CC BY
66
Концепция эффективного привлечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс крупного города
Засядь-ВолкВ. В.
Засядь-Волк Владимир Валентинович — кандидат географических наук, доцент кафедры финансов и государственного регулирования экономики Северо-Западной академии государственной службы.
|ажнеишими характеристиками, определяющими инвестиционную привлекательность 'Санкт-Петербурга, являются его геополитическое положение, историко-архитектурный облик, научно-технический потенциал отдельных секторов экономики, культурно-образовательный уровень населения и другие. В этих условиях создание благоприятного инвестиционного климата в Санкт-Петербурге — одна из важнейших задач органов власти и управления города.
В настоящее время общий объем инвестиций в экономику Санкт-Петербурга уступает только г. Москве. Однако в расчете на душу населения приток инвестиций оказывается меньше, чем в граничащих с ним Ленинградской и Новгородской областях. При этом Санкт-Петербургу жизненно необходимы крупные финансовые вложения для решения проблем развития земельно-имущественного комплекса. К числу последних следует отнести: низкое качество эксплуатации недвижимости, относительно малые объемы инвестиций в землю и недвижимость и, как следствие, относительно невысокая доля рентных поступлений в бюджет.
Земельно-имущественный комплекс как объект управления и регулирования включает в себя зе-
2/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
137
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
2==
^ {С
138
2/2005
мельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости на территории города.
В современных условиях развития крупного города именно эта «связка» является основным объектом инвестиций, как база реализации инвестиционных проектов. С этой точки зрения земельно-имущественный комплекс — стратегический ресурс развития города. При этом не особенно важно, какова форма собственности на землю и иную недвижимость, являющиеся объектами инвестиций; та или иная форма собственности лишь определяет необходимость реализации того или иного комплекса мер воздействия на соответствующий инвестиционный процесс.
В этих условиях система эффективного управления земельно-имущественным комплексом должна быть направлена прежде всего на реализацию инвестиционного потенциала территории.
Таким образом, одну из основных целей земельной политики в городе можно сформулировать как эффективное использование земли и иной недвижимости, способное обеспечить прорыв в решении социально-экономических задач города.
Важнейшим средством достижения этой цели являются инвестиции, а главная задача выглядит как организация эффективного управления, способного обеспечить ускоренную реализацию инвестиционного потенциала территории.
Концепция эффективного привлечения инвестиций предусматривает необходимость интегрального подхода к решению поставленной задачи. Фактически это означает реализацию «бло-
кового» подхода. При этом каждый блок является в известной степени самостоятельным, но вместе с остальными «работает» на создание единого механизма привлечения инвестиций (с учетом имеющихся сегодня проблем).
Задачи по эффективному привлечению инвестиций можно условно разделить на несколько групп:
1. «Управленческие», связанные с четкой реализацией на территории функций органов власти и управления.
2. «Практические», связанные с организацией взаимодействия органов управления и «девелоперов» — коммерческих организаций на территории, обеспечивающих реализацию инвестиций.
3. «Технические», общий знаменатель которых — необходимость формирования политики городских властей по отношению к оформлению границ земельных участков в зонах территориального девелопмента.
4. «Зональные», связанные с выводом промышленных предприятий из центральной части города и изменением функционального назначения больших участков территорий.
5. «Законотворческие», определяемые необходимостью четкого законодательного обеспечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс.
Рассмотрим указанные задачи последовательно.
Задачи «управленческие».
В Санкт-Петербурге до сих пор нет единого законодательного акта, который упорядочил бы использование и государственными, и муниципальными властями своих административных ресурсов. В результате ни у городских, ни у муниципальных органов нет четких, законо-
дательно определенных функций по распоряжению землей. И это происходит в условиях, когда вся земля (если она не частная) является государственной. Однако в условиях действия федерального Закона о разграничении всех земель по уровням собственности уже «завтра» городские власти могут оказаться в ситуации, когда на «вверенной» им территории вместо одного хозяина, то есть распорядителя земли, появятся три — федеральные органы, органы власти субъекта Российской Федерации, а также муниципальные органы — хотим мы этого или не хотим. (Заметим, что в существующих условиях четко законодательно не определены и функции «районного звена» — территориальных Управлений администрации Санкт-Петербурга.) В этой ситуации кроется, с одной стороны, опасность торможения инвестиционного процесса в городе, а с другой — поле для обоснования и четкой формулировки разделения функций между уровнями и видами власти на территории в распоряжении и использовании земельных ресурсов.
Задачи «практические».
Сегодня мы наблюдаем некоторое несоответствие интересов инвесторов с имеющимися в городе условиями инвестирования. Для изменения условий инвестиционного климата в городе, решения проблем комплексного и эффективного развития территорий Санкт-Петербурга требуется известная корректировка существующей системы организационно-экономических форм взаимодействия государственных органов власти и коммерческих структур, осуществляющих работы по реализации инвестиций в земельно-имущественный комплекс.
Совершенно очевидно, что вложения в реконструкцию и развитие городской среды могут «по определению» приносить городу значительные доходы. Стратегии в этом процессе пока не наблюдается, однако значительные сдвиги в тактике налицо.
В целом в городе в рамках Концепции управления недвижимостью создана нормативная основа девелопмента на территориях. Существует достаточно действенная система предоставления объектов на условиях инвестиционных торгов, определены основные правила по подготовке объектов недвижимости (включая земельные участки) к «принятию» инвестиций.
Однако есть одна сфера девелопмента, где у нас особых успехов пока нет. Это так называемый девелопмент сложившихся территорий.
Агентства по развитию территорий создавались в Санкт-Петербурге с благой целью — «окормить» значительные территории, «нуждающиеся» в привлечении инвестиций. И снять это бремя с бюджета города.
Но Агентства не заработали. Причина? Законодательная и нормативная неопределенность, отсутствие ясно сформулированных и «признанных» имущественных прав, механизма реализации, последовательности финансирования стартовых затрат. Это сковывало инициативу, как Агентств, так и инвесторов, не позволяло по-настоящему приступить к реализации уже разработанных концепций развития ряда Агентств.
Однако очевидно, что в пределах Агентств существуют значительные резервы повышения эффективности использования городских территорий.
2/2005
УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
139
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
2==
^ {С
140
2/2005
Эффект деятельности Агентств - социально-экономическое развитие значительных участков территории города, а значит и города в целом.
В частности, при помощи реально действующих Агентств город может успешно решать вопросы:
■ вывода неэффективных предприятий;
■ привлечения реальных инвесторов;
■ эффективного управления объектами недвижимости;
■ земельного девелопмента.
Для этого должны быть, в частности, законодательно утверждены вопросы:
■ статуса Агентств как территориальных девелоперов;
■ имущественных прав Агентств на реконструируемой территории;
■ возможности приобретать землю в собственность без торгов (в рамках утвержденной Концепции развития соответствующей территории) и ряд других.
Как показали проведенные в свое время расчеты, изменение функционального использования земельных участков и развитие инфраструктуры даже в пределах одного небольшого Агентства в центре города может существенно изменить ситуацию с активами города — финансовыми и имущественными.
В частности, анализ концепции развития одного из Агентств — Инвестиционного Агентства «Никольский рынок» показал, что значительные изменения в поступлении средств в городской бюджет от земельных платежей за счет изменения структуры использования земли, а также изменения базовых ставок земельных платежей за счет фактического перехода территории Агентства в более «высо-
кую» зону градостроительной ценности, способствуют тому, что стартовые затраты по «расчистке» территории окупаются менее чем за пять лет.
Очевидно, что Агентства должны работать для социально-экономического развития города — это их основная задача. Их положительная роль для города заключается:
■ в обеспечении притока инвестиций;
■ в пополнении городского бюджета за счет его наиболее стабильной — «имущественной» составляющей;
■ в реконструкции (включая рекультивацию) наиболее «запущенных» в градостроительном отношении территорий, особенно в центре города;
■ в развитии «земельного девелопмента» — поиске средств, получении и организации обустройства, инженерной подготовке и юридической «упаковке» земельных участков.
Для обеспечения взаимодействия участников процесса реконструкции и развития территорий, с одной стороны, и органов власти и управления — с другой, необходимо создать механизм, способный завязать воедино интересы города и инвесторов.
Во-первых, должен быть разработан и принят Закон «Об Агентствах территориального развития в Санкт-Петербурге» (об этом подробнее — ниже).
Во-вторых, в городе необходимо создание специального подразделения городской администрации, «уполномоченного» вышеуказанным законом Санкт-Петербурга решать конкретные вопросы по созданию и регулированию деятельности Агентств на территории.
Задачи «технические».
Вопрос заключается в необходимости выработки внятной градострои-
тельной, а значит — земельной политики в отношении функционального использования территорий, особенно в центре города. Необходимо разработать правила «территориального межевания», когда город проводит работу по закреплению фактических границ землепользований в рамках целых кварталов. В этом случае основой принятия решения о закреплении границ для юридических лиц должна быть разработанная схема территориального зонирования соответствующих территорий. Сегодня же градостроительные регламенты охватывают выборочные участки территории города. В этом случае при проведении работ по межеванию целых кварталов возможны ситуации утверждения границ «нежелательных» для центра города предприятий.
Задачи «зональные».
На сегодняшний день многочисленные предприятия, в том числе кризисные, занимают обширные территории вблизи центра Санкт-Петербурга и непосредственно в самом центре, на территориях, являющихся «по определению» привлекательными для инвестиций. От этих предприятий зачастую не поступает никаких платежей за землю, в то время как рыночная стоимость земли в этих районах постоянно растет. В итоге фактическое использование земель под промышленность здесь не отвечает интересам города. Однако вывод промышленных предприятий во многом упирается в несовершенство законодательной базы. Необходима разработка конкретного механизма вывода промышленных предприятий из центра города.
Решение вопроса в современных условиях возможно за счет дифферен-
циации земельных платежей. Уже сегодня предприятия, занимающие обширные территории в центре, лишены льгот по арендной плате. Кроме того, реализовать потребности города в привлечении инвестиций, как в центральных районах, так и на периферии — в новых промышленных зонах станет возможным в случае передачи полномочий по работе с неэффективными собственниками Агентствам по развитию территорий. Агентства должны быть наделены соответствующими полномочиями на основании городских законов. Например, о статусе Агентств; о контроле за использованием земель в черте города; о закреплении градостроительных регламентов соответствующих территорий.
Задачи «законотворческие».
На наш взгляд, их решение во многом обеспечит решение задач, рассмотренных выше.
Обозначим исходную проблему как отсутствие четкого «земельного обеспечения» инвестиционной деятельности в городе. Общие правила распоряжения имуществом Санкт-Петербурга зависят от распределения полномочий в городе. Конкретное распределение полномочий определяется Законом Санкт-Петербурга. Непосредственные же действия органов власти и управления по распоряжению имуществом зависят от утвержденной процедуры, которая (и это естественно) должна полностью соответствовать Закону.
Любая же процедура распоряжения имуществом, в том числе — в Санкт-Петербурге, а также в Ленинградской области и других субъектах Российской Федерации, включает в себя (во многом «по умолчанию») процедуру
2/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
141
ЕЕ
ОИ
СА
ЕВ
ЧО
^ {О К
142
2/2005
использования земли как основу легитимного использования, и рынка земли, и недвижимости. Но вопросы использования земли — это предмет специального земельного законодательства, а значит, реализуются на основе соответствующих федеральных и региональных законов. Поэтому любая конкретная процедура распоряжения имуществом в Санкт-Петербурге должна иметь четкое земельное обоснование и процедурную реализацию в соответствии с нормами земельного законодательства.
С этой точки зрения необходимы разработка и скорейшее принятие ряда законов, упорядочивающих земельные отношения в городе как основу инвестиционной деятельности.
Такого рода законотворческая деятельность городских властей должна быть представлена тремя группами законодательных актов.
Первая группа — Законы «сегодняшнего дня», работающие на создание четкой процедуры распоряжения землей, в том числе для инвестиционной деятельности. Среди них должны быть акты, регулирующие предоставление земельных участков для инвестиций, а также(для городских поселений), формирующих регламенты использования территорий, что делает возможным предоставление земельных участков на торгах.
В Санкт-Петербурге в настоящее время сформирован основной пакет актов, в том числе соответствующий закон Санкт-Петербурга, определяющие порядок предоставления земельных участков для инвестиций. В Ленинградской области законы необходимо
принять в преддверии разграничения земель по уровням собственности.
Вторая группа — Законы, обеспечивающие эффективное использование земли (в наиболее распространенном смысле эффективность понимается как доходность квадратного метра территории; при этом доход — функция инвестиций).
В числе этих законов должен быть акт, определяющий правила эффективного взаимодействия участников земельно-инвестиционного рынка в городе: органов власти — с одной стороны, девелоперов — с другой, в том числе — по использованию земли. Закон «Об Агентствах территориального развития в Санкт-Петербурге» призван определить порядок создания и регулирования деятельности Агентств, а также установить права и полномочия Агентств на «подведомственных территориях».
Сущность Закона — создание нормативной основы деятельности коммерческих организаций, являющихся территориальными девелоперами. В Санкт-Петербурге — это Агентства по развитию территорий. Подобные организации могут при определенных условиях иметь колоссальное значение для инвестиционного «бума» в любом регионе.
Разработка такого законопроекта, по сути дела являющегося пилотным в Российской Федерации, требует серьезного научного обоснования, увязывающего правовые, экономические и организационные аспекты проблемы.
Необходимо также научное обоснование разработки и принятия еще одного пилотного в правовом поле российского законодательства закона, регулирующего возможности городских
властей по обеспечению контроля за использованием городских земель.
Для города характерно неэффективное использование своих территорий, в том числе — в центральной части. Однако неиспользуемые земельные участки зачастую находятся в частной собственности. Сегодня можно изымать неиспользуемые земли у неэффективных собственников на основе действующего земельного законодательства, однако изъятие возможно в «точечном» формате. Как побудить собственников расстаться с неэффективно используемыми землями? На этот вопрос, в частности, должен ответить упомянутый Закон, содержащий, в том числе, правовую основу организации государственного контроля за использованием земель на территории Санкт-Петербурга.
В целом в описываемой группе законов существует ряд вопросов, которые требуют серьезного научного обоснования и уточнения. В частности, это вопросы, касающиеся:
■ распределения имущественных прав при реализации Концепций развития
территорий под эгидой соответствующих Агентств,
■ обоснования функций органов власти и управления по контролю за использованием земель на территории города.
Третью группу законопроектов можно условно назвать «взгляд в будущее». Основным документом здесь должен стать законопроект, определяющий порядок взаимодействия органов власти и управления Санкт-Петербурга в условиях грядущего разграничения земель по уровням собственности, а также вступления в силу в полном объеме Федерального закона об основах местного самоуправления.
Многие нюансы процедуры использования земель в городе в этих условиях должны быть основаны на четком. законодательно закрепленном распределении полномочий между правительством Санкт-Петербурга, муниципалитетами и районными органами управления в их существующем виде.
Разработка этого законопроекта также требует соответствующего научного обоснования.
2/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
143
