CC BY
68
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2019. № 3
проблемы частного права
Е. А. Суханов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой гражданского права юридического факультета МГУ*
КОНСТИТУЦИЯ российской федерации 1993 Г. И проблемы права собственности
Статья написана на основе доклада автора на XIXЕжегодной международной научно-практической конференции юридического факультета МГУ и XVМеждународной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» МГЮА «Конституция Российской Федерации и современный правопорядок». В статье анализируются генезис и содержание норм Конституции РФ о собственности; критически рассматривается экономическая категория «формы собственности» и ее отличия от юридического понятия «право собственности». Показана необходимость закрепления в Гражданском кодексе РФ системы вещных прав и устранения из Земельного кодекса конструкции «публичного сервитута», а также публично-правовая природа категории «народное достояние». Сделан общий вывод о необходимости развития российского вещного права и необоснованности использования экономических понятий в гражданском праве, а гражданско-правовых понятий — в публичном праве.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, частное право, гражданское право, земельное право, собственность, право собственности, формы собственности, вещные права, публичный сервитут.
The article is written on the basis of the author's report at the XIX Annual International Scientific and Practical Conference of the Law Faculty of Moscow State University and the XVInternational Scientific and Practical Conference "Kutafin Readings" of the Moscow State Law Academy "Constitution of the Russian Federation and the modern law and order". The article analyzes the genesis and content of the norms of the Constitution of the Russian Federation on property; The economic category of "form of ownership" and its differences from the legal concept of "ownership" are critically examined. The necessity of fixing the system of real rights in the Civil Code of the Russian Federation and the removal of the "public servitude" construction from the Land Code, as well as thepublic law nature of the "national wealth" category, is shown. A general conclusion is made about the need for the development of Russian property law and the groundless use of economic concepts in civil law, and civil law concepts in public law.
* civil@law.msu.ru
Keywords: Constitution of the Russian Federation, Civil Code of the Russian Federation, Land Code of the Russian Federation, private law, civil law, land law, property, right of ownership, forms of ownership, property rights, public servitude.
Прежде всего следует отметить, что основополагающие нормы действующей Конституции РФ, устанавливающие основы ее экономического строя, родились не на голом месте и не писались «с чистого листа». Им предшествовала тщательная разработка нескольких важнейших законов: за три года до ее принятия были последовательно приняты Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-I «О собственности в СССР»1 и Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР»2, а еще полгода спустя — Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г.,3 действовавшие на территории Российской Федерации в основном до 1 января 1995 г. — момента введения в действие части первой нового Гражданского кодекса РФ4.
Перечисленные выше законы заложили фундамент нового экономического законодательства, а их принципиальные подходы и даже некоторые общие нормы получили отражение и даже непосредственное закрепление сначала в правилах новой Конституции, после чего (с необходимыми уточнениями, изменениями и дополнениями) были последовательно развиты в нормах четырех частей нового Гражданского кодекса РФ (1994—2006 гг.). При работе над ними сложился костяк рабочей группы, ряд участников которой затем стали непосредственными разработчиками конституционных законоположений, в том числе в области отношений собственности (С. С. Алексеев, Ю. Х. Калмыков, С. А. Хохлов, В. Ф. Яковлев и др.). Они имели возможность внести в правила Конституции свои идеи и подходы, в том числе и прежде всего — в сфере правового регулирования отношений собственности.
Таким образом, имеются все основания утверждать, что экономические отношения собственности как фактический фундамент нового общественного строя получили развернутое и систематизированное правовое оформление еще до принятия Конституции РФ 1993 г. После ее принятия они были конкретизированы в разд. 2 первой части Гражданского кодекса РФ, главной заслугой которого следует считать возрождение в России частного права (ибо прежнее, советское гражданское право ни по форме, ни по содержанию не было
1 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 11. Ст. 164.
2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.
3 Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
4 Ст. 3 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3302.
частным правом). В результате этого нормы первой части нового ГК РФ не только закрепили основу гражданско-правового (отраслевого) механизма правового регулирования отношений собственности, но и фактически оказали существенное влияние на конституционное развитие (во всяком случае в части общих положений о собственности, свободе предпринимательской деятельности и т. п.).
Необходимо подчеркнуть, что право собственности представляет собой комплексный, межотраслевой правовой институт, однако его «ядро» составляют нормы гражданского (частного) права, в котором право собственности традиционно рассматривается как основное вещное право. К сожалению, в современных условиях это общепризнанное положение размывается «широким пониманием собственности», которое имеет место как в российском, так и в зарубежных пра-вопорядках (в том числе в практике конституционного правосудия). Под «собственностью» как объектом вещного права собственности теперь нередко понимают не индивидуально определенные движимые и недвижимые вещи, а едва ли не все виды имущества, включая «интеллектуальную собственность» (т. е. прежде всего нематериальные результаты творческой деятельности), «безналичные деньги» (которые в действительности являются формой безналичных расчетов), «бездокументарные ценные бумаги» (представляющие собой нематериальные учетные записи, т. е. принципиально новый объект гражданских прав, не имеющий с традиционными ценными бумагами ничего общего, кроме названия), и даже «цифровые активы» (которые также являются не более, чем электронной формой фиксации имущественных прав, а не их новым объектом).
Иначе говоря, происходит активное смешение экономической категории собственности и юридической категории права собственности (вещного права). Но вещные права имеют особый, свойственный только им и выработанный многовековой практикой механизм их юридического оформления и защиты. Он рассчитан на то, что объектами вещных прав могут быть только индивидуально определенные вещи. Поэтому, например, такой основной гражданско-правовой способ защиты вещных прав, как виндикационный иск (об истребовании вещи у неуправомоченного владельца), неприменим к другим объектам «собственности». В этом уже давно убедили попытки его применения к «бездокументарным ценным бумагам» — невозможно физически «истребовать» учетную запись в электронной форме. Поэтому «широкое понимание собственности» в действительности ведет к снижению уровня правовой защиты и без всякой нужды лишь усложняет ее.
Ярким примером такой ситуации может служить категория «формы собственности», к сожалению, нашедшая закрепление в ст. 8 и 9
Конституции РФ. Ведь «формы собственности» представляют собой экономические формы присвоения, т. е. экономические, а не юридические категории. Их нельзя отождествлять с правом собственности или с его «разновидностями», выделяя или противопоставляя на этом основании, например, «право индивидуальной (или частной) собственности» и «право коллективной собственности». Имущественный оборот в рыночном хозяйстве требует принципиального равенства прав товаровладельцев как собственников имущества, имея в виду равенство возможностей, предоставляемых различным субъектам присвоения. Однако это равенство тоже носит экономический, а не юридический характер, ибо обеспечить его в юридическом смысле невозможно. Так, в государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота; государство может приобретать имущество в собственность такими способами (налоги, пошлины, реквизиция, конфискация, национализация), которых лишены частные лица. С другой стороны, юридические лица и публично-правовые образования по общему правилу отвечают по своим долгам всем своим имуществом, а граждане — за установленными законом значительными изъятиями (п. 1 ст. 446 Гражданского процессуального кодекса РФ).
Поэтому и ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, более точно, говорит о признании и равной защите, но не о равенстве различных форм собственности. Следует признать, что юридически существует одно право собственности с единым, одинаковым для всех собственников набором правомочий, у которого могут быть лишь различные субъекты — граждане, юридические лица, государство и другие публично-правовые образования. Стоит также напомнить, что «многообразие видов и форм собственности» и соответствующих им «прав собственности» появилось в советское время в качестве реакции создателей Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. на известную ленинскую критику «буржуазности» подготовленного ими законопроекта. При его принятии руководитель этой работы А. Г. Гойхбарг прямо заявил, что «нам пришлось установить то, чего нет ни в каком буржуазном кодексе, что собственность бывает троякая: собственность государственная, кооперативная и частная»5.
Это положение ст. 52 ГК РСФСР 1922 г. было затем «развито» в нормах Гражданского кодекса РСФСР 1964 г., предусмотревшего уже четыре формы собственности: социалистическую (государственную, колхозно-кооперативную и собственность профсоюзных и иных общественных организаций), а также личную собственность. Но все они тогда имели различный правовой режим, т. е. юридический, а не
5 Цит. по: Новицкая Т. Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. М., 2002. С. 71.
политэкономический смысл. Апофеозом этого процесса стало закрепление в ст. 4 Закона СССР о собственности 1990 г. более 10 различных «форм собственности» с разрешением союзным и автономным республикам вводить еще и «иные, не предусмотренные этим законом формы собственности». Поэтому упорное воспроизведение и отстаивание этих отживших представлений и подходов в современных работах вызывает недоумение. Отсутствует и необходимость в выделении различных «видов и форм», или «разновидностей права собственности».
С этих позиций частная форма собственности (присвоения) и в конституционном понимании является общим, собирательным понятием для присвоения (собственности) любых частных (негосударственных, непубличных) лиц, в этом смысле противостоящим публичному или общественному присвоению (государственной и муниципальной (публичной) собственности). Понимание же частной собственности как принадлежности физическим лицам средств производства, использование которых невозможно без найма рабочей силы, отождествляемого с эксплуатацией трудящихся, основано на идеологических (политэкономических) догмах и не имеет юридического смысла. Законодательное признание и нормальное, а не по-литэкономическое, понимание частной собственности способно не только оградить имущественные интересы граждан и юридических лиц от произвольного вмешательства публичной власти, но и стать достаточно эффективным средством формирования подлинного, независимого от государства гражданского общества, в условиях которого только и может существовать нормальное рыночное хозяйство.
Не менее очевидным теперь стало отсутствие каких-либо «иных форм собственности», кроме частной и публичной. Попытки выделения «коллективной», «общинной» или «смешанной собственности» и зеркально соответствующих им «прав собственности» не имеют юридического смысла, ибо субъектами соответствующих имущественных отношений на самом деле всегда являются только собственники имущества — либо отдельные граждане, либо созданные ими организации-собственники (юридические лица), в том числе хозяйственные общества и даже общественные организации, что вполне укладывается в рамки обычного понимания частной собственности. В связи с этим признание возможности появления «иных форм собственности», кроме частной и публичной, следует считать результатом недоразумения, основанного на идеологизированной, политэкономиче-ской трактовке частной собственности.
«Формы собственности» в отечественном правопорядке заняли место вещного права, хотя давно известно, что одним правом собственности «мог бы удовлетвориться только разве самый примитив-
ный экономический быт»6, вроде феодального или «социалистического», обедненного и упрощенного планового хозяйственного оборота. Полноценная юридическая защита отношений собственности может быть обеспечена только развитым юридическим инструментарием, прежде всего вещным правом, выходящим за рамки права собственности. Однако попытки его создания до сих пор наталкиваются на непонимание и старые стереотипы, сложившиеся в совершенно иной социально-экономической ситуации.
Это можно наглядно видеть на примере земельных отношений, особенно в части гражданского оборота земельных участков. Несмотря на его отнесение к предмету гражданского права даже в п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ 2001 г., посвященная вещным правам на землю гл. 17 Гражданского кодекса сначала (при его принятии в 1994 г.) была «заморожена» и вступила в действие лишь в апреле 2001 г. почти одновременно с Земельным кодексом, а затем фактически подчинена ему, поскольку ее содержание с этого времени «подстраивается» под изменения Земельного кодекса, а не наоборот (см., например, Федеральный закон от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ).
В результате этого в практике появился «инвестиционный контракт» на аренду публичных (государственных или муниципальных) земельных участков под застройку, ибо 90 % земельных ресурсов у нас находится в публичной собственности, а Земельный кодекс не знает иных земельных титулов, кроме права собственности и аренды. Но объект аренды подлежит возврату арендодателю по истечении срока действия аренды, а находящееся на нем здание или сооружение, принадлежащее частному застройщику, в отсутствие титула на землю лишается свойств недвижимой вещи. Для его сохранения земельному законодательству приходится использовать «исключительное» (на самом деле — преимущественное) право на его приобретение, т. е. прибегать к скрытой приватизации земли. Между тем о вещном праве застройки, существовавшем у нас до 1948 г., попросту забыли.
Даже такое, идущее от римского права понятие, как сервитут, земельное законодательство умудрилось исказить с помощью конструкции «публичного сервитута»: поскольку он не имеет конкретного управомоченного лица, он не может быть и не является субъективным правом (титулом на земельный участок), а представляет собой ограничение (обременение) права собственности в публичных интересах. Более того, один из последних по времени принятия Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 341-ФЗ предусмотрел для Земельного кодекса возможность установления такого «сервитута» на частный земельный участок по решению органа публичной власти, принятом во
6 См.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 207.
внесудебном порядке по инициативе крупных компаний — владельцев «линейных объектов» (газо- и нефтепроводов, железнодорожных линий и линий электропередач и т. п.) и при фактическом отсутствии желания частного собственника, поскольку в результате этого экономическая ценность земельного участка, очевидно, «обнуляется».
Возникают серьезные сомнения относительно соответствия этой «земельно-правовой конструкции» ч. 1 и 3 ст. 35 Конституции РФ, предусматривающей не только охрану права собственности, но и запрет принудительного внесудебного изъятия имущества у собственника без предварительной равноценной компенсации. Между тем в проекте новой редакции разд. 2 ГК РФ, посвященного вещному праву, предусмотрен как необходимый «набор» ограниченных вещных прав, включая право застройки, так и гражданско-правовой механизм их возникновения, осуществления и защиты. Однако этот проект, принятый Государственной Думой РФ в первом чтении еще в 2012 г., до сих пор остается без движения и без видимых перспектив принятия (т. е. «замороженным», подобно гл. 17 ГК 1994 г., до очередного крупного изменения Земельного кодекса, содержание которого практически не коррелирует с нормами гражданского права).
Вместо традиционного, отработанного десятилетиями и даже веками гражданско-правового института ограниченных вещных прав общественному сознанию нередко навязывается конструкция «всенародного достояния», призванная уберечь его от нерационального использования и ставшая очевидной реакцией на крайне неудачно проведенную приватизацию государственного имущества и несправедливое распределение доходов от использования природных ресурсов. Такое «достояние» также иногда рассматривают как еще одну «форму собственности», которая должна приобрести свой, особый гражданско-правовой режим, не будучи разновидностью государственной собственности.
Попытки разграничения «всенародного достояния» и собственности государства давно известны, в том числе отечественному праву. Еще в римском праве среди изъятых из оборота вещей (res extra commercium) выделялись вещи, предназначенные служить общественным интересам (res publicae), а в их числе — вещи, изначально предназначенные для общего пользования («общего блага») неопределенной массы лиц (res publicae in publico usu). Они не состояли ни в чьей собственности, в том числе не были и публичной (государственной) собствен-ностью7. Такого рода режимы предусмотрены и некоторыми современными зарубежными правопорядками (например, ст. 825 и 826
7 См.: Хвостов В. М. Система римского права: Учеб. М., 1996. С. 134-137.
Гражданского кодекса Италии 1942 г. и ст. 913 Гражданского кодекса Квебека 1991 г.).
Следует отметить, что Декретом «О земле» от 26 октября 1917 г. отменялась «всякая собственность на землю» (в том числе и государственная), что и создало для нее особый публично-правовой режим «всенародного достояния». Однако он существовал непродолжительное время—до начала 1919 г., т. е. менее полутора лет, ибо вскоре в отечественном праве укоренился взгляд на такие объекты как на исключительную принадлежность (собственность) государства8. Он также основывался на политэкономической трактовке государственной собственности как основной формы общенародного присвоения (собственности), а его законодательное закрепление дало основание считать этот подход правовым, а не только политэкономическим. Так, в п. 1 ст. 20 Закона СССР о собственности 1990 г. земля и ее недра были вновь объявлены «неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории», хотя одновременно они считались находящимися в государственной собственности. Аналогичное правило содержалось и в п. 1 ст. 6 Закона РСФСР о собственности 1990 г., а государственная собственность в п. 1 ст. 20 данного закона была объявлена «достоянием многонационального народа РСФСР». Именно из законов собственности категория «достояние народов (народа)» перешла сначала в ст. 9 Конституции РФ, а затем в ст. 12 Земельного кодекса РФ.
Поскольку режим «достояния народов» на землю одновременно не исключал возможность нахождения земельных участков как в государственной, так и в частной собственности, стало очевидным, что в действительности он и не составляет никакого особого правового режима, а является лишь социально-экономической декларацией. Это же относится и к объявлению земли и других природных ресурсов «основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (абз. 1 п. 1 ст. 12 Земельного кодекса РФ). Подобно этому предусмотренная авторским правом возможность перехода некоторых его объектов в режим «общественного достояния» (ст. 1282 ГК РФ) сохраняет на них авторство конкретных (частных) лиц и означает лишь известное ограничение прав их правообладателей, обеспечивающее беспрепятственное использование таких объектов авторского права неопределенным кругом лиц.
Следует поэтому признать, что в гражданском законодательстве «общественное достояние» юридически означает либо нахождение имущества в государственной собственности, либо ограничение прав частных лиц в общественных интересах. Но само по себе не имеет юридического
8 В ст. 1 Положения о социалистическом землеустройстве от 14 февраля 1919 г. (Собрание узаконений РСФСР. 1919. № 4. Ст. 43) было установлено, что «вся земля», ранее объявленная «всенародным достоянием», теперь «считается единым государственным фондом».
(во всяком случае гражданско-правового) смысла. Его нельзя понимать буквально — как принадлежность того или иного имущественного объекта особому субъекту — «народу», или «обществу», неизвестному гражданскому законодательству.
Идея о выводе природных ресурсов из состава государственной собственности предполагает исключение возможности их приватизации и произвольного использования по усмотрению публичной власти. В гражданском праве она выглядит либо как известное ограничение их оборотоспособности (путем установления на такие объекты режима исключительной государственной собственности), либо как условное понятие, а по существу, как политэкономическая декларация, заведомо не укладывающаяся в гражданско-правовые подходы и конструкции, основанные на необходимости четкого обособления вещей у распоряжающихся ими собственников-товаровладельцев.
Поэтому обсуждение возможностей практической реализации этой идеи следует производить в рамках публичного, а не частного права. Не случайно поэтому в действующей редакции ст. 129 ГК РФ (Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ) не содержит более упоминания об объектах, изъятых из оборота, в том числе и об объектах исключительной собственности государства. Поскольку такое имущество не участвует в гражданском обороте, оно не имеет никакого гражданско-правового режима. Таким образом, не нужно пытаться вложить в четкие гражданско-правовые рамки вещного права собственности все многообразие экономических отношений собственности (присвоения), поскольку у них может и должен быть различный правовой режим.
Список литературы
1. Новицкая Т. Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. М., 2002.
2. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998.
3. Хвостов В. М. Система римского права: Учеб. М., 1996.
