CC BY
22
Абрамкин Алексей Дмитриевич
Контрактный управляющий как субъект совершения преступления, предусмотренного статьей 2004 Уголовного кодекса Российской Федерации
В статье рассматриваются вопросы определения статуса контрактного управляющего при совершении злоупотреблений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Анализируются статистические данные о правонарушениях в сфере государственных закупок. Особое внимание уделяется полномочиям, обязанностям и функциям контрактного управляющего. Исследуются наиболее распространенные правонарушения, совершаемые контрактным управляющим. Формулируется вывод о наличии коллизионных положений, разногласий относительно статуса контрактного управляющего в уголовном и федеральном законодательстве.
Ключевые слова: закупки для государственных или муниципальных нужд, преступления экономической направленности, преступления коррупционной направлен-ности, контрактный управляющий.
Contract manager as a subject of committing the crime under art. 200.4 of the Сriminal ^de of the Russian Federation
The article discusses some topical issues of determining the status of a contract manager in committing abuses in the field of procurement for state and municipal needs. Statistical data on violations committed in the field of public procurement are analyze. Particular attention paid to the powers, duties and functions of the contract manager. The analysis of the most common of-fenses committed by a contract manager carried out. A conclusion about the existence of conflict of laws provisions, disagreements regarding the status of a contract manager in criminal and federal legislation is made.
Keywords: procurement for state and municipal needs, economic crimes, corruption crimes, contract manager.
Интенсивное развитие экономики Российского государства обусловливает повышенный интерес ученых и практиков к контрактной системе государственных закупок. Принятие Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд» (далее - ФЗ «О контрактной системе») [1] послужило основополагающим фактором ежегодного увеличения объема осваиваемых посредством данной системы бюджетных средств.
Согласно данным Министерства финансов РФ, объем государственных закупок в первой половине 2020 г. вырос на 34% по сравнению с 2019 г. и составил 4,1 трлн руб. [2].
Контрактная система закупок не является совершенной, а ее сложность, обилие различных нормативных актов, наличие пробелов в законодательстве делают ее уязвимой для различных преступлений, в том числе злоупотре-
блений в сфере госзакупок. В соответствии с ФЗ «О контрактной системе» государственные и муниципальные учреждения, организации обязаны создавать контрактные службы при условии, если годовой объем закупок, совершаемых в рамках их деятельности, превышает 100 млн руб. В случаях когда данный показатель ниже указанного, назначается контрактный управляющий. Очевидно, что количество бюджетных средств большинства государственных и муниципальных учреждений и организаций не превышает 100 млн руб., поэтому они, как правило, выбирают путь назначения контрактного управляющего для осуществления госзакупок.
Заслуживает отдельного внимания тот факт, что на данный момент работники контрактной службы и контрактный управляющий являются служащими, не обладающими должностными полномочиями. Обособленность и относительная закрытость системы государственных закупок со стороны заказчика, значительные суммы
32
денежных средств, осваиваемых с использованием закупочных процедур, способствуют повышению уровня латентности анализируемых преступлений.
Согласно статистическим данным МВД России, в 2020 г. зарегистрировано около 38 тыс. экономических преступлений, что составляет 7,4% от всего количества выявленных противоправных деяний. При этом 65,6% от общего числа зафиксированных преступлений экономической направленности приходится на долю тяжких и особо тяжких [3]. Представленные данные включают коррупционные преступления в сфере госзакупок. Отдельной статистики преступлений в сфере закупок МВД России не ведет, что оказывает негативное влияние на систему противодействия рассматриваемому виду преступных деяний.
Состояние преступности в сфере государственных закупок характеризуется не только статистическими данными о преступлениях, но и сведениями об административных правонарушениях, которые позволяют сделать определенные выводы о уровне и динамике развития правонарушений в рассматриваемой сфере.
Во втором квартале 2020 г. Федеральной антимонопольной службой РФ возбуждено 6 034 дела об административных правонарушениях, затрагивающих контрактную систему в сфере закупок, в результате вынесено 5 267 постановлений о назначении административных штрафов [4]. В представленная статистика включает в себя и нарушения, совершаемые контрактным управляющим.
Несмотря на большое количество зафиксированных административных правонарушений, число возбужденных уголовных дел и приговоров судов по ним остается незначительным. Если в отношении должностных лиц в сфере государственных закупок ведется статистика преступлений, то по ст. 200.4 УК РФ возбужденные уголовные дела и приговоры отсутствуют.
С момента введения в уголовное законодательство нормы, регламентирующей назначение ответственности за совершение злоупотреблений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (ст. 2004 УК РФ), среди ученых не прекращается дискуссия, посвященная анализируемой правовой норме, перечню лиц, подлежащих по ней ответственности, и т. д.
Так, М.В. Бавсун отмечает, что крайне неоднозначным является представленный в ст. 200.4 УК РФ перечень лиц, подлежащих уголовной ответственности. По мнению ученого, наиболее спорным является упоминание кон-
трактного управляющего в числе субъектов, совершающих злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд [5].
Согласно ст. 2004 УК РФ злоупотреблением, совершенным контрактным управляющим, признается нарушение ФЗ «О контрактной системе», однако указанный субъект не является должностным лицом.
Наиболее типичными противоправными действиями контрактного управляющего в сфере закупок для обеспечения государственных или муниципальных нужд являются следующие:
1. Нарушение законодательства о государственных закупках на стадии планирования, размещения и опубликования заказа, необоснованное завышение начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК) (включение необязательных или не влияющих на качество товара, услуги, выполнения работ характеристик, намеренное объединение нескольких контрактов в один лот с контрактом, требующим выполнения работ обязательно сертифицированным (лицензированным) подрядчиком, установление ограничений на привлечение субподрядчиков или неправомерное сокращение сроков исполнения контракта) [6].
Ярким примером завышения НМЦК служит постановление о наложении административного штрафа на контрактного управляющего, который во исполнение заказа на услугу по уборке мусора в г. Новороссийске завысил НМЦК на сумму более 5 млн руб. При проверке обоснованности определения муниципальным заказчиком НМЦК суд установил, что у контрактного управляющего имелась возможность запросить коммерческие предложения у исполнителей аналогичных услуг, осуществлявших вывоз твердых бытовых отходов, что значительно бы снизило НМЦК [7].
2. Нарушение законодательства на стадии определения поставщиков, исполнителей, подрядчиков для выполнения контракта (необоснованный отказ в допуске к конкурсу одного из добросовестных участников, определение поставщика (подрядчика), не имеющего лицензии на оказание необходимых работ или выполнение услуг, принятие фиктивной банковской гарантии от поставщика).
Так, Кабардино-Балкарское УФАС России, рассмотрев жалобу заявителя, пришло к выводу, что имел место необоснованный отказ заказчика заявителю в участии в аукционе. На первый взгляд, незначительное изменение в описании составления заявки послужило основанием для отказа в допуске к участию в аук-
33
ционе. В анализируемом случае происходила закупка продуктов питания - вафель. Заявитель описал объект закупки, однако не указал наименование продукта. Заказчик не составил должным образом инструкцию к порядку подачи и составления заявки для участия в аукционе, тем самым нарушил ФЗ «О контрактной системе» [8].
3. Нарушение законодательства на стадии контроля за выполнением контракта, а также приемки товара, выполненных работ или оказанных услуг.
К таким нарушениям относятся действия контрактного управляющего, связанные с недостаточным контролем выполнения контракта (например, несоблюдение сроков поставки товаров, выполнения работ, услуг). На стадии приемки возможно принятие товаров в меньшем количестве, оказание услуг или работ ненадлежащего качества. К нарушениям на завершающей стадии закупки также можно отнести действия контрактного управляющего, направленные на оплату непредоставленного товара, неоказанной услуги или невыполненной работы. Распространенным нарушением, совершаемым контрактным управляющим, является изменение стоимости контракта в сторону неправомерного увеличения суммы.
Проанализировав противоправные действия, совершаемые контрактным управляющим, можно сделать вывод, что большая их часть связана с нарушением обеспечения конкуренции - основного принципа контрактной системы закупок, гарантированного ст. 8 ФЗ «О контрактной системе».
Необходимо отметить, что рассматриваемая уголовно-правовая норма относится к бланкетным на основании того, что в процессе квалификации противоправных деяний в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд обязательным элементом является ссылка на нарушение ФЗ «О контрактной системе».
Контрактный управляющий при осуществлении закупочных процедур обладает широким кругом полномочий. Важно обратить внимание на то, что понятие «контрактный управляющий» не обозначает конкретную должность. В соответствии со ст. 38 ФЗ «О контрактной системе» данная формулировка предполагает набор определенных обязанностей.
Полномочия контрактного управляющего устанавливаются должностной инструкцией, которую необходимо разрабатывать на основе типового положения, одобренного Министерством экономического развития Российской
Федерации. Кроме того, инструкция не должна противоречить данным положениям [9].
Дискуссионным вопросом является отнесение полномочий контрактного управляющего к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным [10, с. 65]. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» [1] организационно-распорядительными функциями признаются полномочия лиц, решения которых обладают юридическим значением. В числе таких можно назвать следующие: осуществление претензионно-исковой работы, принятие решений, участие в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), непосредственно заключение контрактов. Контрактный управляющий занимается размещением в Единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕСИ) плана-графика, а также внесением в него изменений, подготовкой извещений об осуществлении закупок, документов, касающихся закупок, проектов контрактов, рассылкой приглашений принять участие в процедуре определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами.
В соответствии с постановлением Пленума Верховного суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 полномочия контрактного управляющего и контрактной службы не являются административно-хозяйственными. В обязанности контрактного управляющего и контрактной службы не входят функции по управлению и распоряжению имуществом, т. к. они в целом не имеют в своем распоряжении бюджетных денежных средств и иного имущества, принадлежащего государственному или муниципальному учреждению.
Косвенно к административно-хозяйственным функциям возможно отнести такие обязанности контрактного управляющего, как определение порядка, учет и контроль денежных средств, направленных на осуществление закупочных процедур (например, обязанности по составлению плана-графика закупки, формированию проектной документации каждой закупки в отдельности, включая, соответственно, и определение НМЦК, заключаемого в том числе с единственным поставщиком).
Статья 38 ФЗ «О контрактной системе» определяет статус контрактного управляющего следующим образом: «должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или не-
34
скольких закупок, включая исполнение каждого контракта».
Рассмотрев наиболее распространенные правонарушения, совершаемые контрактным управляющим в сфере закупок, и проанализировав законодательство, а именно УК РФ, ФЗ «О контрактной системе», постановление Пленума Верховного суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19, можно сделать вывод о наличии коллизии в определении статуса, обязанностей и функций контрактного управляющего.
Выявленные разногласия не позволяют дать верную квалификацию правонарушениям, совершаемым контрактным управляющим в сфере государственных закупок. Действующий отечественный уголовный закон прямо указывает на то, что контрактный управляющий не
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ // Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
2. Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2020 года. URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=130277-svodnyi_analiticheskii_-ochet_po_rezultatam_ osushchestvleniya_monitoringa_zakupok_ tovarov_uslug_dlya_obespecheniya_ gosudarstvennykh_i_munitsipalnykh_nuzhd_v_ sootvetstvii (дата обращения: 12.01.2021).
3. ГИАЦ МВД России. Состояние преступности в России за январь-март 2020 г. URL: https://mvdmedia.ru/news/official/o-sostoyanii-prestupnosti-v-rossiyskoy-federatsii-v-1-m-kvartale-2020-goda/ (дата обращения: 12.01.2021).
4. Аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам II квартала 2020 г. URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/contracts/
является должностным лицом, однако отраслевое законодательство, типовое положение (регламент) о контрактной службе и факт наличия должностных инструкций контрактного управляющего наделяют его должностными полномочиями.
Изложенное позволяет утверждать, что контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также законодательство, регламентирующее назначение уголовной ответственности за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд требуют реформирования и устранения противоречий.
1. On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs: fed. law d.d. April 5, 2013 № 44-FL// Access from legal reference system «ConsultantPlus».
2. Consolidated analytical report on the results of monitoring purchases, goods, services for state and municipal needs in accordance with fed. law d.d. April 5, 2013 № 44-FL «On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs» at the end of 2020. URL: https://minfin.gov.ru/ru/ document/?id_4=130277-svodnyi_analiticheskii_-ochet_po_rezultatam_osushchestvleniya-_ monitoringa-_zakupok_tovarov_uslug_ dlya_obespecheniya_gosudarstvennykh_i_ munitsipalnykh_nuzhd_v_sootvetstvii (date of access: 12.01.2021).
3. MIAC of the Ministry of the Interior of Russia The state of crime in Russia in January-March 2020. URL: https://mvdmedia.ru/news/official/o-sostoyanii-prestupnosti-v-rossiyskoy-federatsii-v-1-m-kvartale-2020-goda/ (date of access: 12.01.2021).
4. Analytical report on the results of monitoring the procurement of goods, works, services for state and municipal needs in accordance with the federal law d.d. April 5, 2013 «On the contract system in the field of pro-curement of goods, works, services for state and municipal needs» at the end of the II quarter of 2020. URL: https:// minfin.gov.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/ (date of access: 12.01.2021).
5. Bavsun M.V., Borkov V.N. New criminal law measures to protect relations in the field of procurement for state needs // Bull. of the Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2018. № 9.
35
purchases/ (дата обращения: 12.04.2021).
5. Бавсун М.В., Борков В.Н. Новые уголовно-правовые меры охраны отношений в сфере закупок для государственных нужд // Вестн. Омск. акад. МВД России. 2018. № 9.
6. Лобов А. Топ-3 Наиболее часто встречающихся нарушений на госзакупках. URL: https://fas.gov.ru/news/23340 (дата обращения: 12.01.2021).
7. Постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении от 10 августа 2018 г. № 739 А-РЗ/2018. URL: https://br.fas.gov. ru/to/krasnodarskoe-ufas-rossii/739-a-rz-2018/ (дата обращения: 12.01.2021).
8. Жалоба УФАС по Кабардино-Балкарской Республике от 20 августа 2020 г. URL: http:// kbr.fas.gov.ru/news/10536 (дата обращения: 12.01.2021).
9. Об утверждении типового положения (регламента) контрактной службе: приказ Минэкономразвития России от 29 окт. 2013 г. № 631 (ред. от 26.05.2014 № 294, от 24.10.2016 № 674) // Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Воробьева А. В. Уголовно-правовые меры борьбы с преступлениями коррупционной направленности против интересов службы в органах местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. Калининград, 2016.
6. Lobov A. Top-3 Most common violations in public procurement. URL: https://fas.gov.ru/ news/23340 (date of access: 12.01.2021).
7. Resolution on the imposition of a fine in the case of an administrative offense d.d. Aug. 10, 2018 № 739 A-RZ/2018. URL: https:// br.fas.gov.ru/to/krasnodarskoe-ufas-rossii/739-a-rz-2018 (date of access: 12.01.2021).
8. Complaint of the OFAS on the Kabardino-Balkarian Republic of Russia d.d. Aug. 20, 2020. URL: http://kbr.fas.gov.ru/news/1053 (date of access: 12.01.2021).
9. On the approval of the standard provision (regulations) of the contract service: order of the Ministry of Economic Development of Russia d.d. Oct. 29, 2013 № 631 (as amended on May 26, 2014 № 294, Oct. 24, 2016 № 674) //Access from legal reference system «ConsultantPlus».
10. Vorobyova A.V. Criminal and legal measures to combat corruption-related crimes against the interests of service in local government: diss. ... Cand. of Law. Kaliningrad, 2016.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Абрамкин Алексей Дмитриевич, адъюнкт кафедры уголовного права и криминологии Краснодарского университета МВД России; e-mail: aleksei_94@list.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.D. Abramkin, Adjunct of the Department of Criminal Law and Criminology of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; e-mail: aleksei_94@list.ru
36
