Научная статья на тему 'Консультативный совет саудовской Аравии: традиции, возможности институционального развития'

Консультативный совет саудовской Аравии: традиции, возможности институционального развития Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY-NC-ND
597
80
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
CONSULTATIVE COUNCIL / ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА / POLITICAL SYSTEM / САУДОВСКИЙ ПРАВЯЩИЙ КЛАСС / RULING CLASS OF SAUDI ARABIA / ТРАНСФОРМАЦИЯ / TRANSFORMATION / КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ СОВЕТ

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Волкова Алина Владимировна

В статье предпринята попытка анализа условий и обстоятельств, определивших возникновение саудовского протопарламента Консультативного совета (Совета шуры), постепенно становящегося в ходе нынешнего «этапа реформ» в саудовском королевстве институтом законодательной власти. Автор статьи анализирует процесс становления саудовского «образованного класса», ставшего реальностью местного общества в результате модернизационной деятельности саудовских правителей в течение истекшего столетия и обретшего в начале 1990-х гг. поле своей активности, представленное Консультативным советом.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The Consultative Council in Saudi Arabia: traditions and opportunities for institutional development

The article tries to give an analysis of conditions which led to emergence of a proto-parliament in Saudi Arabia the Consultative Council (Shoura Council which began slowly to transform into a legislative institute during the present stage of reforms. The author analyses the process of establishment of Saudi educated class, formed as a result of authoritys activities during the past century aimed at modernization of the society. This educated class found in the beginning of nineties of the XX century a field of activity in the Consultative Council.

Текст научной работы на тему «Консультативный совет саудовской Аравии: традиции, возможности институционального развития»

1А.В. Волкова

КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ СОВЕТ

САУДОВСКОЙ АРАВИИ: ТРАДИЦИИ, ВОЗМОЖНОСТИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

В статье предпринята попытка анализа условий и обстоятельств, определивших возникновение саудовского протопарламента - Консультативного совета (Совета шуры), постепенно становящегося в ходе нынешнего «этапа реформ» в саудовском королевстве институтом законодательной власти. Автор статьи анализирует процесс становления саудовского «образованного класса», ставшего реальностью местного общества в результате модернизационной деятельности саудовских правителей в течение истекшего столетия и обретшего в начале 1990-х гг. поле своей активности, представленное Консультативным советом.

Ключевые слова: консультативный совет, политическая система, саудовский правящий класс, трансформация.

В начале 1990-х гг. правящий класс Саудовской Аравии инициировал процесс реформ в политической сфере. Стратегией этого класса в новых условиях, определявшихся объективными процессами внутреннего развития, а также внешними вызовами, стал курс на расширение круга участников процесса принятия политических решений.

1 марта 1992 г. в Саудовской Аравии были опубликованы три документа: Основной закон правления, Закон о Консультативном совете и Закон об управлении провинциями1. Неформально эти документы были призваны выполнять и на текущий момент выполняют функции конституции (официальной конституцией королевства остается Коран и Сунна2). В этом контексте в первую очередь речь идет об Основном законе правления, который детализирует и юридически закрепляет механизмы функционирования

© Волкова А.В., 2009

политической системы королевства. В свою очередь деятельность вновь созданного Консультативного совета в качестве подчиненного монарху высшего органа законодательной власти регулировалась Законом о Консультативном совете3.

В момент создания Консультативный совет формировался из председателя и 60 членов, избираемых королем из представителей образованного класса, определяемых в рамках национального дискурса как «люди науки, знания и умения»4. Состав Совета должен был утверждаться королем каждые четыре года с обязательным условием смены половины его членов, что позволяло обеспечить динамику представленного им депутатского корпуса5. Требования, предъявлявшиеся к социальным характеристикам потенциального кандидата в Консультативный совет, отражали одну из ключевых особенностей начавшегося в Саудовской Аравии процесса трансформации - курса на последовательное введение в политическую систему Саудовской Аравии представителей новой общественной силы. Речь идет о новой экономической и интеллектуальной элите, не связанной с традиционными элитами королевства и возникшей в результате социально-экономических изменений 1970-1980-х гг.6

Формализованная деятельность представителей этой группы элиты должна была определять эффективность дальнейшего социально-экономического и политического развития государства, а логика внутренних изменений в королевстве говорила о том, что этот процесс получит свое продолжение и приведет к появлению в социальной структуре общества нового сильного игрока. Растущее значение образованного класса требовало адекватного отражения его позиций в сфере принятия политических решений, другими словами - встраивания в систему государственного управления.

Тем не менее исходные условия, определявшие вхождение представителей нового образованного класса в политическую систему, не соответствовали тому представлению о законодательной власти, которое в европейской традиции определяется возможностями законотворчества и обладанием правом законодательной инициативы. В круг задач Консультативного совета входило лишь выражение мнения по общей политике государства. Это касалось в первую очередь «рассмотрения генерального плана экономического и социального развития», «обсуждения ежегодных правительственных отчетов» и при необходимости «внесения новых предложений»7. По итогам заседаний Консультативного совета принималось передававшееся королю решение, которое он, в свою очередь, мог отправить в возглавляемый им Совет министров. В том случае, если мнения двух Советов совпадали, это решение вступало в силу. Если же между ними возникали разногласия, то окончательное ре-

шение принималось королем8. Иными словами, решения Консультативного совета носили рекомендательный характер. Возможность влияния на принятие решений ограничивалась, с одной стороны, Советом министров, определяющим круг представляемых на изучение вопросов, с другой - королем, который обладал правом аннулирования любых решений Консультативного совета. Тем не менее создавался фундамент для последующей эволюции Совета в направлении полноценного законодательного органа: оговаривалось право законодательной инициативы, вводились элементы подотчетности правительственных органов. Согласно Закону о Консультативном совете, десять депутатов могли выступить с инициативой разработки нового закона или внесения поправок в уже действующий9. Подотчетность правительства реализовыва-лась через обязательные ежегодные выступления короля перед Советом с отчетом о проводимой государством внутренней и внешней политике10, кроме того, председатель Совета мог направить премьер-министру требование о присутствии на заседании Консультативного совета любого министра в том случае, если предмет дискуссии затрагивал сферу его компетенции11. Такая постановка вопроса существенно укрепляла статус Консультативного совета как жизнеспособного института, а также давала возможность его последующего институционального развития.

На рубеже 1980-1990-х гг. саудовское руководство оказалось перед необходимостью решения комплекса проблем, с которыми столкнулась национальная экономика. Падение цен на нефть в 1985 г. продемонстрировало все недостатки монокультурной (нефтяной) специализации саудовской экономики12. Все более очевидной становилась задача диверсификации национальной экономики, создания частного сектора, фонда национальной рабочей силы, постепенное снижение зависимости от иностранных специалистов и иностранной технологической базы13. Реализация поставленных задач вела к укреплению позиций той социальной прослойки, которая образовалась в результате втягивания страны в мировые хозяйственные процессы, появления и распространения системы образования. Это обстоятельство и определило устремленность саудовского правящего класса к тому, чтобы, с одной стороны, использовать опыт и знания уже сформировавшейся современной экономической и интеллектуальной элиты, а с другой - продолжавшиеся в стране процессы социально-экономической трансформации должны были привести к дальнейшему расширению численности этого класса. Укрепление его позиций требовало предоставления ему соответствующего статуса в системе принятия решений. Консультативный совет становился тем самым каналом,

который давал возможность представителям нового образованного класса на постоянной основе наблюдать за разработкой социально-экономической стратегии развития государства и при возможности, хотя и весьма ограниченной, вносить в нее коррективы.

Одновременно уже в конце 1970-х гг. саудовский правящий класс столкнулся и с необходимостью преодоления серьезного идеологического кризиса, когда линии возможного раскола общества обозначились в таких сферах, как религия14, региональная принадлежность, видение дальнейшего развития страны, восприятие контактов с внешним миром15. Саудовская религиозная оппозиция апеллировала к той же религиозной риторике, что и власть. Перед правящим классом встала задача обновления ее основанной на исламе идеологической парадигмы ради нейтрализации центробежных тенденций в обществе и сужения поля распространения оппозиционных воззрений. В этом контексте и был поставлен вопрос о постепенном реформировании политической системы, что предполагало, в частности, что Консультативный совет станет основой новой системы взаимоотношений «индивид-государство», которая заменит родоплеменные связи и в перспективе предоставит более широкие возможности индивиду по реализации собственной инициативы, а государству - по контролю за внутренней ситуацией.

Все эти обстоятельства требовали, с одной стороны, вписывания Консультативного совета в культурную и историческую традицию государства, а с другой - готовность правящего класса расширять сферу его ответственности.

Инициируя процесс политических реформ, саудовский правящий класс стремился подчеркнуть политико-культурную специфику своей страны, поддерживая легитимность своего правления внутри государства, а также статус королевства в регионе и мире.

Король Фахд бен Абдельазиз, в период правления которого (1982-2005) были инициированы изменения в саудовской политической системе, подчеркивал уникальность саудовской культуры, категорически отвергая «ценности Запада» - демократию и свободные выборы. В интервью кувейтской газете «Ас-Сияса» монарх говорил о том, что в его стране «создана уникальная система ценностей, отличная от ценностей другого мира»16, что не позволяет «заимствовать методы, используемые людьми в других странах». По его словам, ислам «представляет собой завершенную и глубоко интегрированную систему», частью которой являются не «свободные выборы», а «принцип консультации (аш-шура) и открытость отношений между правителем и подданными», перед которыми правитель «несет полную ответственность». Это тем более сущест-

венно, что, по словам короля Фахда, его страна «служит Двум Благородным Святыням (Мекке и Медине. - А. В.)»17.

Это означало в том числе, что в основу легитимации создания Консультативного совета была положена традиция, воплощавшая исторический опыт саудовского королевства. Более того, этот институт государственной власти выглядел как традиционный, поскольку он зиждился на религиозном принципе консультации (аш-шура), той норме, которая выражается в консультировании правителя представителями общины и позволяет на базе сопоставления мнений выходить на оптимальные решения18. Обосновывая этот принцип, современные мусульманские мыслители ссылаются на коранические айаты19.

Соответствующие айаты включены в преамбулу закона о Консультативном совете20. Нынешняя его деятельность постоянно легитимируется с помощью постоянных отсылок к принципу «аш-шура». Так, в одном из разделов официального сайта Совета подчеркивается, что «совещательность - один из исламских принципов, вытекающий из Корана и Сунны», который в дальнейшем в процессе эволюции исламской уммы стал неразрывно связанным с политической системой в исламе. Но важно и то, что принцип совещательно-сти способен эволюционировать, является «подвижной системой, способной принимать формы, адекватные современности»21.

Не менее важен и исторический аспект легитимации Консультативного совета. Все тот же его официальный сайт подчеркивает принципиальную важность существовавшего в Хиджазе к моменту его завоевания в 1920-х гг. создателем нынешнего саудовского государства королем Абдель Азизом Ибн Саудом местного консультативного совета (как и недждийских меджлисов), ставшего отправной точкой при формировании современного института саудовского государства22. Это обстоятельство призвано придать возникшему в 1992 г. Консультативному совету оттенок института, продолжающего традицию совещательности, подотчетного королю и назначаемого им из числа «людей знания и опыта».

Вместе с тем ко времени создания современного Консультативного совета саудовская интерпретация определения «люди знания и опыта» претерпела значительные изменения. В момент основания современного саудовского государства к ним относили, главным образом, носителей традиционного знания, опирающегося на науки о религии23. Однако в начале 1990-х гг. ставшая традиционной форма наполнилась современным содержанием - к этой категории были отнесены «ученые, специалисты в области педагогики, медицины, инженерном деле, обладающие высокой квалификацией и богатым опытом»24. Именно эти люди заняли большинство депутатских

мест в Консультативном совете в период его первой сессии. Абсолютное большинство из них получило высшее образование, около половины депутатов имели докторскую степень, остальные - магистерскую или степень бакалавра (причем в ряде случаев образование было получено в американских и европейских университетских центрах)25. Их опыт, предшествовавший работе в Консультативном совете, распадался на три основных направления - высшие национальные учебные заведения, государственные структуры и частные компании. При этом участие в работе Совета создает основу для дальнейшего перехода его членов в государственный аппарат, став одним из этапов их карьерного роста.

Как отмечалось выше, залогом эффективности и дальнейшего институционального развития Консультативного совета является готовность саудовского правящего класса проводить последовательный курс на укрепление его роли в системе принятия решений. Анализ деятельности Совета в период его первой сессии позволяет говорить о том, что такая тенденция существует.

Она проявлялась в ежегодном росте количества передаваемых на рассмотрение Совета документов, соответственно в росте числа принимаемых резолюций, а также в увеличении количества утвержденных Советом министров решений Консультативного совета. В течение первого года первой сессии Совета на его рассмотрение было передано 55 дел, по итогам 11 заседаний было принято 11 решений, ни одно из которых не было одобрено Советом министров. В течение же второго года той же сессии, несмотря на то что количество переданных на рассмотрение Совета дел сократилось до 20, он принял 40 решений, 13 из которых были утверждены правительством.

В течение двух последующих лет эта тенденция получила дальнейшее развитие: по 25 вопросам было принято 26 решений, 15 из которых были утверждены, годом позже эти цифры выросли до 53, 65 и 27 соответственно26. О постепенном росте статуса Консультативного совета также свидетельствует и повышение значимости передаваемых на его рассмотрение проблем. В первый год в их число входили в основном запросы мнения о каких-либо инициативах отдельных министров и о заключении международных договоров, не носящих стратегического значения для внешней экономической и политической деятельности страны. Однако в дальнейшем деятельность Совета изменилась в сторону подготовки экспертных докладов о работе тех или иных правительственных и международных организаций, рассмотрения проектов новых законов, пятилетних планов экономического развития страны и т. д.27

Иными словами, процесс политических трансформаций, инициированный саудовским правящим классом в начале 1990-х гг., носил не декларативный характер. Залогом успешной политической трансформации и постепенного появления нового центра силы в системе принятия политических решений в королевстве, с одной стороны, была опора на специфический опыт политической саудовской практики, с другой - готовность инициатора реформ, национального правящего класса, последовательно расширять сферу ответственности нового участника политического процесса.

Примечания

1 Empty Reforms, Saudi Arabia's New Basic Laws. Human Rights Watch [Электронный ресурс] // Сайт организации Human Right's Watch. [1992]. URL: http://www.hrw.org/reports/1992/saudi (дата обращения: 03.11.08).

2 Ан-Низам аль-асасий лиль-хукм (Основной закон правления). Цит. по: Бен Баз А.А. Ан-Низам ас-сиясий ва ад-дустурий ли-ль-Мамляка Аль-Арабийя Ас-Саудийя (Политическая и конституционная система Королевства Саудовская Аравия). Эр-Рияд, 2000. С. 96-111.

3 Там же. С. 319-323.

4 Закон о Консультативном совете. Ст. 3 // Бен Баз А.А. Указ. соч.

5 Закон о Консультативном совете. Ст. 13 // Там же.

6 Косач Г.Г., Мелкумян Е.С. Внешняя политика Саудовской Аравии. Приоритеты, направления, процесс принятия решения. М., 2003. С. 174.

7 Закон о Консультативном совете. Ст. 15 // Бен Баз А.А. Указ. соч. С. 96-111.

8 Закон о Консультативном совете. Ст. 17 // Там же.

9 Закон о Консультативном совете. Ст. 23 // Там же.

10 Закон о Консультативном совете. Ст. 14 // Там же.

11 Закон о Консультативном совете. Ст. 22 // Там же.

12 Закария М.Г., Яковлев А.И. Нефтяные монархии Аравии на пороге XXI в. М., 1998. С. 53-69.

13 Яковлев А.И. Саудовская Аравия: пути эволюции. М., 1999. С. 108-112.

14 Донцов В.Е. Религиозно-политическое движение шиитов с Саудовской Аравии // Ближний Восток и современность. Вып. 21. М., 2004. С. 55. См. также: Cordesman A.H. Saudi Islamic extremism and Al-Khobar [Электронный ресурс] // Center for strategic and International Studies. [Washington, 2001]. URL: http://wwwcsis.org/media/csis/pubs/saudi_alkhobar.pdf (дата обращения: 03.11.08).

15 Александров И.А. Монархии Персидского залива: этап модернизации. М., 2000. С. 85.

16 Здесь и далее цит. по: Empty Reforms...

17 Ibid.

18 Сюкияйнен Л.Р. Мусульманское право. Вопросы теории и практики. М., 1986. С. 125.

19 Так, в суре «Семейство Имрана» (3:153) говорится: «Милостью Божией, ты мягок с ними, был бы ты грубым и жестокосердным, они непременно отрину-лись бы от тебя; так прости же им; моли Бога за них и советуйся с ними о делах». В суре «Совет» (42:38) указывается: «И тех, которые ответили своему Господу, и выстаивали молитву, а дело их - по совещанию между ними». Перевод этих айятов цит. по: Ибрагим Т.К. Политическая власть согласно Корану и Сунне // Арабские страны Западной Азии и Северной Африки (история, экономика и политика). Вып. 5. М., 2002. С. 278.

20 Закон о Консультативном совете. Ст. 1 // Бен Баз А.А. Указ. соч. С. 96.

21 Цит. по: Таариф Аш-Шура ва ахаммиятиха (Понятие Аш-Шура и его важность) [Электронный ресурс] // Сайт Саудовского Совета шуры. [2008]. URL: http://www.shura.gov.sa/ArabicSite/shurainksa/2.htm (дата обращения: 03.11.08).

22 Масира Аль-Маджлис (Путь, пройденный Советом) [Электронный ресурс] // Там же. URL: http://www.shura.gov.sa/ArabicSite/Maserah/Maserah.htm (дата обращения: 03.11.08).

23 Косач Г.Г. Саудовская Аравия: контекст процесса демократизации // Саудовская Аравия: эволюция режима и пределы возможного в политическом развитии. М., 2003. С. 27.

24 Аш-Шура фи Аль-Мамляка (Консультативный совет Королевства) [Электронный ресурс] // Сайт Саудовского Совета шуры. [2008]. URL: http:// www.shura.gov.sa/ArabicSite/Shura/Shura.htm (дата обращения: 03.11.08).

25 Фейсал бен Машаль бен Сауд бен Абдель Азиз. Ат-Татаввур ас-сиясий фи Аль-Мамляка Аль-Арабийя Ас-Саудийя: такйим Маджлис аш-шура (Политическое развитие Королевства Саудовская Аравия: оценка Консультативного совета). Эр-Рияд, 2000. С. 185-189.

26 Там же.

27 Карарат Аль-Маджлис (Решения Совета) [Электронный ресурс] // Сайт Саудовского Совета шуры. [2008]. URL: http://www.shura.gov.sa/ArabicSite/ krarat/kraratd1.htm (дата обращения: 03.11.08).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.