CC BY
277
19.3. КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Хатунцев Олег Александрович, д-р юрид. наук, доцент, ректор Место работы: Московский институт ТУРО
khat@khat.ru
Аннотация: статья посвящена изменениям происходящим в контрактной системе государственных закупок, характеристике принципов, действующих в современном законодательстве о государственных и муниципальных закупках, результатам применения нового законодательства с точки зрения конкурентной среды.
Ключевые слова: контрактная система, система государственных закупок, принципы контрактной системы, сфера государственных и муниципальных закупок, неконкурентные сделки, бесконкурентные сделки.
CONTRACT SYSTEM OF PUBLIC PROCUREMENT
Khatuntsev Oleg A., Doctor of Law, Associate Professor, Rector Work place: Moscow Institute of TURO
khat@khat.ru
Annotation: the article is devoted to the changes in the contract system of public procurement, investigation of the principles in the current legislation on State and municipal procurement as well as the end-results for applying the new legislation from the view point of a competitive environment.
Keywords: contract system, public procurement system, principles of the contract system, State and municipal procurement, non-competitive transactions, uncompetitive transactions.
«Федеральная контрактная система, которой Минэкономразвития хочет заменить нынешнюю структуру госзакупок, в полном объеме заработает через 3-5 лет после начала внедрения»1 такими словами Председатель Центрального банка России Э.С.Набиулина в 2011 г. предвосхищала появление нового федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основанием для изменения системы государственных закупок Э.С.Набиулина считает тот факт, что «около 56% контрактов заключаются практически на безальтернативной основе»2.
Действительно, законодательство3 того периода не обеспечивало эффективность системы государственных закупок. Правовое пространство этого законодательства «ограничивалось этапом размещения заказа, а инструментарий - регламента-ций процедур и требований к подготовке, написанию и размещению извещений, протоколов и иных документов. Помимо прочего закон игнорировал многообразие рынков и подвижность их конъюнктуры, отрицал отраслевую специфику и нормальную длительность контрактных отношений» 4.
В апреле 2013 г. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»5 был принят.
1 Набиулина Э.С. Контрактная система госзакупок заработает через три года. // Газета «Взгляд». 02 сентября 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.np-ciz.ru/information/_branch-news/?brenchnews=22
2 Там же.
3 Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / [Электронный ресурс]. Правовая база Гарант.
4 Анчишкина О.В. Зачем надо было менять 94-ФЗ и что теперь делать с 44-ФЗ? // Государственные закупки: направления развития. Обзор международных практик и анализ ситуации в Российской Федерации / сост. Е. Абрамова, Б. Ткаченко. - М.: Сектор, 2015.
5 Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной систе-
ме в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государ-
ственных и муниципальных нужд» / [Электронный ресурс]. Правовая
база Гарант.
Что изменилось? Какие новые принципы государственных закупок были использованы законодателем?
Современным действующим законодательством предусмотрена детальная и подробная система принципов контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственный и муниципальных нужд. Вот восемь основных принципов, сформулированных законодателем в ст. 6 ФЗ РФ № 44-ФЗ от 05.04.20136, это:
- принцип открытости;
- принцип прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок;
- принцип обеспечения конкуренции;
- принцип профессионализма заказчика;
- принцип стимулирования инноваций;
- принцип эффективности осуществления закупок;
- принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- принцип единства контрактной системы в сфере закупок.
По мнению И.В. Митьковской «сформулированные в законе принципы, которые раскрываются в ст. 7-12 закона, соответствуют принципам типового закона Комиссии ООН по праву международной торговли о публичных закупках»7. Принципы открытости и прозрачности призваны обеспечить получение полной и достоверной информации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая представляет собой совокупность лиц, участников контрактной системы, в том числе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заказчиков, участников закупок, поставщиков, подрядчиков, исполнителей, операторов электронных площадок, и осуществляемых ими действий, направ-
6 Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. (ред. от 03.07.2016 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп. вступ. в силу с 01.09.2016) / [Электронный ресурс] Правовая база Гарант.
7 Митьковская И.В. Понятие и сущность контрактной системы в сфере закупок // Современные научные исследования и инновации. 2014. № 10 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru
Проблемы экономики и юридической практики
2'2018
ленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Руководствуясь этими принципами, заказчик размещает объявление об осуществлении закупки в единой информационной системе. В таком объявлении помимо контактных данных заказчика и специализированной организации излагаются условия контракта, приводится детальное описание предмета закупки и указывается порядок участия заказчиков в конкурсе или аукционе. Таким образом, принципы открытости и прозрачности реализуются через наличие в единой информационной системе полной и достоверной информации о контрактной системе в сфере закупок, к которой обеспечивается и гарантируется свободный и безвозмездный доступ.
Принцип обеспечения конкуренции направлен на предоставление единых условий всем участникам закупок, таким образом, чтобы любой участник имел возможность стать поставщиком, подрядчиком, исполнителем. При этом конкуренция может быть ценовой и неценовой (направленной на выявление лучших условий по качеству товаров и работ, срокам поставок и т.п.). Конкурентными способами отбора поставщиков могут быть:
- открытый конкурс;
- конкурс с ограниченным участием;
- двухэтапный конкурс;
- закрытый конкурс;
- закрытый конкурс с ограниченным участием;
- закрытый двухэтапный конкурс;
- аукцион в электронной форме;
- закрытый аукцион;
- запрос котировок;
- запрос предложений.
Принцип профессионализма заказчика предусматривает законодательные требования по повышению квалификации, профессиональной переподготовки в сфере закупок, работу квалифицированных специалистов, обладающих необходимыми знаниями и навыками в составе организаций, осуществляющих деятельность заказчика и специализированной организации в сфере закупок. При этом специалисты контрольного органа, должны также соответствовать высоким квалификационным требованиям, но не обязаны проходить обучение по профессиональной переподготовке и повышению квалификации, на что справедливо обращают внимание Гладилина И.П. и Сергеева С.А.8
Вместе с тем, законодатель не распространяет принцип профессионализма на участников закупок, поставщиков, подрядчик и исполнителей. В частности, в соответствии с п.2 ст.31 вышеназванного закона9 только Правительство России упра-вомочено устанавливать дополнительные требования к участникам закупок, в частности:
- наличие опыта работы, связанного с контрактом;
- наличие деловой репутации;
- нахождение в штате организации необходимого и достаточного количества профессиональных работников с необходимым уровнем квалификации;
- наличие у участника закупок материальных ресурсов для выполнения работ, услуг и др.
8 Гладилина И.П., Сергеева С.А. Профессионализм заказчиков как фактор эффективной закупочной деятельности. (статья) // Электронный журнал Профессиональная инициатива. СМИ ЭЛ №ФС77-51861. [Электронный ресурс]. URL: http://www.profesiniciative.ru
9 Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» / [Электронный ресурс] Правовая база Гарант.
К сожалению, иным заказчикам такие права не предоставлены. В этом видится существенный недостаток законодательства. Полагаем необходимым сформулировать дополнительный принцип профессионализма участника закупок, по которому к заключению договора в сфере закупок товаров, работ, услуг допускаются организации, которые могут подтвердить профессионализм своих работников, качество проводимых ими работ и услуг, длительность нахождения на соответствующих рынках и т.п.
В качестве предложения законодателю, раскрывающего принцип профессионализма участников закупок, можно рассмотреть доступ к системе государственных и муниципальных закупок только таким участникам, которые внедрили систему подтверждения квалификации своих работников по правилам, предусмотренным Федеральным законом № 238-ФЗ от 03.07.2016 г. «О независимой оценке квалификации»10, который вступает в силу с 01.01.2017 г. Этот закон предусматривает создание национальной системы оценки профессиональной квалификации лиц, которые претендуют на осуществление определенного вида трудовой деятельности. Таким образом, к системе государственных и муниципальных закупок будут допущены только те организации, которые имеют в своем штате сотрудников, получивших положительную независимую оценку их квалификации. Следовательно, будет поставлен барьер на допуск к участию в системе закупок организаций-однодневок, не имеющих профессиональных сотрудников.
Принцип стимулирования инноваций основан на обязательствах заказчиков при планировании и осуществлении закупок отдавать предпочтение высокотехнологичной и наукоемкой продукции. Однако, подобная продукция всегда будет менее конкурентная с ценовой точки зрения, что вызывает конфликт принципов обеспечения конкуренции, принципа эффективности закупок, с одной стороны, и принципа стимулирования инноваций, с другой. На наш взгляд этот конфликт на законодательном уровне не находит решения.
Принцип эффективности призван обеспечить осуществление закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд максимально эффективным образом. Критериев эффективности значительное количество, и для каждого вида товаров, работ, услуг эти критерии могут быть разными. Необходимо заметить, что принцип эффективности, выделенный в каче-
г- 11
стве самостоятельного в ст. 6 закона , не имеет самостоятельного описания в отдельной статье, как все иные принципы, на что справедливо указывает О.В.Архалович12. Законодателю предлагается исправить эту неточность и либо сформулировать этот принцип в отдельной статье, либо исправить грамматическую ошибку в ст. 6, где заменить слово «эффективности» на «эффективность».
Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд предусматривает персональную ответственность (дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную) должностных
10 Федеральный закон № 228-ФЗ от 03.07.2016 г. «О независимой оценке квалификации» / [Электронный ресурс] Правовая база Гарант.
11 Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» / [Электронный ресурс] Правовая база Гарант.
12 Архалович О.В. Принципы контрактной системы в сфере закупок
(статья) / Юридическая наука и правоохранительная практика. Калинин-
град. 2013. №3(25). С.126.
лиц заказчиков за не соблюдение требований, предусмотренных законодательством в сфере закупок. Как указывалось выше принцип ответственности и эффективности оказались нечетко разграничены в законе. Так в названии ст. 12 находим: «принцип ответственности за результативность..., эффективность осуществления закупок», одновременно в ст. 6 установлено: «Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах. ответственности за результативность., эффективности осуществления закупок». Т.е. в первом случае мы имеем дело с единым принципом ответственности за результативность и эффективность, а во втором с двумя принципами: ответственности за результативность и эффективности осуществления закупок. Многие специалисты, в
13 14
частности М.В.Черемисов , К.П. Голованов , рассматривают этот принцип как единый, но, на наш взгляд, следует сохранить именно два принципа, которые направлены на различные нормы законодательства о закупках.
И, наконец, принцип единства контрактной системы законодателем рассматривается с позиции единства всех предусмотренных выше принципов, которые в своей совокупности призваны обеспечить надлежащим образом всю сферу контрактной системы закупок для государственных и муниципальных нужд. Предполагается, что реализация этого принципа должна обеспечить сквозной контроль на всех стадиях сферы закупок: от планирования и осуществления закупок до аудита.
В дополнении к уже озвученным принципам следовало бы добавить принцип национального производителя, который предоставил бы приоритет российским производителям товаров, работ, услуг, преимущественно перед иностранными. Реализация такого принципа была бы направлена на стимулирование развития национальной экономики и поддержки российских товаропроизводителей.
Вероятно, именно из-за того, что принципы ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» явились копией принципов типового закона Комиссии ООН по праву международной торговли о публичных закупках в законодательстве отсутствует принцип национального производителя, есть неопределенность с принципами ответственности за результативность и эффективности осуществления закупок, отсутствует принцип профессионализма участника.
В целом, необходимо констатировать, что законодательство в сфере государственных закупок сделало несколько шагов вперёд. Однако, законодатель, как представляется, копирует правила, разработанные в странах западного правопорядка, а необходимо именно создавать собственные, новые правила на базе национальных интересов и используя все лучшее, что уже наработано в других странах.
Результат принятия нового законодательства о государственных закупках, с точки зрения развития конкурентной среды среди подрядчиков, поставщиков, исполнителей является отрицательным. Так, например, на федеральном уровне по результатам 2014 г. уже «69% (на сумму 2.437.836 млн. руб.) от
13 Черемисов М.В. Контрактная система. Основные понятия. Принципы. Механизмы. Процедуры. (презентация) / Министерство экономического развития России. 2014. [Электронный ресурс]. URL: http ://www.fko.msk. ru
14 Голованов К.П. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - основные преимущества (статья) / Проблемы местного самоуправления. М. 2015. [Электронный ресурс]. URL: http://www.samoupravlenie.ru
суммарной цены заключенных контрактов, было заключено с единственным поставщиком»15.
По мнению ведущих специалистов Высшей Школы Экономики «Особенностью процесса развертывания контрактной системы в России является поэтапное внедрение новых норм закупочной деятельности. Полностью контрактная система будет сформирована в 2017 г.»16.
К сожалению, по данным Министерства финансов России в 2017 г. на неконкурентной основе в системе государственных закупок заключается уже свыше 94% контрактов и «только 5,8% закупок осуществляется путем проведения торгов в соответствии с гражданским законодательством»17.
Следовательно, принятые государственные решения, новое законодательство не обеспечивают конкурентную среду в системе государственных закупок. А ведь в контрактной системе государственных закупок обращается капитал в объеме «.примерно 31-37% ВВП страны. Провести какой-либо детальный подсчет, основываясь на официальных данных, можно лишь условно - конечных цифр нет ни у ведомств, ни на портале госзакупок»18.
Таким образом, законодателю и органам государственного управления предстоит весьма значительная работа по упорядочиванию системы государственных и муниципальных закупок.
Список литературы:
1. Набиулина Э.С. Контрактная система госзакупок заработает через три года. // Газета «Взгляд». 02 сентября 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.np-ciz.ru/information/_branch-news/?brenchnews=22
2. Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / [Электронный ресурс]. Правовая база Гарант.
3. Анчишкина О.В. Зачем надо было менять 94-ФЗ и что теперь делать с 44-ФЗ? // Государственные закупки: направления развития. Обзор международных практик и анализ ситуации в Российской Федерации / сост. Е. Абрамова, Б. Ткаченко. - М.: Сектор, 2015.
4. Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» / [Электронный ресурс]. Правовая база Гарант.
5. Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. (ред. от 03.07.2016 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп. вступ. в силу с 01.09.2016) / [Электронный ресурс] Правовая база Гарант.
15 И.Н.Кропачева. Бесконкурентные закупки в практике федеральной контрактной системы. / [Электронный ресурс]. URL: http://www.lib.tpu.rU/fulltext/c/2015/C40/V1/016.pdf
16 Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» -2014. / Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики. М. 2015. [Электронный ресурс]. URL: https://www.hse.ru /data/2015/05/12/1098723619/1HSE_doklad.pdf
17 Доклад Министерства финансов России о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в первом полугодии 2017 г. / [Электронный ресурс]. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2017/07/main/2_Monitori ng_223.pdf
18 Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? Доклад под научн. руков. Анчишкиной О.В. / Центр стратегических разработок, 2017. [Электронный ресурс]. URL: https://csr.ru/wp-content/ uploads /2017/07/Government-procurement-v2-web.pdf
Проблемы экономики и юридической практики
2'2018
6. Митьковская И.В. Понятие и сущность контрактной системы в сфере закупок // Современные научные исследования и инновации. 2014. № 10 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru
7. Гладилина И.П., Сергеева С.А. Профессионализм заказчиков как фактор эффективной закупочной деятельности. (статья) // Электронный журнал Профессиональная инициатива. СМИ ЭЛ №ФС77-51861. [Электронный ресурс]. URL: http://www.profesiniciative.ru
8. Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» / [Электронный ресурс] Правовая база Гарант.
9. Федеральный закон № 228-ФЗ от 03.07.2016 г. «О независимой оценке квалификации» / [Электронный ресурс] Правовая база Гарант.
11. Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» / [Электронный ресурс] Правовая база Гарант.
12. Архалович О.В. Принципы контрактной системы в сфере закупок (статья) / Юридическая наука и правоохранительная практика. Калининград. 2013. №3(25). С.126.
13. Черемисов М.В. Контрактная система. Основные понятия. Принципы. Механизмы. Процедуры. (презентация) / Министерство
экономического развития России. 2014. [Электронный ресурс]. URL: http://www.fko.msk.ru
14. Голованов К.П. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - основные преимущества (статья) / Проблемы местного самоуправления. М. 2015. [Электронный ресурс]. URL: http://www.samoupravlenie.ru
15. И.Н.Кропачева. Бесконкурентные закупки в практике федеральной контрактной системы. / [Электронный ресурс]. URL: http://www.lib.tpu.ru/fulltext/c/2015/C40/V1/016.pdf
16. Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2014. / Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики. М. 2015. [Электронный ресурс]. URL: https://www.hse.ru/data/2015/05/12/1098723619/1HSE_doklad.pdf
17. Доклад Министерства финансов России о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЭ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в первом полугодии 2017 г. / [Электронный ресурс]. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2017/07/main/2_Monit oring_223.pdf
18. Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? Доклад под научн. руков. Анчишкиной О.В. / Центр стратегических разработок, 2017. [Электронный ресурс]. URL: https://csr.ru/wp-content/u ploads/2017/07/Govern ment-procu rement-v2-web.pdf
