Контроль в государственных и муниципальных закупках в РФ и в ФРГ: компаративный анализ Текст научной статьи по специальности «Право»

Контроль в государственных и муниципальных закупках в РФ и в ФРГ: компаративный анализ

сч сч

£

Б

а

2 ©

Панкова Людмила Николаевна

доктор философских наук, профессор, профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками, Московский городской университет управления Правительства Москвы, pankovaln@mail.ru

Значительное внимание к вопросам общественного контроля связано с развитием как международного, так и национального законодательства. В числе главных инноваций Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - введение института участия общественности в процесс реализации закупок для государственных и муниципальных нужд. Согласно ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ участие общественности реализуется в двух направлениях: обсуждение процедуры государственных и муниципальных закупок, а также осуществление общественного контроля. В данном контексте все более актуальным является опыт стран ЕС, в частности, ФРГ. Общественные организации становятся активными участниками правовой среды, как в России, так и в Германии.

Ключевые слова: общественный контроль, государственные и муниципальные в РФ и ФРГ, компаративный анализ, общественное обсуждение, научная работа в сфере закупок, эксперты.

Большое внимание к вопросам общественного контроля связано с развитием как международного, так и национального законодательства в соответствии с требованиями ВТО.

Закон о контрактной системе предусматривает общественный контроль, включающий любые активные действия общественности, способствующие улучшению ситуации в государственных и муниципальных закупках.

В числе главных новаций Федерального ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ - введение института участия общественности в процесс закупок для государственных и муниципальных нужд. В законе прописано жесткое обязательство заказчика предоставлять широкий перечень информации для осуществления общественного контроля, а также определены дополнительные случаи обсуждения госзакупок, при осуществлении которых должно учитываться мнение общества.

Участие общественности в планировании и осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд согласно закону о контрактной системе можно разделить на две формы: участие в обязательном общественном обсуждении закупок и осуществление общественного контроля.

Согласно ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ, уже на стадии планирования закупки общественность имеет право высказаться о ее целесообразности, обсудить ее условия и стартовую цену. Причем закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения.

Обязательному общественному обсуждению подлежат закупки свыше 1 млрд. рублей. В обязательном общественном обсуждении закупок может принять участие любой гражданин. Законом не ограничен круг участников обсуждения. Обязательное общественное обсуждение закупок проводится на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок и на специальных слушаниях. Начинаться общественное обсуждение закупки может с даты размещения в единой информационной системе планов закупок, и заканчиваться не позднее срока, до истечения которого процедура закупки может быть отменена заказчиком.

Игнорировать запросы общественности при обсуждении закупки заказчик не имеет права - он обязан дать мотивированную оценку всем поступившим предложениям и замечаниям, а по итогам проведения общественного обсуждения отчитаться.

Результатами обязательного общественного обсуждения закупок могут быть изменения в планах и планах-графиках закупок, в документации о закупках или даже отмена закупки.

Положение об общественном контроле, закрепленное в ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ, является следствием длительного мониторинга работы в системе госзакупок, в том числе и с целью выявления нарушений.

В ч. 1 ст. 102 ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ перечислены субъекты, имеющие право на осуществление общественного контроля: граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. При этом в ч. 3 данной статьи устанавливаются специальные права для общественных контролеров - общественных объединений и юридических лиц.

Согласно ст. 102 ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить осуществление общественного контроля. Однако конкретный механизм исполнения в Законе не указан. Поэтому многие просто ограничиваются публикацией информации на сайте для общего доступа. Вполне возможно, что некоторые общественные организации будут достаточно активны, остальные будут действовать эпизодически, только в интересующих их ситуациях.

Рассмотрим право общественных контролеров обращаться в судебные органы, закрепленное в ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Общественный контролер, как и любой

участник закупки, может подать жалобу в антимонопольный, судебный орган в том же порядке, что и участник осуществления закупки. Это право прописано в ст. 105 Закона о контрактной системе. В данной статье ничего не сказано про граждан, которые могут осуществлять общественный контроль: право подать жалобу имеют только общественные объединения и объединения юридических лиц. Объекты жалоб, действия которых нарушают права и законные интересы участника закупки, также перечислены в данной статье: заказчик, уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированная организация, комиссия по осуществлению закупок, ее члены, должностные лица контрактной службы, контрактный управляющий, оператор электронной площадки.

Контрактная система предусматривает не только наказание за нарушения, но и профилактику этих нарушений. Предупреждение нарушений требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе является одной из целей общественного контроля (ч. 2 ст. 102 ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ).

Национальная ассоциация институтов закупок (НАИЗ) в течение года осуществляла мониторинг официального сайта, указывая заказчикам на ошибки, но не подавая жалобы ни в суд, ни в антимонопольный орган. И только когда обозначились злостные нарушители, не реагирующие на обращения, НАИЗ пошла на взаимодействие с Федеральной Антимонопольной Службой и со Счетной палатой Российской Федерации. Все вопросы решились, причем многие даже без выдачи предписаний.

НАИЗ проводит переговоры с регионами, заинтересованными в общественном контроле. Эксперты выявляют ошибки и передают информацию непосредственно руководству региона. Большую роль в контроле за государственными и муниципальными закупками играет деятельность Общероссийского народного фронта. Активно функционирующий сайт ОНФ «За честные закупки» (http:// zachestnyezakupki.onf.ru/), освещает состояние государственных и муниципальных закупок в регионах России.

На стадии предварительного документального обсуждения, как ни странно, общественные организации проявляют недостаточно инициативы. Как правило, в обсуждениях участвуют либо специально приглашенные лица, поддерживающие конкретную закупку, либо обще-

ственники, проверяющие документацию. Иногда появляются поставщики-конкуренты, высказывающиеся, как правило анонимно, против определенного заказчика или закупки.

Формализации общественного контроля способствует и аморфность текущей статистики общественных обсуждений, размещенной на официальном сайте: пока не разделены экспертные и технические комментарии (публикация протоколов, сведения о месте слушаний). Эксперту приходится изучать каждую ссылку.

Для заказчиков отсутствуют нормы размещения информации, поэтому зачастую документы выкладываются в многотомных архивах с произвольными названиями и в произвольных форматах. Сроки общественных обсуждений формально не урегулированы.

В последнее время все большую популярность набирает краудсорсинг (англ. Crowdsourcing) - решение общественно значимых задач силами добровольцев, в частности привлечение общественности для разработки законопроектов. В области закупок появились примеры крауд-сорсинга в рамках совершенствования Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и подзаконных нормативных актов (http://law.naiz.org).

В России развивается система «Открытое правительство» (http:// open.gov.ru/), вводится система экспертных, общественных советов, совершенствуются различные формы общественного контроля. Одновременно усиливается тренд продвижения общественных инициатив.

В данном контексте все более актуален для России опыт контроля за государственными и муниципальными закупками в ФРГ. Одной из наиболее эффективных процедур контроля за государственными и муниципальными закупками в ЕС является система, действующая в ФРГ. В сферу ее деятельности попадают все организации, претендующие на участие в тендерах и соответствующие требованиям Евросоюза. Система контроля в Германии имеет две инстанции: апелляционную и судебную. Оспаривание решений о размещении госзаказа в суде стало успешным ноу-хау. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются в Интернете. Поскольку законом о конкуренции ФРГ для вышеуказанных инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия за-

казчика, процедура обжалования не приводит к задержке перечисления средств. В Германии успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой регулярно происходит обмен мнениями, формируется отношение к инновациям в сфере государственных закупок. Позиция специалистов и ученых по вопросам совершенствования законодательства и процедуры осуществления государственных и муниципальных закупок регулярно доводится до сведения правительства. Ежегодно форум присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок Public Procurement Award. В Германии постоянно совершенствуются методы и технологии в сфере государственных закупок в соответствии с требованиями ЕС и ВТО. Данные тенденции характерны и для современного российского гражданского общества.

Литература

1. Mohr Jochen. Sicherung der Vertragsfreiheit durch Wettbewerbs und Regulierungsrecht: Domestizierung wirtschaftlicher Macht durch Inhaltskontrolle der Folgevertrage (Jus Privatum). Издательство: Mohr Siebeck. 2015

2. Sennekamp Irmela. Der Diskurs um die Abgrenzung von Kartell und Regulierungsrecht: Ein juristischer Streit zwischen gesetzgeberischem Steuerungsanspruch und ... (Studien zum Regulierungsrecht). Издательство: Mohr Siebeck. 2016

3. Fischer Florian. Staatliche Wettbewerbseingriffe zur Forderung von Wettbewerb. Издательство: Heymanns, Carl. 2007

4. Голованов К.П. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - основные преимущества. http://www.samoupravlenie.ru/5504.php. Дата обращения: 16.12.2016.

5. Асташкевич А.И. Особенности проведения закупочных процедур в сфере топливно-энергетического комплекса. // Инновации и инвестиции. 2015. №8. c. 96-99

6. Бочкова Ю.А. Анализ эффективности функционирования системы государственных закупок. // Инновации и инвестиции. 2015. №9. c. 6-8

О

3

в

S

V 2

Control in the State and Municipal Procurement in Russia and Germany: comparative analysis Pankova L.N.

Moscow Metropolitan Governance

University The escalation of civil control is closely connected with development of international and national legislation. The basic innovation fixed in 44 Federal Law - civil participation in the process of the state and municipal procurement. Two basic trends of civil participation in the process of state and municipal procurement are vivid: public discussions and implementation of civil control. The civil and public organizations are effectively participating in lawmaking procedures in modern

Russia and Germany, including scientific researches in state and municipal procurement.

Key words: control, state and municipal procurement in modern Russia and Germany, public discussion, contract service, experts, public procurement award, comparative analysis.

References

1. Mohr Jochen. Sicherung der Vertragsfreiheit durch Wettbewerbs und Regulierungsrecht: Domestizierung wirtschaftlicher Macht durch Inhaltskontrolle der Folgevertrage (Jus Privatum). Publisher: Mohr Siebeck. 2015

2. Sennekamp Irmela Der Diskurs um

die Abgrenzung von Kartell und Regulierungsrecht: Ein juristischer Streit zwischen gesetzgeberischem Steuerungsanspruch und ...

(Studien zum Regulierungsrecht). Publisher: Mohr Siebeck. 2016

3. Fischer Florian. Staatliche Wettbewerbseingriffe zur Forderung von Wettbewerb. Publisher: Heymanns, Carl. 2007

4. Golovanov K.P. Federal Law No. 44-FZ

«On the contract system in the procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs» - the main advantages. http://

www.samoupravlenie.ru/5504.php. Date of circulation: 16.12.2016.

5. Astashkevich AI Features of the procurement procedures in the field of fuel and energy complex. // Innovations and investments. 2015. № 8. c. 96-99

6. Bochkova Yu.A Analysis of the effectiveness of the public procurement system. // Innovations and investments. 2015. № 9. c. 6-8

СЧ

cJ £

Б

2 ©