CC BY
145
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10165 УДК 658.727
О.В. Ильина
КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Введение: актуальность темы исследования определяется тем, что институт публичных закупок является фундаментальным составляющим элементом экономики любого государства, поэтому отечественное правовое регулирование этой сферы требует значительных изменений и дополнений со стороны законодателя. Цель: разработка теоретических и практических вопросов совершенствования правового регулирования контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд (публичных закупок), а также подготовка соответствующих предложений по модернизации отечественного законодательства в этой сфере. Методологическая основа: в данной работе были использованы такие методы исследования, как анализ, прогнозирование, сравнение, индукция, дедукция и аналогия. Результаты: на основании исследования правового регулирования публичных закупок в РФ и в иностранных государствах определены способы совершенствования правового регулирования механизма публичных закупок. Выводы: целью регулирования публичных закупок является создание условий для конкуренции при проведении закупок, а также повышение качества исполнения контрактов. В части развития добросовестной конкуренции актуальным будет предложение по формированию рейтинга деловой репутации предпринимателей. Те, кто качественно исполняет контракты, должны иметь определенные экономические преференции — например, снижение размера обеспечения по контракту. В целях повышения качества исполнения контрактов, автор предлагает такие меры как введение универсальной предквалификации на торгах и расширению специальной предквалификации на закупку товаров, работ, услуг. То есть подразумевается, что участник закупки должен иметь опыт исполнения государственных контрактов.
Ключевые слова: государственный контракт, государственный заказ, государственные закупки, государственные и муниципальные нужды, правовое регулирование.
© Ильина Ольга Васильевна, 2020
Кандидат юридических наук, доцент кафедры правоохранительная деятельность (Пензенский государственный университет), доцент ( филиал частного образовательного учреждения высшего образования «Московского университета имени С.Ю. Витте» в г. Пензе); e-mail: [email protected] © Nina Olga Vasilyevna, 2020
Candidate of legal Sciences, associate Professor of the Department of law enforcement (Penza state University), associate Professor (branch of the private educational institution of higher education «S. Yu. Witte Moscow 132 University» in Penza)
O.V. Ilina
THE PROCUREMENT CONTRACT SYSTEM FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS: LEGAL ISSUES
Introduction: the relevance of the research topic is that the Institute of public procurement is a fundamental component of the economy of any state, so the domestic legal regulation of this sphere requires significant changes and additions by the legislator. Objective: the purpose of the article is to develop theoretical and practical issues of improving the legal regulation of the contract system in the field of procurement for state and municipal needs (public procurement), as well as to prepare appropriate proposals for the modernization of domestic legislation in this area. Methodology: in this work, such research methods as analysis, forecasting, comparison, induction, deduction and analogy were used. Results: the scientific novelty consists in the fact that based on the study of the legal regulation of public procurement in the Russian Federation and in foreign countries, ways to improve the legal regulation of the public procurement mechanism have been identified. Conclusions: the purpose of regulating public procurement is to create conditions for competition in procurement, as well as to improve the quality of contract performance. As for the development of fair competition, the proposal to create a rating of business reputation of entrepreneurs will be relevant. Those who perform contracts efficiently should have certain economic preferences — for example, reducing the amount of collateral under the contract. As part of improving the quality of contract performance, proposals are reduced to the introduction of universal prequalification at auctions and the expansion of special prequalification for the purchase of goods, works, and services. In other words, it is assumed that the bidder must have experience in executing government contracts.
Key-words: state contract, state order, state procurement, state and municipal needs, legal regulation.
В условиях современной экономической ситуации, сложившейся в Российской г
о
Федерации, весьма важно определить роль механизма осуществления контракт- Д
а
ной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд и т
в
возможность его совершенствования. Кроме того, необходимо проанализировать н
состояние законодательства регулирующего эту сферу, а также предложить ва- |
рианты изменений, которые следует внести в действующие нормативно-правовые Д
акты с учетом зарубежного опыта. е
Институт публичных закупок считается одним из самых перспективных I
способов сбалансирования государственного бюджета в условиях рыночной д
экономики. Именно с помощью этого механизма государство имеет возможность |
обеспечивать свои потребности по единой системе. №
га
При написании статьи были исследованы научные труды таких ученых, как л А.В. Алексеева, В.В. Кохан, А.Н. Лычкова, И.А. Милина и др. )
Становление и развитие института публичных закупок берет свое начало 22 еще с давних времен, ведь каждое государство нуждалось в финансировании приоритетных для себя отраслей. Исторический аспект развития, города Киева во времена Киевской Руси свидетельствует о том, что данный город был центром первичных предпринимательских отношений. Прообразом открытых торгов для осуществления государственных закупок в Киевской Руси были такие понятия как «торжок» и «ярмарка» [1, с. 128]. Внутренняя торговля времен Киевской Руси ^дд
осуществлялась в большей степени на торгах, когда в определенных местах и в указанное время сходились все, кто имел желание продать свой товар или купить что-то у других. При этом торги существовали почти в каждом населенном пункте, независимо от размера его территории и численности населения [2, с. 120].
В период феодальной раздробленности характерной формой публичных торгов становятся ярмарки, куда съезжались купцы как из далеких земель, так и из окрестностей города, они предлагали товары, которые не были представлены на местных лавках.
Кроме этого, характерным для данного периода становится расширение оптовой торговли, а также заключения контрактов на поставку товаров в крупных размерах.
Экономический подход принятый в отношениях между государством и поставщиками материальных ресурсов на территории современной России начал формироваться в XVI-XVП вв. К тому времени относятся первые упоминания о мерах и способах проведения закупки товаров. Исключив некоторые неточности, можно рассматривать как прообраз современных открытых торгов. Важным историческим документом, подтверждающим данное утверждение, является царский указ от июля 1654 г. о доставке в город Смоленск муки и сухарей по подрядной цене.
При этом развитие экономических отношений и повышение военной активности в период правления императора Петра I привели к росту открытых торгов.
Позднее, специальным сенатским решением 1714 г. было постановлено публиковать результаты торгов. В связи с резким ростом числа подрядов, которые делались на конкурсной основе, Петр I учредил т.н. канцелярию подрядных дел. Это было специальное учреждение, которое занималось вопросом поставок и продажи. В военных ведомствах те же обязанности были возложены на специальных должностных лиц.
В 1721 году, когда Российское государство провозгласило себя империей, был принят Регламент Адмиралтейства и Верфи, регулирующий процедуры работы с подрядчиками. Кроме того, в то время была официально введена должность гофмаклера (распорядителя, организатора торгов). Далее развитие этой сферы шла понарастающей.
Только в первую четверть XIX в. было выдано 107 правительственных актов, которые устанавливали порядок проведения торгов, а также совершенствовали их правовое обеспечение.
В целом за XIX в. была разработана и значительно усовершенствована система проведения торгов, организации поставок и выполнения подрядов.
После государственного переворота 1917 г. процесс формирования отечественного законодательства о государственных закупках был повернут вспять. Была отменена частная собственность. С 1918 по 1930 гг. (за исключением периода НЭПа) закупки носили административно-принудительный, а не договорной характер. В последующий советский период вместо института государственного заказа применялась система Госснаба, целью которой являлось распределение всех произведенных и ввозимых в страну товаров.
Государственный заказ как прототип государственных (а впоследствии публичных) закупок в нашей стране начал действовать с 1989 г., еще во времена Советского Союза. Однако в связи с провозглашением независимости и про-
ведением демократических реформ1 планирование производства и распределение материально-технических ресурсов, как проверенная годами действенная система, начали терять свою целесообразность и соответствие современному состоянию экономики, в связи с чем государственный заказ претерпел неотвратимые изменения.
Сегодня целью контрактной системы в сфере закупок является законодательное регулирование закупочной деятельности организаций2, которое осуществлялось бы за счет средств государственного и муниципального бюджетов3! Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. (Закон 44-ФЗ) вступил в силу с 1 января 2014 г.4 Он стал преемником утратившего силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Закон о госзакупках).
Можно назвать некоторые важные отличия контрактной системы, функционирующей в соответствии с Федеральным законом 44-ФЗ от системы госзакупок 94-ФЗ:
1. Система госзакупок преобразована в федеральную контрактную систему, которая регулирует процесс определения государственных и муниципальных нужд, его обоснование, планирование, размещение заказа и исполнение контракта.
2. Обозначены преференции отечественному бизнесу. Установлен приоритет отечественной продукции перед иностранными товарами и услугами, введены ограничения для иностранных товаров и услуг.
3. Установлены новые правила определения начальной цены госконтракта и оценки заявок на участие в госзакупках.
4. Создана Единая информационная система (ЕИС), на которой размещаются планы закупок и планы-графики, реестр банковских гарантий, реестр недобросовестных поставщиков, библиотека типовых условий контрактов, результаты мониторинга, аудита и контроля, информация об исполнении контрактов.
Однако данная система также нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Необходимо отметить, что одним из самых потенциально результативных путей развития государства и воплощения в жизнь концепции рационального и эффективного использования бюджетных средств представляется внедрение единой структурированной, построенной на принципах децентрализации, прозрачности, конкуренции, недискриминации системы в сфере закупок для государственных нужд.
1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря ) 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // 2 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ст. 4398; Российская газета. 2020. 4 июля. 8
2 См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЭ «О закупках товаров, работ, услуг ° отдельными видами юридических лиц» (в ред. от 31 июля 2020 г.) // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. I, ст. 4571.
3 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (в ред. от 31 июля 2020 г.) // Соб. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. I, ст. 7600.
4 См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред.
от 31 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652. 135
Существует объективная необходимость во внедрении ряда мер законодательного и методических уровней, целью которых является создание объективной среды и всех условий для добросовестной конкуренции, а также предотвращение, проявлений коррупции в данной сфере.
При этом нельзя не признать преимуществ и централизованных методов регулирования данной сферы. В частности, если децентрализованные закупки по своей природе являются гибкими и оперативными в проведении, но достаточно затратными, то централизованные, наоборот, дают возможность заключать договоры по более низким ценам, что в свою очередь связано со значительными оптовыми закупками. Однако централизованные закупки не имеют присущей децентрализированным закупкам той мобильности и, что особенно важно, не учитывают индивидуальные особенности удовлетворения потребностей заказчиков. То есть значительная роль в совершенствовании отечественной системы закупок отводится анализу субъектного состава проведения государственных закупок [3, с. 241].
Особенности государственных закупок:
1. Государство — это самый надежный и платежеспособный заказчик.
2. Нет ограничений по среднему чеку.
3. Создана единая информационная система, разработан сайт: https://zakupki. gov.ru, где государство ежедневно публикует все свои заказы.
4. Не нужно тратиться на рекламу, не нужны офис, сотрудники, дополнительное оборудование.
5. Нет привязки к нише.
° Государство сделало все аукционы и тендеры открытыми, вся информация
? находится в открытом доступе, все бесплатно.
а Внедрение платформы для проведения электронных торгов, несомненно, яв-
| ляется одним из способов совершенствования отечественной системы публичных i закупок. Ведь для того, чтобы оптимизировать ее государственным учреждениям | необходимо обобщать и систематизировать информацию о расходах, заниматься Ü оптимизацией процедуры закупок и соответственно совершенствовать, органи-§ зационную модель. Совокупность этих процессов, нацеленность на модерниза-| цию и улучшение уже существующих механизмов реализации поставленных | задач в данной сфере является важным элементом реформирования системы 'I публичных закупок.
| Неотъемлемой составной частью функционирования сферы публичных за-
| купок является ее прозрачность, что предполагает наличие открытого доступа к нормативно-правовой базе, соответствующим рекомендациям, общим разъяснениям, методикам и стандартам. g По мнению ученого Франческо Гардена (магистр экономики государственного
§ управления и международных институтов; специалист по закупкам в ARCA, | региональном агентстве закупок в регионе Ломбардия, Италия), именно элек-J тронные закупки могут привести к положительному влиянию и эффективному результату, конкурентоспособности и прозрачности данной сферы. Введение электронных закупок в государственном секторе, это не просто технологический вопрос, а масштабные усилия со стороны всех участников процесса для создания более эффективной культуры закупок [4, с. 225].
Следовательно, с учетом вышесказанного, можно выдвинуть еще один аргу-136 мент в пользу децентрализации системы закупок. Говоря о системе электронных
закупок, можно утверждать, что в настоящее время данная платформа электронных торгов стала неотъемлемой частью всей отечественной системы публичных закупок, чем подтверждается целесообразность децентрализованного регулирования процедуры в контексте системы электронных торгов.
Весьма актуальным остается вопрос отбора кандидатов на участие в торгах. Квалификационный отбор участников предшествует этапу их оценки с позиций конкурсных торгов, и субъект, который не соответствует квалификационным требованиям, к торгам не допускается. Именно в том, чтобы комплексный квалификационный отбор предшествовал оценке предложений участников (а не наоборот), заключается основной смысл данного правового средства механизма закупок. Это, прежде всего, связано с неравномерностью и неодновременностью развития, различных видов деятельности в современных реалиях и появления новых способов получения и увеличения прибыли, одновременно с этим не успевают развиваться ограничительные нормы, которые сделали бы применение незаконных приемов невозможным. Именно поэтому специалистами отмечается, что квалификационный отбор является одной из основных гарантий того, что заказчик получит качественную продукцию, а контракт будет выполнен.
Так, заказчик должен установить один или несколько квалификационных критериев оценки, среди которых могут быть следующие: участники должны иметь в наличии соответствующие оборудование и материально-техническую базу, работников требуемой квалификации с необходимыми знаниями и опытом, а также документально подтвержденный опыт выполнения аналогичного договора [5, с. 228].
Для улучшения ситуации и решения данной проблемы объективно необ- е ходимо выработать исчерпывающее нормативно-правовое определение ква- и лификационных критериев — требований, которые должны предьявлятся к а потенциальным участникам торгов, что, в свою очередь, сделает невозможным о злоупотребления как со стороны заказчиков, так и со стороны недобросовестных К участников публичных закупок. о
с
Неурегулированным пока остается вопрос ответственности участника за а представление ложной информации о квалификационных требованиях, — ведь в
« „ н
представление такой информации не влечет за собой отклонение предложения но
такого участника. В противоположность этому в ч. 2 ст. 45 Директивы 2004/18/ р
ЕС такие последствия предусмотрены [6, с. 326]. Создание атмосферы безнаказан- |
ности за подобные деяния способствует распространению негативной практики, К
увеличению количества нарушителей в данной сфере, желающих получить а
нелегальный доход. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо ввести от- |
ветственность не только в виде отклонения предложения такого участника, но ии
и в виде привлечения данного лица к административной (за правонарушения №
в сферах, которые имеют меньшую опасность для общества и государства) или 1
уголовной (за правонарушения, которые являются более опасными для общества )
и государства) ответственности. 0
Очевидно, что проведение прозрачных, гласных процедур публичных закупок, построенных на основе конкуренции, является залогом успеха в этой сфере для любого государства.
Проведение консультаций с общественностью должно способствовать налаживанию системного диалога органов власти с обществом. Прежде всего
нужно определить состав общественного совета, который формируется при 137
министерстве (другом органе исполнительной власти). Важно не только проводить внутренние заседания общественного совета, его комитетов, но и публичные общественные обсуждения нормативно-правовых актов, круглые столы, электронные консультации с участием руководителей отделов департаментов, главных специалистов министерства, экспертов и других заинтересованных лиц. Это, несомненно, хлопотный процесс. Но при поддержке единомышленников, настойчивости, обоснованной и неуклонной позиции можно достичь результата.
Итак, подводя итоги, следует сделать несколько выводов:
1) целью регулирования публичных закупок является создание условий для конкуренции при проведении закупок, а также повышение качества исполнения контрактов;
2) в части развития добросовестной конкуренции актуальным будет предложение по формированию рейтинга деловой репутации предпринимателей. Те, кто качественно исполняет контракты, должны иметь определенные экономические преференции — например, снижение размера обеспечения по контракту;
3) для повышения качества исполнения контрактов целесообразно ввести универсальную предквалификацию на торгах с одновременным расширением специальной предквалификации на закупку товаров, работ, услуг. То есть предполагается, что участник закупки должен иметь опыт исполнения государственных контрактов;
4) в целях предотвращения такой проблемы, как сговор на торгах, предлагается проводить аукцион через два часа после окончания срока подачи заявок для всех видов товаров, работ, услуг;
° 5) стандартизация законодательства в сфере регулирования публичных
? закупок государств необходима для будущих поставщиков товара, услуг, про-а дукции, поскольку они имеют возможность участвовать в тендерах различных | государств, но главным признаком являются равные условия участия. Именно i эти цели и ставились, когда происходила разработка законодательства в сфере I государственных закупок;
i 6) одним из самых эффективных инструментов для настроения системы пу-
§ бличных закупок, подобной той, что функционирует в Европейском Союзе, и | построенной на принципах прозрачности и действенности, является создание I комплексного законодательства по финансовому контролю, результатом чего 'I станет уменьшение фискального давления на подконтрольные объекты и обе-I спечение четкой регламентации процесса контроля.
и а
ГО
fr Библиографический список
>g 1. Государственные и муниципальные закупки-2018: сборник докладов XIII Всерос-
| сийской практической конференции-семинара. М.: ООО «Компания Ладья», 2018. 178 с. | 2. Кохан В.В. Основные проблемы в области правового регулирования государствен-
" ных закупок, возможные пути их решения // Молодой ученый. 2017. № 47. С. 119-121. i 3. Правовое регулирование контрактной системы: сборник нормативных актов. 10-е
^ изд. / А.А. Храмкин, О.М. Воробьева, В.В. Кошелева и др.; под ред. А.А. Храмкина. М.: ООО «Компания Ладья», 2020. 434 с.
4. Francesso Gsrdena. A model to measure e-procurement impacts on organization performance // Journal of Public Procurement, Vol. 13. Issue 2. Summer 2013. Р. 215-242.
5. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: сборник нормативных правовых актов. 11-е
138 изд. М.: ИД «Юриспруденция», 2015. 428 с.
6. Настольная книга госзаказчика / А.А. Храмкин, О.М. Воробьева, А.Н. Евсташен-ков и др.; отв. ред. А.А. Храмкин. 10-е изд., доп. М.: ИД «Юриспруденция», 2015. 576 с.
References
1. State and municipal procurement-2018. Collection of reports of the XIII all-Russian practical conference-seminar. Moscow: LLC «company Ladya», 2018. 178 p.
2. Kohan V.V. Main problems in the field of legal regulation of public procurement, possible ways to solve them // Young scientist. 2017. № 47. P. 119-121.
3. Legal regulation of the contract system. Collection of normative acts. 10th edition / A.A. Khramkin, O.M. Vorobyova, V.V. Kosheleva et al.; edited by A.A. Khramkin. M.: LLC «company Ladya», 2020. 434 p.
4. Francesso Gsrdena. A model to measure e-procurement impacts on organization performance // Journal of Public Procurement, Vol. 13. Issue 2. Summer 2013. Р. 215-242.
5. Contract system in the field of procurement of goods, works, and services for state and municipal needs. Collection of normative legal acts. 11-e ed. M.: publishing house «Jurisprudence», 2015. 428 p.
6. Table book of the state customer / A.A. Khramkin, O.M. Vorobyova, A.N. Evstash-enkov, etc.; ed. A.A. Khramkin. 10th edition, supplemented. Moscow: publishing house «Jurisprudence», 2015. 576 p.
от
Ф
П
TS 0) T О го
о *
о
Sc
О
п
д
QJ
тз
0 т го
п>
1 I
О Sc
5
тз
S
S
X ф
о
X
о
Sc а
ж ш
1э ф
§
ю О)
3 )
2 О N) О
