбюджетных отношений,
1 Эксперт. - 2004. - № 22. - С. 48.; - № 24. - С. 15.
обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение нефинансируемых мандатов (финансовых обязательств, установленных федеральными законами для нижестоящих бюджетов, без учета финансовых возможностей по их выполнению).
Термин «монетизация льгот», мгновенно получивший в 2004 г. широчайший общественный резонанс из-за злободневности самого вопроса упорядочения льгот, справедлив только в части акцента на их строго денежное содержание, хотя главная часть этого процесса — персонификация и обоснованность социальной поддержки населения — до сих пор остаются без внимания со стороны науки и практики. В отличие от России, многие развитые западные страны проводят политику активной социальной поддержки и осуществляют целевые выплаты малообеспеченным слоям населения, основываясь на принципе нуждаемости, т. е. финансовая поддержка предоставляется только лицам, уровень доходов которых существенно ниже уровня среднедушевого дохода, достаточного для нормальной жизни в цивилизованных условиях. В России же работа в этом направлении только начинается, отсутствуют концепция и действенные финансовые механизмы реализации принципа нуждаемости.
Проблема финансового обеспечения социальных выплат не может быть решена только на основе значительного повышения уровня доходов. Она нуждается в комплексной, концептуальной разработке целостной системы финансового обеспечения социальной поддержки населения (ее институциональной структуры и всей совокупности форм и методов формирования и использования финансовых ресурсов). Искомая проблема была, есть и будет актуальной даже в странах с высокими личными доходами граждан, тем более в России она имеет огромное народнохозяйственное значение по масштабам задействованных в социальной сфере человеческих и финансовых ресурсов. Например, только из федерального бюджета РФ на социальную поддержку было выделено в 2006 г. более 278 млрд руб. 2
Задача персонального, своевременного и полноценного финансового обеспечения социальной поддержки населения, основанной на принципе нуждаемости, является одной из важнейших для дальнейшего развития политики продвижения в России социально ориентированных реформ.
2 Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 г.» // СЗ РФ. 2005. - № 52. Ч. II. Ст. 5602.
Нынешнее состояние системы социальной финансовой поддержки населения не соответствует тому уровню, который необходим для ускоренного развития и роста всей отечественной экономики.
Проблема полноценного обеспечения источниками и эффективного адресного финансирования мероприятий социальной поддержки должна решаться в рамках реализации политики построения в России «экономики потребления» и государственного финансового хозяйства от расходов, урегулирования бюджетных публично-правовых и частно-правовых отношений, обеспечения роста среднедушевого дохода российских домохозяйств, совершенствования системы межбюджетных трансфертов, развития банковских безналичных технологий осуществления социальных выплат, совершенствования налоговых льгот и развития корпоративных систем социальной поддержки. Эти вопросы, уже каждый в отдельности, вызывают широкий резонанс и делают проблему финансового обеспечения социальной поддержки населения в целом чрезвычайно актуальной, требующей результативного решения на основе системного подхода.
Несмотря на свою актуальность, проблема финансового обеспечения социальной поддержки населения, и в частности социальных трансфертов, особенно в аспекте механизмов реализации, до сих пор остается в стороне от магистральных исследований финансовой науки.
Основой теории и методологии финансового обеспечения источниками и финансирования социальных расходов выступает общая теория финансов. Над проблемами организации финансов социальной сферы в России работают такие экономисты, как Л. М. Бадалов, С. С. Голубе-ва, А. Г. Грязнова, М. Р. Ефимова, А. Ю. Казак, Т. М. Ковалева, Е. В. Коломин, М. Г. Лапуста, С. И. Лушин, Л. В. Перекрестова, В. М. Родионова, М. В. Романовский, Л. И. Сергеев, В. И. Самаруха, Н. Ф. Самсонов, В. А. Слепов и др. Непосредственно проблематикой финансового обеспечения социальной защиты населения и социальной политики занимаются такие специалисты, как С. В. Барулин, В. В. Иванов, В. Д. Роик, А. И. Роккель А. В. Улюка-ев, Е. Н. Шутяк и др. Важный вклад в исследования социальных финансов внесли зарубежные ученые, в их числе: А. Вагнер, Дж. Винн, Х. Ф. Герсдорф, А. Мюллер-Армак, М. Рашид, А. Смит, Ж. Сэй, Л. Томпсон, Л. Эрхард и др.
В то же время, если методология финансового обеспечения социальной защиты получила свое
развитие в трудах отечественных и зарубежных экономистов с акцентом на государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального и медицинского страхования), то целостная концепция финансового обеспечения системы социальной поддержки российского населения в социально ориентированной «экономике потребления» еще не сформирована. Отдавая должное значимости результатов уже проведенных исследований, нужно подчеркнуть, что дальнейшая разработка и оформление в научно-прикладную концепцию методологии, форм, методов и механизмов финансового обеспечения системы социальной поддержки населения является первоочередной для современной России проблемой, поскольку от ее разрешения зависят перспективы не только социального, но и экономического роста страны.
За рамками научных исследований остались вопросы теории социальной поддержки и финансов домашних хозяйств, методологии обеспечения стабильными источниками и финансирования мероприятий социальной поддержки, а также разработки эффективной государственной и корпоративной финансовой политики, которая в результате проведения комплекса мероприятий обеспечит своевременное и полное денежное покрытие действующих социальных гарантий, поступательное снижение финансовой зависимости российских домохозяйств от помощи государства на основе повышения их реальных доходов и развитие банковских технологий адресного распределения социальных трансфертов.
Действующие механизмы обеспечения социальной поддержки в современной России зачастую строятся на неденежных отношениях, что выводит их из сферы финансов. Корпоративные системы социальной поддержки развиваются медленно и фрагментарно, не получая никаких стимулирующих импульсов со стороны государства. Эти проблемы необходимо поднять на новый, ры-ночно ориентированный уровень, позволяющий распространить финансовые отношения на всю систему социальной поддержки населения. Необходимо научно обосновать и разработать новые механизмы государственной и корпоративной финансовой политики социальной поддержки с позиций системного подхода, иначе не будут решены стратегические задачи развития России в логике постиндустриализма.
Несмотря на определенные успехи в области упорядочения государственных расходов с начала 2000-х гг., в 2006 г. пока только расширялись мероп-
риятия по выстраиванию системы финансирования социальных трансфертов. В настоящее время социальная финансовая политика формируется таким образом, чтобы граждане могли преимущественно за счет собственных доходов получать все необходимые блага для достойной жизни. Есть основания утверждать, что на указанном направлении за последние 5 лет достигнуты определенные положительные результаты. Следует также признать вполне рациональным и современным подход, предполагающий рост реальных доходов каждого гражданина лично, в сочетании с концентрацией государственных и децентрализованных расходов на социальную поддержку на основе принципа персонального денежного перераспределения фактически нуждающимся лицам.
Концепцию финансового обеспечения социальной поддержки населения России можно условно разграничить на шесть взаимосвязанных групп теоретических, методологических и методических проблем.
Первая группа проблем связана с теоретическим обоснованием системы социальной поддержки населения и финансового обеспечения социальной поддержки в России.
Институт социальной поддержки обеспечивает основополагающие социальные связи трех хозяйственно-правовых институтов - государства, предприятий и домашних хозяйств. В процессе его функционирования производятся, распределяются и потребляются социальные общественные блага через институты финансового субсидирования и налогового льготирования. Социальная поддержка осуществляется путем выделения домашним хозяйствам дополнительных денежных средств, благ и выгод из государственных (муниципальных) источников, из собственных средств предприятий (финансовое субсидирование) или посредством уменьшения налоговых обязательств домашних хозяйств (налоговое льготирование).
По мнению авторов, с позиций и воспроизводственной, и распределительной концепции сущности финансов, в основе социальной поддержки населения лежат финансовые (денежные) отношения. При этом под финансами понимается система денежных отношений, опосредующих движение финансовых ресурсов в публично-правовой и частно-правовой формах, формирование и использование на этой основе публично-хозяйственных и частно-хозяйственных доходов путем приведения в действие финансовых механизмов и инструментов. Поэтому социальную поддержку
населения следует рассматривать как частную финансовую категорию и как финансовый институт.
Как финансовый институт она имеет сложную структуру, включает частные финансовые институты социального субсидирования и социального льготирования, которые также имеют свою структуру. Финансовое обеспечение социальной поддержки населения осуществляется в результате функционирования всей совокупности этих финансовых институтов. Институциональная структура системы социальной поддержки и взаимосвязь ее частных институтов отражены на рис. 1.
Как финансовый институт социальная поддержка населения представляет собой основанную на денежных отношениях систему управления централизованными и децентрализованными финансовыми ресурсами, используемыми на цели социального субсидирования и предоставления населению иных благ (выгод) путем применения специальных финансовых механизмов.
В отличие от традиционного понимания понятия «финансовое обеспечение» как одностороннего процесса обеспечения доходными источниками, нами финансовое обеспечение системы социальной поддержки населения рассматривается как двустороннее движение денежных потоков при
формировании источников финансовых ресурсов для социальной поддержки и использовании этих ресурсов в процессе финансирования мероприятий социальной поддержки и ее доведения до получателей. Благодаря функционированию такого двустороннего процесса движения финансовых ресурсов домашние хозяйства получают социальную поддержку в той или иной форме (рис. 2).
Эффективность системы социальной поддержки зависит в первую очередь от своевременности, полноты, непрерывности и адресности ее финансовых потоков, а также от качества самих форм социальной поддержки. В настоящее время в России социальная поддержка реализуется в следующих основных формах:
—денежные выплаты населению (социальные пособия, субсидии, компенсации и другие выплаты);
— натуральная помощь населению (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи);
— социальные налоговые льготы организациям и физическим лицам.
Названные формы социальной поддержки населения одновременно составляют важнейший социально-финансовый элемент экономики, ориентированной на потребление, или «экономики
Рис. 1. Структура финансового института социальной поддержки
ФИНАНСОВЫЙ ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ
Институт Институт Институт
государственной корпоративной индивидуальных
социальной социальной меценатов-
поддержки поддержки благотворителей
и
Институт социального Институт Институт
и налогового субсидирования прямого
льготирования финансирования
и
I
Институт социальных национальных и региональных программ (проектов)
Институт частных социальных программ и благотворительных акций
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СИСТЕМЫ
ОЙ ПОДДЕРЖКИ
Использование ^ финансовых ресурсов —
финансирование мероприятий
Рис. 2. Содержание отношений при финансовом обеспечении системы социальной поддержки населения
т
т
Контроль процесса социальной поддержки
потребления», нацеленный на финансовое обеспечение роста среднедушевого дохода граждан до цивилизованного уровня, создающего эффективный (вызывающий адекватный рост предложения) платежеспособный потребительский спрос.
Вторая группа проблем связана с определением масштабов, оценкой эффективности, мониторингом и контролем социальной финансовой помощи домашним хозяйствам со стороны государства, предприятий и благотворительных организаций, которые обусловлены финансовой состоятельностью домашних хозяйств и способностью обеспечения цивилизованных условий жизни их членов на основе самофинансирования.
Параметры финансовой состоятельности домашних хозяйств определяют способность достойного существования и социального (интеллектуального, физического, материального) развития их членов на основе самофинансирования. Эти параметры определяют размер социальной финансовой помощи конкретному домохозяйству со стороны государственных, корпоративных, благотворительных институтов.
Состав источников указанной финансовой помощи представлен на рис. 3.
Использование финансовых ресурсов системы социальной поддержки - финансирование реальных мероприятий и доведение социальных благ до потребителей - предполагает взаимодействие взаимодополняющих институтов социального льготирования и персонального финансового субсидирования, что отражено на рис. 4.
Эффективность социальной поддержки населения можно оценивать в системе двух показателей: 1) относительный показатель степени финансовой автономии семьи (СФАС) - отношение среднего размера финансовой субсидии, выделяемой на домохозяйство, к средней сумме расходов этого домохозяйства на потребление; 2) абсолютный показатель степени финансовой состоятельности семьи (СФСС) - динамика накоплений домохозяйства.
Если 1-й показатель (СФАС) удерживается в рамках от 0,4 до 1 в течение 3 лет подряд, а тем более превышает единицу, это означает, что домохозяйство (одиноко проживающий гражданин) живет преимущественно за счет социальной поддержки. Но такое утверждение возможно только в системной связи с оценкой 2-го показателя СФСС. Если СФСС в течение периода растет и превышает 100 000 руб., значит, домохозяйство получает социальную поддержку незаслуженно, общественные средства расходуются нерационально. Колебания показателя СФАС в рамках от 0,4 и ниже, до 0, при росте показателя СФСС следует считать положительным результатом социальной поддержки. Система показателей эффективности системы социальной поддержки (ЭССП) может быль формализована так:
Г0 <СФАС < 0,4
ЭССП =
100 000 руб. < СФСС.
Определение и регулирование масштабов социальной поддержки населения и оценка эффективности ее финансовых потоков предполагают
ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ
Государственные (муниципальные) налоговые и неналоговые доходы
+
Собственные денежные фонды
коммерческих и некоммерческих организаций
+
Рис. 3. Состав источников финансовых ресурсов системы социальной поддержки населения
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ
Социальное льготирование
Наделение человека правом получения социальных финансовых субсидий; помощи в натуральной форме; социальных налоговых льгот
+
Персональное финансовое субсидирование
Персональное предоставление социальных финансовых субсидий; помощи в натуральной форме; социальных налоговых льгот
Рис. 4. Процесс использования финансовых ресурсов системы социальной поддержки населения
АНАЛИЗ И КОНТРОЛЬ ЗА ФУНКЦИОНИРОВАНИЕМ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ
Анализ результативности мероприятий социальной поддержки
+
Мониторинг нуждаемости получателей в социальной поддержке
+
Контроль за своевременностью
и законностью финансирования субсидий
Рис. 5. Мониторинг-контроль за функционированием системы социальной поддержки населения
создание адекватной контрольно-регулятивной системы и условий для роста базовой доходности домашних хозяйств. Система контроля за функционированием социальной поддержки населения должна включать в себя деятельность специальных институтов, направленную на постоянный анализ и мониторинг результативности социальных расходов, проверку своевременности и законности финансовых субсидий, фактической нуждаемости лиц в социальной поддержке (рис. 5).
Решение столь важных социально-экономических задач требует регулярного получения и анализа полной, достоверной, научно обоснованной и своевременной официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом положении в стране. Высокое качество получаемой для анализа информации обусловливает правильную оценку результативности и рациональности социальных расходов.
Другими направлениями решения искомой проблемы являются, во-первых, увязка мер государственной социальной поддержки с фактической нуждаемостью домашних хозяйств в социальной финансовой помощи, а самой нуждаемости — с уровнем МРОТ и прожиточного минимума (здесь же в рамках реализации данного направления предлагается увеличение МРОТ от 7 000 руб. в 2007 г. до 10 000 руб. в 2009 — 2010 гг.); во-вторых, передача Росфинмониторингу функции контроля за трудовыми и иными доходами населения, финансовой состоятельностью и фактической нуждаемостью домашних хозяйств в социальной поддержке.
Третья группа проблем связана с разработкой содержания финансового института социального льготирования как элемента системы социальной поддержки населения.
Социальная поддержка населения при всех вариантах финансового обеспечения является формой реализации социальной политики, внешней стороной явления, содержание которого — социальное льготирование.
Здесь выделяем следующие сущностные признаки социальных льгот:
— льготы присущи экономически развитым обществам с эффективно работающим государственным аппаратом;
— льготы опосредуют процесс перераспределения общественного продукта от одних членов общества к другим через механизм государственной социальной поддержки;
— льготы отражают конкретные различия в социально-экономическом положении и предпочтения (преимущества) одних членов общества по сравнению с другими;
— льготы предполагают определенную компенсацию отклонения доходов определенных категорий населения от уровня, принятого за нормальный, т. е. являются финансовым инструментом (механизмом) социального выравнивания (выравнивания финансовой состоятельности домашних хозяйств);
— льготы могут эффективно выполнять свое социально-компенсационное предназначение только в денежной форме.
Социальные льготы как финансовый механизм выравнивания функционируют на основе двух подходов: путем осуществления прямых денежных выплат нуждающимся категориям населения или путем уменьшения налоговых обязательств физических лиц и организаций, осуществляющих социальные расходы.
Социальные льготы классифицируются на три вида: 1) социальная финансовая субсидия; 2) социальное финансовое поощрение; 3) социальные налоговые льготы.
Социальная финансовая субсидия — это целевая денежная выплата, предоставляемая определенной категории граждан для выравнивания их материального положения до определенного уровня.
Социальное финансовое поощрение — это денежная выплата за заслуги, предоставляемая определенной категории граждан независимо от их материального положения. Этот вид социального льготирования в качестве постоянной (регулярной, пожизненной) денежной выплаты перешел России в наследство от СССР и не используется в странах с
СОЦИАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ ЛЬГОТЫ
Социальные налоговые освобождения Социальные налоговые скидки Социальные налоговые кредиты
Освобождение от налога отдельных категорий плательщиков Налоговые изъятия Понижение налоговых ставок Необлагаемый минимум объекта Налоговые вычеты Инвестиционный налоговый кредит (подп. 1, п. 1, ст. 67 НК РФ) Отсрочка (рассрочка) платежа (подп. 4, п. 2 ст. 64 НК РФ) Зачет ранее уплаченного налога
Рис. 6. Группировка социальных налоговых льгот
рыночной экономикой. Очевидно, что и в России не будет (не должен) иметь будущего. В перспективе такие социальные льготы следует постепенно отменять по мере перехода на принцип нуждаемости и увеличения размеров пенсий, пособий, МРОТ и прожиточного минимума.
Институт социального налогового льготирования представляет собой механизм косвенного финансирования социальной поддержки, при котором экономия на налоговых платежах, получаемая в результате пользования социальными налоговыми льготами физическими лицами и организациями, осуществляющими социальные расходы, либо увеличивает личные доходы, либо остается в распоряжении организаций. Группировка социальных налоговых льгот представлена на рис. 6.
Как инструмент (механизм) регулирования социальные налоговые льготы предполагают перераспределение налогового бремени в пользу лиц, наименее адаптированных к условиям рыночной экономики. Кроме того, льготы по уплате налогов получают организации, работники которых обладают особым статусом, и поэтому деятельность таких организаций является социально значимой. Как элемент финансового института социальной поддержки населения налоговые льготы (соци-
альные налоговые освобождения; социальные налоговые скидки; социальные налоговые кредиты) имеют мощный социальный потенциал, который в текущий период лишь частично используется в действующей системе налогообложения. Механизм государственной социальной поддержки в форме социального налогового регулирования по элементам и видам налогов и сборов показан на рис. 7.
Механизм социального налогового регулирования включает два элемента, различающихся по характеру и субъектам льготирования: косвенное финансирование организаций и социальное налоговое льготирование физических лиц.
Четвертая группа проблем связана с формированием методологических и организационных основ построения системы финансового обеспечения социальной поддержки российских граждан в рамках концепции социально ориентированной «экономики потребления» (финансовой политики, направленной на стимулирование эффективного платежеспособного спроса в экономике, вызывающего адекватный рост предложения).
Система действующих в настоящее время бюджетных трансфертов, предназначенных для финансирования социальных выплат, представляет собой централизованный финансовый механизм пере-
МЕХАНИЗМ СОЦИАЛЬНОГО НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Косвенное финансирование Социальное налоговое
организаций льготирование физических лиц
Льготы по НДС Льготы по НДФЛ
Льготы по налогу на прибыль Льготы индивидуальным
Льготы по ЕСН предпринимателям по ЕСН
Льготы организациям по сборам за + Льготы физическим лицам по сборам
пользование объектами животного мира за пользование объектами животного мира
Льготы организациям по госпошлине Льготы физическим лицам по госпошлине
Льготы по налогу на имущество организаций Льготы по налогу на имущество физических лиц
Льготы организациям Льготы физическим лицам
по земельному налогу по земельному налогу
Рис. 7. Структура механизма социального налогового регулирования
распределения общественных денежных средств по вертикали. Сосредоточенные преимущественно в федеральном бюджете и внебюджетных фондах финансовые ресурсы, предназначенные для осуществления социальных расходов, возвращаются «вниз», чтобы в итоге реализовать финансовую поддержку каждого человека персонально. По мнению авторов, налицо нерациональность движения денежных потоков в действующей системе финансового обеспечения социальной поддержки в форме бюджетных социальных трансфертов.
Кроме того, механизм финансирования социальной поддержки заорганизован участвующими в нем государственными учреждениями при недостаточной финансовой обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований для самостоятельной поддержки населения. Низкая эффективность современной системы государственной социальной поддержки обусловлена многозвенным и громоздким государственным аппаратом. В результате обеспечить эффективность социальных трансфертов можно только при выстраивании прямых (без посреднических звеньев) финансовых отношений между государством и льготником.
В силу персонификации денежных выплат гражданам наиболее результативно реализуются транспортные льготы. В сфере лекарственного, санаторно-курортного обеспечения, жилищно-коммунальных услуг в связи с финансированием привлеченных для этих целей юридических лиц (посредников) и их многоуровневой иерархией меры социальной поддержки реализуются менее эффективно.
Острой является проблема использования неденежных форм социальной поддержки, что приводит к искажению финансовых отношений: к необоснованному перерасходу государственных (муниципальных) средств либо недофинансированию расходных социальных обязательств; к завышению хозяйствующими субъектами объемов финансирования социальных расходов при снижении фактического объема и качества предоставленных социальных благ. Кроме того, используя завышенные налоговые вычеты по социальным расходам, организации-налогоплательщики, по существу, не доплачивают причитающихся по закону налогов (занижают налоговые платежи).
На федеральном и субфедеральном уровнях имеют место нерациональные финансовые потоки в жилищно-коммунальной сфере, в частности субсидии получают и потребители услуг ЖКХ, и их поставщики. Большинство предприятий ЖКХ
пребывает в состоянии фактического банкротства, хотя населению услуги предоставляются ненадлежащего качества и по все возрастающим ценам. Организация конкурентной среды в жилищно-коммунальном комплексе и его демонополизация в сочетании с повышением среднедушевого дохода российских домашних хозяйств в обозримой перспективе позволит высвободить значительные государственные (муниципальные) денежные средства и направить в другие сферы.
Учитывая ретроспективный анализ отечественного опыта «раздачи» социальных льгот, авторы полагают, что этот процесс требует централизации, субъекты РФ и органы местного самоуправления не должны иметь полномочий по установлению льгот на своих территориях. Выплаты отдельным физическим лицам за какие-либо общественно значимые заслуги из средств субъектов РФ или муниципалитетов могут устанавливаться индивидуальными нормативными актами законодательных (представительных) органов власти только как единовременные денежные поощрения. Легитимация имущественного права граждан на льготы и долгосрочное обеспечение их привилегированного положения является важнейшей компонентой социальной функции государства и должна стать прерогативой исключительно Федерального центра. Все государственные расходы по линии социальной поддержки должны консолидироваться в едином фонде. В составе федерального бюджета это может быть Федеральный фонд социальных выплат (ФФСВ), в котором будут консолидироваться все целевые источники (социальные налоги и взносы, часть налоговых платежей за природные ресурсы, включая новый налог на сверхдоходы от использования эфирного пространства, часть профицита бюджета, другие бюджетные источники) и государственные расходы на социальную поддержку населения. Главным распорядителем этих средств должно быть Федеральное казначейство.
В стратегическом плане необходимо последовательно уменьшать количество строго целевых трансфертов, переключая эти финансовые потоки на увеличение именно денежных доходов россиян, прежде всего пенсий и пособий, до размеров достойного прожиточного минимума и выше.
Важным элементом финансовой политики «экономики потребления» является переход на построение всех государственных (муниципальных) финансов, включая ФФСВ, от расходов (первоначально определяются необходимые объемы и структура расходов, под которые «подводятся»
доходные источники, а не наоборот, как это делается сейчас, когда под определенный объем доходов подгоняются допустимые объем и структура расходов, что позволяет формировать и исполнять федеральный бюджет с «искусственным» профицитом). И еще один важнейший приоритет, который авторы выделяют, - в современной России нет препятствий, обусловленных недостаточностью финансовых ресурсов, для введения полноценных социальных стандартов. Современные социальные стандарты должны разрабатываться не минимальными, а с учетом потребления социальных благ обыкновенным человеком со средним финансовым достатком и перспективой на потребительскую платежеспособность среднего класса как основной по численности группы населения страны. Каждый гражданин страны должен иметь право получать за счет государственного бюджета равное количество социальных благ, независимо от территории его проживания. Построение государственных финансов, и прежде всего ФФСВ, от расходов и реализация полноценных социальных стандартов позволят надежно защитить статьи государственных расходов социального характера.
Государство в соответствии с расходной концепцией построения ФФСВ должно определить объем социальных общественных благ, соответствующих названным социальным стандартам, в сумме государственных социальных расходов и только после этого предъявлять обществу сумму налоговых требований с учетом неналоговых доходов. Принципиально важно, чтобы предложение государством общественных благ (включая социальные) было первично, а фискальный спрос государства - вторичен. Такой подход обоснован рыночным балансом интересов. Построение бюджетов и ФФСВ от расходов означает, что их планирование, составление, утверждение и исполнение основываются на определении необходимых расходов по объему и структуре согласно их бюджетной классификации, а уже под эти расходы должны формироваться соответствующие объем и структура налоговых и неналоговых источников доходов. Отсюда - новые требования к бюджетной классификации.
Принцип распределения расходов федерального бюджета по разделам и подразделам функциональной бюджетной классификации должен быть изменен, и иерархия направлений бюджетных расходов представляется следующей: 1) общегосударственные вопросы; 2) социальная политика; 3) здравоохранение и спорт; 4) образование;
5) охрана окружающей среды; 6) культура, кинематография и СМИ; 7) жилищно-коммунальное хозяйство; 8) национальная экономика; 9) национальная безопасность и правоохранительная деятельность; 10) национальная оборона; 11) межбюджетные трансферты.
Рассматриваемая проблема финансового обеспечения системы социальной поддержки неразрывно связана с полноценным переходом на принцип нуждаемости в социальной поддержке. И наоборот, построение системы социальной поддержки населения на основе нуждаемости домашних хозяйств - один из приоритетных элементов «экономики потребления». Анализ динамики реальных доходов населения и бюджетных доходов подтверждает наличие финансовой базы и возможностей реализации в социальной поддержке принципа нуждаемости. Однако для этого необходимо предпринять ряд мер, подготовить необходимые условия.
Во-первых, общим необходимым условием, как отмечено ранее, является существенное повышение МРОТ, пенсий и пособий до указанного уровня. Это позволит поднять базовый уровень доходности при определении конкретных параметров нуждаемости домашних хозяйств в социальной поддержке и приступить к постепенной отмене льгот на проезд, на лекарственное и санаторное обеспечение, на жилищно-коммунальные и другие услуги. В первую очередь это касается неденежных форм социальной поддержки.
Во-вторых, следует отказаться от пожизненных социальных трансфертов за заслуги. Такого рода поощрения могут носить лишь единовременный характер в виде разового денежного вознаграждения. Расходы государства на социальную помощь должны направляться на поддержку исключительно нуждающейся части населения, определяемой по критерию финансовой состоятельности на основе среднедушевых доходов граждан.
В-третьих, переход на принцип нуждаемости требует новых подходов к формированию потребительской корзины, которая лежит в основе прожиточного минимума. Состав потребительской корзины предлагаем конкретизировать и расширить: по продуктам питания до 50 позиций, по непродовольственным товарам до 70 позиций, по услугам до 30 позиций. Нормы потребления также следует пересмотреть с позиций их научного медицинского и физиологического обоснования. Сумма рыночных цен этих товаров и услуг должна приниматься за прожиточный минимум с учетом его территориальной дифференциации. Гарантиро-
ванный минимальный уровень денежных доходов, определенный на основе научно обоснованного прожиточного минимума, позволит российскому гражданину быть активным «агентом спроса» в экономике потребления.
В-четвертых, принцип социальной поддержки нуждающихся предполагает разделение населения на два класса: финансово состоятельных и финансово несостоятельных. Такая дифференциация населения (домашних хозяйств) необходима также для построения эффективной системы финансирования социальных мероприятий. Представители первого класса населения в силу личных либо семейных возможностей имеют среднедушевой доход не ниже, а, как правило, выше реального прожиточного минимума. Эта страта общества не только не нуждается в социальной поддержке, но и должна быть вовлечена в процесс финансирования социальной поддержки нуждающихся. Класс финансово несостоятельных включает граждан, доходы которых устойчиво ниже реального прожиточного минимума. Именно эту часть общества должна охватывать социальная поддержка. Данную группу населения можно стратифицировать на три подгруппы:
1) остро нуждающиеся (доходы до 3 000 руб. в мес.);
2) нуждающиеся (доходы от 3 000 до 6 000 руб. в мес.);
3) временно нуждающиеся (доходы от 6 000 до 7 000 руб. в мес.).
В зависимости от проведенной стратификации населения авторы предлагают соответствующую дифференциацию сумм социальных трансфертов. Учитывая данные официальной статистики о различиях уровней среднедушевого дохода российских граждан (см. таблицу), предлагается установить семь социальных финансовых субсидий: от 7 тыс. до 1тыс. руб., увеличивающих среднедушевой доход гражданина до 8 тыс. руб. в мес. и выше. Целесообразно также скорректировать размеры фактических социальных выплат с учетом территориальных коэффициентов, аналогично существовавшим в СССР, от 1 до 2.
В дополнение к принципу фактической нуждаемости в основу методологии финансового обеспечения системы социальной поддержки населения необходимо включить:
— принцип добровольности (личное согласие, подтверждаемое заявлением гражданина о получении социальных выплат);
— субсидиарный принцип (в размер социаль-
ной выплаты включается самостоятельный доход гражданина плюс государственная субсидия, до суммарного дохода в пределах достойного прожиточного минимума);
— принцип централизованного и децентрализованного софинансирования социальных расходов (социальные программы следует формировать на основе государственно-частного партнерства);
— принцип персонализации денежных выплат получателям (социальный трансферт поступает гражданину на персональный банковский счет).
Распределение населения по величине среднедушевых доходов
Доходы населения, руб. в мес. 2002 г., % 2003 г., % 2004 г., % 2005 г., %
до 1 000 6,6 3,3 1,9 0,9
1 000,1 - 1 500,0 10,4 6,5 4,3 2,4
1 500,1 - 2 000,0 11,7 8,5 6,1 4,0
2 000,1 - 3 000,0 20,9 17,8 14,4 10,8
3 000,1 - 4 000,0 15,3 15,2 13,8 11,8
4 000,1 - 5 000,0 10,5 11,8 11,7 11,0
5 000,1 - 7 000,0 12,0 15,4 17,0 17,8
свыше 7 000 12,6 21,5 30,8 41,3
ИсточникЦены и тарифы в ЖКХ. - 2004. - № 1. - С. 11.; -2005. - № 3. - С. 11.; - 2006. - № 1. - С. 11.
Большого внимания требует разработка новых организационно-методологических подходов к созданию в России действенной системы контроля за законностью и эффективностью социальных финансовых расходов и всей системой финансового обеспечения социальной поддержки населения. В частности, это касается передачи Федеральной службе финансово-бюджетного надзора полномочий по проведению ежегодного социально-финансового аудита системы финансового обеспечения социальной поддержки с правом привлечения на конкурсной основе независимых аудиторских компаний.
Пятая группа проблем связана с построением комплекса механизмов финансового обеспечения рыночно ориентированной системы государственной социальной поддержки населения России.
Авторы полагают обязательным в этой части определение приоритетных направлений модернизации финансового механизма системы социальной поддержки населения. В качестве таких приоритетов выделяются:
1) создание единой нормативной базы мер социальной поддержки;
2) разработка и реализация новой идеологии и порядка социальных выплат на основе нуждаемости, добровольности, персонализации и адресности;
3) концентрация социальных расходных обязательств у единого распорядителя средств, предназначенных для социальных выплат;
4) ужесточение финансового контроля за социальными выплатами.
Для финансового обеспечения системы социальной поддержки потенциал налогового льготирования используется не в полной мере. В целях совершенствования системы налогообложения с позиций усиления ее социальной направленности предлагается пакет мер, предполагающих изменение ряда норм НК РФ (ставки и льготы) по налогу на доходы физических лиц, единому социальному налогу, налогу на добавленную стоимость, налогу на прибыль, налогу на имущество организаций, земельному налогу, которые были опубликованы ранее3.
В развитие действующих систем социального страхования и обязательного медицинского страхования предлагается перестроить их на персональные страховые накопительные счета и механизмы по аналогии с пенсионной системой. Кроме того, застрахованное лицо, не прерывающее работу по болезни временно или с помещением в стационар, следует заинтересовать путем индивидуальных доплат из ФСС. Социальные и медицинские накопительные счета должны быть открыты для всех работающих граждан без ограничения возраста. Данный подход целесообразно распространить и на накопительные пенсионные счета.
Для повышения эффективности управления и финансирования социальных выплат необходимо кодифицировать все прошлые и текущие решения о льготных выплатах гражданам России в едином нормативном правовом акте - в Бюджетном кодексе РФ. Процесс введения каждой новой социальной выплаты должен быть аналогичен процессу установления нового налога. Такие изменения и дополнения Бюджетного кодекса РФ могут приниматься законодателями не позднее 1 июля текущего года, вступать в силу - с 1 января следующего финансового года.
Весь спектр мер социальной поддержки авторы предлагают учитывать в Едином реестре социальных выплат РФ, включающем: 1) номер выплаты по порядку; 2) статус льготы и срок ее действия; 3) размер ежемесячной денежной выплаты в рублях. Все льготы должны иметь денежную форму. Максимальный и минимальный размеры ежеме-
3 Гончарова М. В. Налоговый механизм финансового обеспечения системы поддержки населения: раскрытие социального потенциала // Налоги. - 2006. - № 2. - С. 80. - С. 87.
сячных денежных выплат определяются с учетом нуждаемости и субсидиарности. Социальные льготы за заслуги подлежат постепенной отмене, при этом не исключается право заслуженных граждан на получение денежного поощрения (например, Герою Российской Федерации в сумме, равной Государственной премии РФ, вместе с вручением награды).
Авторы считают безусловно необходимыми проведение сплошной ревизии льготников и выдачу правомочным лицам единого документа типа «Удостоверение льготника».
В настоящее время финансовые отношения при осуществлении льготной выплаты надлежащим образом не урегулированы действующим законодательством и разрываются в момент трансформации денежных средств из публично-правовой бюджетной формы в частно-правовую форму имущества гражданина. Льготники должны напрямую из бюджета получать выплаты на основе добровольного заявительного принципа, исходя из фактической нуждаемости на основании реального среднедушевого дохода и реального прожиточного минимума. Деньги, получаемые льготником в собственность, могут передаваться ему только с соблюдением юридической формы, что обязательно следует оформлять специальным документом типа «Заявления о получении социальной денежной выплаты» через отделения ФГУП «Почта России».
Добровольный и самостоятельный процесс реализации льготником заявительного принципа получения социальных денежных выплат должен включать обязательный аудит обоснованности его финансовых требований. Контакты человека с государством нужно диверсифицировать и ограничить в целях минимизации условий для коррупции и бюрократических проволочек.
Реализация имущественных прав граждан на социальные льготы, а именно их финансирование, должна быть одной из приоритетных государственных задач и расходным обязательством Федерального центра. В составе федерального бюджета на предстоящий финансовый год, как было отмечено ранее, должен формироваться Федеральный фонд социальных выплат (ФФСВ) в объеме, который будет полностью обеспечивать финансирование форм и видов социальной поддержки, внесенных в Единый реестр социальных выплат РФ, исходя из общей суммы целевых доходных источников системы социальной поддержки населения.
Для персонального распределения льготникам денежных средств государство вправе императив-
но выбрать наиболее прогрессивный платежный инструмент, каковым являются банковские микропроцессорные пластиковые карты. Наиболее подготовленным банком, как в технологическом, так и в кадровом аспекте, для распределения персональных трансфертов социальной поддержки в масштабах всей страны является Сберегательный банк РФ (ОАО).
Сбербанк России имеет самую длительную практику отработки банковской карточной технологии - Автоматизированной системы «СБЕР-КАРТ», процессинг и эквайринг которой осуществляются самим Сбербанком, что является залогом финансовой эффективности и безопасности. В этой связи представляется эффективной модель персонального распределения денежных средств по получателям социальной поддержки с использованием современных банковских технологий и финансирования социальных выплат через филиальную сеть Сбербанка России во взаимодействии с Федеральным казначейством. Несколько десятков миллионов банковских микропроцессорных пластиковых карт, постоянно используемых льготниками, станут ощутимым позитивным импульсом в развитии финансовой системы страны с позиций совершенствования банковских технологий и уменьшения наличности в денежном обороте.
Федеральное казначейство, как и Сбербанк России, располагает инфраструктурой, кадровым и технологическим потенциалом для осуществления системной финансовой работы по доведению средств социальной поддержки на персональные банковские карточные счета льготников по всей стране.
Финансирование социальных выплат льготникам должно осуществляться только в рамках отечественных платежных систем. Наиболее эффективным представляется присоединение сети «Золотой Короны» к платежной системе Сбербанка России и их переход на единую банкоматную, терминальную и микропроцессорную базу. Единая национальная платежная система обеспечит синергию преимуществ указанных систем.
Формирование национальной платежной системы с участием названных финансовых институтов обусловлено следующими обстоятельствами:
- Автоматизированная система СБЕРКАРТ -единая платежная система Сбербанка России -крупнейшего в Центральной и Восточной Европе банка, который является лицом российской банковской системы и социально значимым финансовым институтом с большим государственным участием;
- «Золотая Корона» - российская платежная система, объединяющая более 200 крупных региональных банков России и ближнего зарубежья;
- обе платежные системы в течение длительного срока (более 10 лет) используют передовые многофункциональные микропроцессорные карты;
- объединение указанных платежных систем позволит развить инфраструктуру для реализации социальных и иных проектов государственного значения, которые будут способствовать первичной отработке практики финансовых операций национальной платежной системы;
- формирование национальной платежной системы предоставит возможность реализации государственной политики в сфере развития розничных безналичных расчетов и в течение 20 - 30 лет обеспечит минимизацию наличности в денежном обороте;
- национальная платежная система обеспечит доступ каждого человека к лучшим финансовым продуктам и услугам, причем любых компаний, независимо от географического положения плательщика и получателя, что в итоге приведет к социальному выравниванию условий жизни в центре и на периферии страны.
Шестая группа проблем связана с выработкой первоочередных мер и механизмов, направленных на развитие финансового института корпоративной системы социальной поддержки населения России.
Собственные денежные фонды коммерческих и некоммерческих организаций следует считать нестабильным источником финансовых ресурсов системы социальной поддержки. Эти организации, во-первых, не обязаны расходовать денежные средства на социальные мероприятия, делают это, как правило, по своему усмотрению и обязательно при положительном прогнозе определенного экономического эффекта в перспективе. Во-вторых, механизм принятия решений учредителями коммерческих и членами некоммерческих организаций о финансовых вложениях в те или иные социальные программы настолько мало изучен, что пока может оцениваться как субъективный и эмоционально-интуитивный. Однако в странах с развитой рыночной экономикой указанные предприятия и организации обладают колоссальным финансово-социальным потенциалом, который, по оценкам авторов, сопоставим с возможностями государства. Следовательно, необходимо частно-государственное партнерство в системе социальной поддержки населения.
КОРПОРАТИВНЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ИНВЕСТИЦИИ
Общественно значимые расходы 1) общественно значимые расходы (жилищные культурные, просветительские, экологические, благотворительные и др. программы)
+
Внутрикорпоративные расходы
1) финансовые вложения в укрепление здоровья работников
2) регулярные затраты на повышение профессиональной квалификации персонала
Рис. 8. Классификация направлений корпоративной социальной поддержки
СТИМУЛИРОВАНИЕ ЧАСТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ
Налоговое льготирование Льготы организациям по налогу на прибыль Льготы работникам по НДФЛ
+
Пропаганда в государственных СМИ Информирование общественности: телевидение, радио, печать
Рис. 9. Развитие корпоративных социальных инвестиций
Авторы выделяют в составе расходов хозяйствующих субъектов на социальную поддержку три направления социальных инвестиций:
1) финансовые вложения в укрепление здоровья работников (оплата занятий в спортивных секциях, регулярной диспансеризации, система корпоративных турниров, конкурсов, других физкультурных мероприятий);
2) регулярные затраты на повышение профессиональной квалификации персонала (переобучение, дополнительное обучение, тренинги и др.);
3) общественно значимые расходы (жилищные, культурные, просветительские, экологические, благотворительные и другие программы).
Классификация социальных инвестиций отражена на рис. 8.
Осуществление социальных инвестиций предполагает получение определенного экономического эффекта, который проявляется, как правило, лишь в долгосрочной перспективе. Значительные затраты на социальные мероприятия в краткосрочном периоде обусловливают отвлечение финансовых потоков корпоративного сектора, что становится одним из факторов снижения конкурентоспособности.
Российские корпоративные системы социальной поддержки являются важным элементом ее финансового обеспечения. Социальные инвестиции частных организаций-работодателей и индивидуальных меценатов-благотворителей государство должно стимулировать экономическими методами. Социальные расходы компаний направляются преимущественно на закрепление и развитие корпора-
тивного кадрового потенциала, его материальное стимулирование и повышение квалификации.
Для дальнейшего развития корпоративных систем социальной поддержки необходимо их государственное стимулирование в двух направлениях: 1) налоговое льготирование социальных инвестиций; 2) пропаганда в государственных средствах массовой информации практики и результатов социальных инвестиций (рис. 9).
Практическая значимость концепции - в разработке комплекса прикладных механизмов, моделей и методов финансового обеспечения мер социальной поддержки, которые используются и могут быть использованы для реализации ры-ночно ориентированной социальной финансовой политики, в частности на основе модернизации действующей системы социальной поддержки населения по рекомендованным приоритетным направлениям, совершенствования государственного механизма налогового регулирования системы социальной поддержки, использования банковской карточной технологии распределения персональных трансфертов получателям поддержки и модели финансирования социальных выплат через филиальную сеть Сберегательного банка РФ, развития корпоративных систем социальной поддержки. Их осуществление на практике позволит повысить эффективность функционирования финансового института социальной поддержки населения, будет способствовать развитию социальной сферы, превращению России в социально ориентированное государство и ускорению темпов экономического роста страны в целом.
