CC BY
97Конституция России: от кризиса к развитию
Сергей Шахрай
Сергей Шахрай. Доктор юридических наук, профессор, проректор и декан Высшей школы государственного аудита Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.
Адрес: 119991, Москва, Ленинские горы, 1, стр. 13-14. E-mail: [email protected].
Ключевые слова: Конституция РФ, государство и право, трансформационные процессы, управление изменениями, история современной России.
Статья посвящена новым подходам к пониманию роли Основного Закона как инструмента управления масштабными социально-экономическими изменениями. Будучи одним из создателей российской Конституции 1993 года, автор раскрывает особенности функционального устройства и цели этого документа, оценивает результаты практической реализации конституционных моделей и демонстрирует еще не раскрытые творческие возможности действующего Основного Закона.
THE RUSSIAN CONSTITUTION: From Crisis to Development Sergei Shakhray. Doctor of Legal Sciences, Professor, Prorector and Dean of Higher School of Public Audit Moscow State University. Address: Bldg 13-14, 1 Leninskiye Gory, Moscow 119991, Russia. E-mail: [email protected].
Keywords: Constitution of Russia, state and law, transformation processes, change management, contemporary Russian history.
The article is devoted to new approaches to understanding the role of the Basic Law as a tool for managing large-scale social transformations. The author, who was one of the architects of the 1993 Constitution of Russia, reveals the aspects of functional organization and goals of this document, evaluates the results of the practical implementation of constitutional models and demonstrates yet unrevealed creative possibilities of the current Basic Law.
СМЫСЛ И ЗНАЧЕНИЕ ОСНОВНОГО ЗАКОНА
ШАК ИЗВЕСТНО, конституция (от лат. constitutio—установление) — это особый юридический документ, основ_ ной закон государства, обладающий высшей юридической силой. Конституции не только устанавливают, как устроено государство и система государственного управления, какие права и обязанности имеют органы власти и граждане страны, на каких принципах строятся отношения в экономике, социальной и политической сфере и т. д. Самое главное, конституции показывают, к каким целям стремится конкретное общество, какие идеи и ценности оно считает жизненно важными для своего существования и развития, какой тип отношений между человеком, обществом и государством считается правильным и желаемым.
Но при анализе этого круга вопросов важно учитывать существующее различение юридической и фактической конституций:
• юридическая конституция — это тот порядок, то устройство государства, экономики и общественных отношений, которое записано в Конституции;
• фактическая конституция—это та система общественных отношений и институтов, которая в результате претворения норм и идей Конституции в жизнь возникла на практике.
В период революций и глубоких общественно-политических потрясений, когда изменяется или даже полностью разрушается прежняя система общественно-политических отношений, юридические конституции начинают стремительно устаревать и уже не могут служить основой порядка и стабильности. Более того, не только отдельные нормы, но и конституция в целом может стать поводом для разногласий и политических конфликтов.
Когда возникает особенно большой разрыв между тем, что существует в реальности, и тем, что записано в юридической конституции, говорят о наступлении конституционного кризиса. Это значит, что прежняя Конституция безнадежно устарела, что система власти и права не может больше нормально функционировать на старой основе, поскольку это ведет к хаосу и дезорганизации. Таким образом, государство и общество оказываются перед настоятельной необходимостью создания нового Основного Закона.
Именно такая ситуация возникла в конце 1980-х — начале 1990-х годов в России. Принятие новой Конституции стало не просто объективной необходимостью, но единственно возможным способом сохранения страны.
ОСОБЕННОСТИ РОЖДЕНИЯ НОВОЙ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ
До 1993 года в России действовала Конституция, принятая в 1978 году Верховным Советом РСФСР. Она полностью соответствовала советской идеологии и тогдашним представлениям об устройстве государства и целях общественного развития. Конституция закрепляла систему власти, построенную на верховенстве единственной партии — Коммунистической партии Советского Союза, которая управляла всеми государственными, общественными и экономическими делами.
В 1970-х годах, когда развитые страны вступили в эпоху научно-технической революции, жестко централизованная, громоздкая система управления экономикой в СССР стала неэффективной. Она оказалась неспособной быстро адаптироваться к новым вызовам, не давала стимулов для развития, душила инициативу людей. Когда экономический кризис стал очевиден, руководство СССР во главе с новым Генеральным секретарем ЦК КПСС Михаилом Горбачевым приняло решение начать перестройку. Экономические реформы потребовали политических изменений.
Была сделана ставка на демократизацию, на поддержку экономической инициативы и самостоятельности предприятий, на расширение участия людей в общественной жизни. Железный занавес, которым СССР отгородился от мира, стал больше не нужен.
Все это привело к большим переменам в общественно-политической жизни и государственном управлении как в СССР в целом, так и в России. Появились новые органы государственной
власти — Съезд народных депутатов СССР (1988), затем — аналогичный орган в РСФСР (1989). Была введена должность президента Советского Союза (1989), а в 1990 году избран президент РСФСР. В экономике начались реформы на рыночных принципах, в политической жизни были сняты запреты на свободу слова и различия в идеологии, разрешено создание новых партий и общественных движений.
В результате действующая на тот момент Конституция РСФСР 1978 года (как и Конституция СССР 1977 года) стала стремительно устаревать. Новые общественно-политические и социально-экономические реалии вошли в радикальное противоречие с нормами действующего Основного Закона, который по-прежнему провозглашал государство основным орудием «защиты революционных завоеваний, строительства социализма и коммунизма», а Коммунистическую партию СССР называл ядром политической системы. Конституционно закрепленная система государственной власти представляла собой единую «вертикаль Советов», где не было места принципу разделения властей, сильному правительству и независимому судопроизводству.
Таким образом, юридическая конституция в РСФСР пришла в противоречие с конституцией фактической, что означало наступление конституционного кризиса и необходимость проведения конституционной реформы.
Для России началом этого процесса можно считать 27 октября 1989 года, когда были приняты законы РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР1.
Что же касается даты окончания конституционной реформы, то тут ответ не столь однозначен. Если вести речь о реформировании прежней, «советской» Конституции РСФСР, то очевидно, что эта работа завершилась 12 декабря 1993 года с принятием на всенародном референдуме новой Конституции Российской Федерации. Если же понимать конституционную реформу более широко — как становление новой системы конституционного права, то этот процесс не завершен и до настоящего времени. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года не просто поставило точку в дискуссиях по поводу возможности или невозможности возвра-
1. Закон РСФСР от 27 октября 1989 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303; Закон РСФСР от 27 октября 1989 года «О выборах народных депутатов РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305.
та в прошлую политическую реальность, но и положило начало претворению в жизнь нового конституционного механизма власти, реализации новых принципов устройства всей системы государства, экономики, права и общественных отношений.
Таким образом, день 12 декабря 1993 года стал рубежным в сложном процессе взаимодействия юридической и фактической конституций: если до этого момента объектом изменений была юридическая конституция, а их содержание задавала политическая и социально-экономическая реальность, то после этой даты новая юридическая конституция стала своего рода «планом», «общенациональным проектом», в соответствии с которым началось строительство новой России.
В конституционной реформе, происходившей до 12 декабря 1993 года, можно выделить два логических этапа.
Первый этап охватывает период с октября 1989 года по ноябрь 1991 года. Его содержание определяется главным образом попытками включить в действующую Конституцию РСФСР 1978 года основные результаты политического творчества властных элит, начавших реформы, и поддерживающих их масс. Речь идет о новых государственных институтах, принципиальных изменениях политического режима, общественных отношений, основ экономической системы. Поскольку РСФСР входила в состав СССР, то никакие политические и конституционные реформы на республиканском уровне не могли развиваться автономно и были самым тесным образом связаны с аналогичными процессами в союзном Центре. Находясь в рамках единой политической системы, республиканские элиты объективно были вынуждены реагировать на «управляющие сигналы» из Центра, отвечая либо согласием, либо противодействием. И если поначалу российское руководство фактически копировало решения центральных органов власти, то уже с весны 1990 года перестройка в РСФСР, как и в других союзных республиках, пошла собственным путем. Изменения, которые вносились в систему государственного управления в РСФСР и российскую Конституцию, стали отличаться от тех, что происходили на уровне Союза ССР.
Второй этап конституционной реформы в России начался с момента прекращения существования Советского Союза в декабре 1991 года и завершился принятием новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Главное его содержание — исключительно сложный процесс внедрения в политическую действительность нового механизма государственного управления, основанного на разграничении ветвей власти. Практическая реа-
лизация этой идеи сопровождалась острейшими конфликтами между еще только нарождающимися ветвями российской власти как по поводу самого механизма государственного управления, так и по поводу разграничения своих полномочий. Усугубляло эту ситуацию исчезновение с политической арены сильного «внешнего врага» — союзного руководства, перед лицом которого различные группы российских политических элит были вынуждены временно забывать о своих разногласиях и принимать консолидированные решения.
Поначалу реформирование Конституции РСФСР 1978 года, как и перемены в российской политической системе, шло в фарватере изменений политической структуры и текста Основного Закона, происходивших на союзном уровне.
Так, вслед за учреждением в 1988 году Съезда народных депутатов СССР и внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 года в октябре 1989 года были внесены аналогичные поправки в текст действующей Конституции РСФСР. Был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР — новый высший орган государственной власти в России. Съезд состоял из 1068 делегатов, 900 из которых избирались от территориальных избирательных округов, а 168 — от национально-территориальных избирательных округов. К ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, включая принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. Что касается прежнего Верховного Совета РСФСР, то он был трансформирован в постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, подотчетный съезду, который впервые в истории России стал состоять из двух равных по численности палат: Совета Республики и Совета Национальностей.
Первый съезд народных депутатов РСФСР (16 мая — 22 июня
1990 года) фактически немедленно поставил задачу подготовки проекта новой российской конституции и образовал 16 июня
1991 года Конституционную комиссию. Председателем Конституционной комиссии был назначен избранный 29 мая 1991 года на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин, заместителем — первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Руслан Хасбулатов, секретарем — народный депутат РСФСР Олег Румянцев. Всего в состав Конституционной комиссии входили 102 депутата.
Конституционная комиссия не начала свою работу с чистого листа. На тот момент уже существовали самые разные идеи и проекты. Например, был известен проект «Конституции Союза
Советских Республик Европы и Азии», подготовленный в ноябре 1989 года народным депутатом СССР, академиком Андреем Дмитриевичем Сахаровым. Этот документ трудно назвать настоящей конституцией в юридическом смысле, но это была цельная, логичная совокупность взглядов на политическое устройство обновленного государства.
Несмотря на то что новая Конституция РСФСР была настоятельно необходима, очевидно, что процесс ее создания, включавший согласование концепции, структуры, основных положений, объективно требовал довольно много времени. Но поскольку политическая жизнь не стояла на месте, российское руководство было вынуждено оперативно разрешать наиболее острые противоречия между новыми реалиями и действующим конституционным законодательством путем внесения изменений и дополнений в нормы действующего Основного Закона.
В 1990 году из Конституции РСФСР было полностью изъято упоминание Коммунистической партии Советского Союза2. Тем самым российские депутаты сделали более радикальный шаг по сравнению с союзным Центром, который включил в Конституцию СССР принцип многопартийности и одновременно сохранил упоминание о КПСС.
В связи с принятием 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР была изменена преамбула и статья 1 Конституции РСФСР3. Был установлен плюрализм форм собственности; учрежден Конституционный Суд РСФСР; взамен должности Прокурора РСФСР, подчиненного Генеральному прокурору СССР, учреждена должность Генерального прокурора РСФСР, а вся система российской прокуратуры выведена из-под юрисдикции Генеральной прокуратуры СССР4.
24 мая 1991 года в текст Конституции РСФСР была добавлена новая глава о Президенте РСФСР, который стал высшим должностном лицом РСФСР и главой исполнительной власти со сроком полномочий в пять лет. Было установлено, что одно и то же лицо
2. См.: Закон РСФСР от 16 июня 1990 года № 38-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3. Ст. 25.
3. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года № 22-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
4. См.: Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.
не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. В отличие от Президента СССР, избиравшегося Съездом народных депутатов СССР, выборы Президента РСФСР должны были производиться непосредственно гражданами РСФСР «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»5. Одновременно был введен пост вице-президента РСФСР и учрежден Высший Арбитражный Суд.
Специальными статьями устанавливалась новая судебная система РСФСР, которую составили Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР, Высший Арбитражный Суд РСФСР, верховные суды и высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, краевые, областные, городские суды и арбитражные суды, суды и арбитражные суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды и, кроме того, вводился институт присяжных заседателей.
Для того чтобы противостоять выдвинутому союзным Центром так называемому «плану автономизации», который фактически провоцировал сепаратистские устремления российских автономий, в текст Конституции РСФСР были внесены терминологические изменения, содержащие глубокий политический смысл: вместо слов «автономная республика» делается запись «автономная республика в составе РСФСР». Кроме того, был учрежден пост главы исполнительной власти (президента) республики в составе РСФСР и введено местное самоуправление в РСФСР.
События 19-21 августа 1991 года вызвали обвальный процесс самороспуска республиканских организаций КПСС и окончательного выхода союзных республик из состава СССР. Как и многие другие конституции республик СССР, Конституция РСФСР была дополнена статьями о новых символах независимой государственности. В частности, 1 ноября 1991 года был утвержден новый Государственный флаг РСФСР6.
24 декабря 1991 года прекратилось членство СССР в Организации Объединенных Наций. Его место заняла РСФСР, к которой также перешли права постоянного члена Совета Безопас-
5. См.: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510; Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.
6. См.: ст. 14 Закона РСФСР от 1 ноября 1991 года № 1827-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1497.
ности ООН7. На следующий день Верховный Совет РСФСР принял официальное решение об изменении наименования российского государства, которое стало называться «Российская Федерация — Россия»8.
25 декабря 1991 года, в 19 ч 00 мин, Президент СССР М. С. Горбачев выступил в прямом эфире Центрального телевидения с прощальным словом к народу, в котором объявил о своем уходе с поста Президента ССССР «по принципиальным соображениям». После завершения его выступления над Кремлем вместо красного Государственного флага СССР поднялся трехцветный Государственный флаг Российской Федерации.
Конституционная комиссия внесла большой вклад в разработку Основного Закона, там работали лучшие юристы страны, лучшие эксперты. Но при всех этих плюсах был один существенный минус—дискуссиям не было видно конца. Более того, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 года решил придать Конституционной комиссии статус постоянно действующего органа «для упорядочения работы над проектом Конституции Российской Федерации и проведения конституционной реформы в РСФСР»9.
За время своего существования Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта Конституции. Но все они в каком-то смысле были «мертворожденными», поскольку не содержали приемлемых в сложившейся на тот момент ситуации решений по целому ряду ключевых вопросов, касающихся, например, определения полномочий и баланса ветвей власти как на федеральном уровне, так и в отношениях центра и регионов.
В частности, настоящим бермудским треугольником стала для экспертов проблема разграничения компетенции между президентом, парламентом и правительством.
Очень быстро Конституционная комиссия потеряла свою «экспертную беспристрастность» и превратилась в площадку ожесто-
7. В этот день Генеральному секретарю ООН было направлено Послание Президента Российской Федерации о продолжении членства СССР в ООН Российской Федерацией, а также о передаче ей всех прав и обязанностей СССР в соответствии с Уставом ООН.
8. Закон РСФСР от 25 декабря 1991 года № 2094-1 «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 2. Ст. 62.
9. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года № 1837-1 «О проекте Конституции Российской Федерации и дальнейшей работе Конституционной комиссии» // Конституционный вестник. 1992. № 13. С. 268-271.
ченной политической борьбы между чисто парламентской (а точнее, «советской») и чисто президентской моделями нового Основного Закона. На самом деле все эти теоретические дебаты были лишь отражением нарастающего конфликта между стремлением депутатов, большинство которых были членами КПСС, сохранить всевластие Советов и новой политической моделью, основанной на разделении властей.
Эти противоречия отражались также на результатах реформирования действующей Конституции, которое все больше напоминало латание дыр. Новые изменения и дополнения в тексте Основного Закона уже не снимали объективно возникавшие политические противоречия, а лишь подчеркивали и усиливали их.
Только в период с ноября 1991 года по декабрь 1992 года в текст Конституции РСФСР было внесено более 400 поправок, нередко противоречащих друг другу. В результате любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, одинаково убедительно обосновать прямо противоположные позиции.
Несовершенство Конституции способствовало возникновению дефектной правовой реальности и провоцировало серьезные политические кризисы. Поскольку Основной Закон не содержал в себе способов их преодоления, это обстоятельство подталкивало политические силы не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило в себе реальную опасность гражданской войны.
Углублявшийся конституционный кризис привел в итоге к ситуации фактического двоевластия. С одной стороны, всенародно избранный президент обладал достаточно широкими правами. Ему, согласно Конституции, было подотчетно правительство, непосредственно осуществлявшее социально-экономическое управление в кризисный период. С другой стороны, в решающих ситуациях, включая проведение экономической политики, Президент РСФСР оказывался под контролем Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР. Кроме того, согласно той же Конституции, Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР являлись высшими органами государственной власти, наделенными правом принимать к рассмотрению любой вопрос государственного строительства, включая изменение Конституции. Поэтому Верховный Совет активно пользовался этим правом, кроя и перекраивая Основной Закон, особенно в части, касающейся распределения полномочий между ветвями власти.
Ценность идей конституционализма о необходимости разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви была не слишком очевидна для людей, еще вчера живших в системе всевластия Советов и КПСС. Более понятной и привлекательной, особенно в условиях экономического кризиса, выглядела возможность непосредственно распоряжаться общественными богатствами (бюджетом, собственностью, природными ресурсами). В противоречивых изменениях положений Конституции РСФСР 1978 года можно увидеть не столько концептуальные разногласия по поводу выбора наилучшей из возможных системы организации власти, сколько отголоски борьбы различных политических сил за вполне конкретное право контролировать действия исполнительного органа власти — правительства.
Понимание депутатами принципа разделения властей как «всевластия парламента» было юридически несостоятельным, поскольку всенародно избранный президент обладал не меньшей легитимностью, чем съезд и Верховный Совет СССР. В подобных случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента10.
Конфликты и все более очевидное несовершенство действующей Конституции пагубно сказывались как на общественно-политической, так и на экономической ситуации в стране. Постоянная борьба в парламенте реформаторской и оппозиционной тенденций затрудняла решение практически любого, даже самого насущного и очевидного вопроса. Особенно негативно такое положение дел влияло на ход проведения экономических реформ.
Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политической ситуации, когда весной 1993 года Съезд народных депутатов Российской Федерации открыто попытался отстранить от должности президента страны. Эта попытка не удалась. Возникла идея остановить эскалацию конфликта, вынеся спор президента и парламента на всероссийский референдум, который прошел 25 апреля 1993 года и запомнился всем по формуле «да-да-нет-да».
Итоги референдума были следующими:
• по вопросу о доверии Президенту России высказались «за» 58,7% от числа граждан, принявших участие в референдуме;
10. Подробнее см.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2003. С. 84.
• по вопросу об одобрении социально-экономической политики кабинета Б. Н. Ельцина проголосовали «за» 53,0% от числа граждан, принявших участие в референдуме;
• с необходимостью досрочных выборов Президента Российской Федерации согласились 49,5% голосовавших, или 31,7% от числа граждан, имевших право участвовать в референдуме;
• по вопросу о необходимости досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации высказались «за» 67,2% голосовавших, или 43,1% от числа граждан, имевших право участвовать в референдуме.
Верховный Совет РФ счел, что результаты референдума не имеют значения, поскольку народ оказался несамостоятельным, падким на пропаганду и проголосовал в пользу президента и правительства «вопреки суровым реальностям экономической жизни и логике здравого смысла»11.
Однако у президентских структур в 1993 году не было реальной монополии ни на СМИ, ни на «административный ресурс». Например, в сельских районах, традиционно лояльных местной администрации, итоги голосования были для президента неутешительными. Активную пропагандистскую работу вела перед голосованием и сама оппозиция. Например, к референдуму было приурочено широко распространенное по телевидению выступление вице-президента РФ А. В. Руцкого, который обвинил правительство и косвенно президента Б. Н. Ельцина в коррупции и потворстве мафиозным структурам, заявив, что располагает «один-
1 7
надцатью чемоданами компромата» на высших чиновников .
Президентская сторона результаты референдума истолковала однозначно — избиратели выразили доверие Президенту РФ и проводимой им совместно с правительством социально-экономической политике. Вдобавок за переизбрание депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за переизбрание президента страны.
11. Исаков В. Б. Госпереворот: Парламентские дневники 1992-1993. М.: Палея, 1995. С. 328; Хасбулатов Р. И. Великая российская трагедия: В 2 т. М.: СИМС, 1994. Т. 1. С. 120-121.
12. Россия-2000: Современная политическая история (1985-1999 годы). М.: ВОПД «Духовное наследие», 2000. Т. 1. Хроника и аналитика. С. 231; Вер-ховский А., Папп А., Прибыловский В. Политический экстремизм в России. М.: Ин-т экспериментальной социологии, 1996. С. 308.
Тем не менее апрельский референдум не смог разрешить политический конфликт между ветвями власти, который приобрел форму противостояния двух моделей Конституции.
Как уже отмечалось, основные разногласия между Верховным Советом, с одной стороны, и президентом и правительством, с другой стороны, касались разделения полномочий между формирующимися ветвями российской власти.
Оппозиционное большинство Съезда народных депутатов и Верховного Совета в течение 1992-1993 годов окончательно осознало свои политические интересы и заняло непримиримую позицию по отношению к идее сильной исполнительной власти. Объективно тяжелые для населения последствия антикризисных экономических мер давали оппозиции возможность на волне популизма критиковать президента и правительство и требовать их практически полного подчинения законодательной ветви власти.
Одновременно президент, обладавший не меньшей легитимностью, чем Съезд народных депутатов, полагал, что только сильная исполнительная власть, а не «съездовская митинговщина» способна вывести страну из кризиса. Он все решительнее ставил вопросы об усилении полномочий правительства, порою даже требуя пересмотра уже согласованных положений проекта Конституции.
29 апреля 1993 года Верховный Совет Российской Федерации принимает постановление «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации»"
29 апреля 1993 года Б. Н. Ельцин на совещании в Кремле с участием глав республик, администраций краев и областей, автономных образований представил так называемый «президентский» проект Конституции Российской Федерации, который по его поручению был подготовлен Сергеем Алексеевым и мною. На следующий день этот проект был опубликован в газете «Известия»14.
В отличие от проекта, разработанного Конституционной комиссией, президентский вариант содержал недвусмысленный отказ от прежней «вертикали Советов» и в целом выдерживал принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, устанавливая баланс их полномочий в рамках республики президентского типа.
13. Постановление Верховного Совета РФ от 29 апреля 1993 года № 4907-1 «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 696.
14. Конституция Российской Федерации. Проект С. С. Алексеева, С. М. Шахрая // Известия. 30.4.1993.
12 мая 1993 года Б. Н. Ельцин подписал Указ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации»^, согласно которому для решения этой задачи 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание. В указе предлагалось в целях «преодоления главного препятствия осуществления демократических реформ — конституционного кризиса — подготовить в июне 1993 года проект новой Конституции Российской Федерации и положить в его основу проект Президента Российской Федерации».
Состав Конституционного совещания был гораздо шире и представительнее Конституционной комиссии, поскольку включал в себя представителей федеральных органов государственной власти РФ; органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; местного самоуправления; политических партии, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей". Предусматривалось, что в состав Конституционного совещания должны также войти народные депутаты Российской Федерации — члены Конституционной комиссии, представители от каждой фракции парламента, а также от президента, правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В общей сложности в его работе принимали участие более 760 человек.
Конституционное совещание начало свою работу 5 июня 1993 года в Кремле. Ельцин выступил на открытии Конституционного совещания с большим докладом, основной идеей которого стало утверждение о том, что «советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы».
Президент внес на обсуждение Конституционного совещания собственный проект Конституции, но призвал всех участников выработать компромиссный текст с учетом положений проекта Конституционной комиссии.
15. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 1993 года № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 20. Ст. 1757.
16. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 1993 года № 718 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 21. Ст. 1903.
Итоговый вариант проекта Конституции был одобрен Конституционным совещанием 12 июля 1993 года, но работа над окончательным текстом продолжалась до ноября.
За время работы Конституционного совещания в его адрес поступило более 50 тысяч замечаний и предложений. В результате их обсуждения в первоначальный президентский проект было внесено свыше полутысячи редакционных поправок, несколько содержательно новых норм, а также около 30 статей из проекта Конституционной комиссии.
Однако еще в конце июня Верховный Совет Российской Федерации принял решение отказаться от сотрудничества с Конституционным совещанием и активизировал работу своей Конституционной комиссии. В результате в конце июля 1993 года на рассмотрение представительных органов власти субъектов Российской Федерации были направлены сразу два проекта Конституции Российской Федерации. Один — подготовленный Конституционным совещанием, другой — Конституционной комиссией. И президент, и Верховный Совет Российской Федерации надеялись, что обсуждение проектов завершится примерно к середине сентября 1993 года и регионы вынесут свой вердикт. Однако на практике этого не получилось.
К концу лета 1993 года стало окончательно ясно, что согласия между ветвями власти как по проекту Конституции, так и по порядку ее принятия достичь невозможно. Неразрешимый политический конфликт парализовал работу власти, обычные юридические процедуры поиска путей выхода из кризиса совсем перестали работать, в результате чего противоборствующие стороны все чаще стали обращаться за поддержкой непосредственно к народу.
Драматические события сентября-октября 1993 года стали кульминацией конституционно-политического кризиса в новой России. Усугублявшиеся в течение полутора лет противоречия между различными политическими силами внутри российской власти не находили своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама конституция стала предметом конфликта. В результате острое противостояние между ветвями российской власти был прекращено силовыми методами.
Трагическое завершение конституционного кризиса, возникшего из-за резкой поляризации политических сил и невозможности ветвей власти договориться по коренным вопросам развития России, заставило все общество еще острее осознать невозможность строительства нового государства в рамках старой консти-
туционной системы. В сложившейся ситуации скорейшее принятие новой Конституции стало остро необходимым.
Поскольку в стране на тот момент отсутствовал высший представительный орган власти, конституционный вакуум мог быть заполнен только Президентом Российской Федерации. Но его власти было недостаточно для введения в действие новой Конституции страны, несмотря на то что ее проект был разработан с соблюдением всех демократических процедур. Поэтому было решено обратиться к механизму высшей власти — к прямому волеизъявлению народа.
Следуя этому решению, Президент Российской Федерации своим указом назначил на 12 декабря 1993 года (одновременно с выборами в Федеральное Собрание) всенародное голосование по проекту новой Конституции, одобренному Конституционным
1 7
совещанием .
12 декабря 1993 года состоялись выборы депутатов в Совет Федерации и Государственную Думу, а также общероссийское голосование о принятии новой Конституции Российской Федерации. Этот день считается днем принятия Конституции Российской Федерации, или, образно говоря, днем рождения нового Основного Закона нашей страны.
Официальные результаты всенародного голосования были объявлены Центральной избирательной комиссией 20 декабря 1993 года. За принятие Конституции проголосовали 32 млн 937 тыс. 630 избирателей, или 58,4% от числа граждан, принявших участие в голосовании. Эти результаты означали, что Конституция принята.
25 декабря 1993 года текст Конституции Российской Федерации был официально опубликован в «Российской газете». Этот день считается днем вступления в силу Конституции Российской Федерации.
ПРАВА ГРАЖДАН И СИЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО
Впервые в истории нашей страны Конституция закрепила модель отношений гражданина, общества и государства, построенную на главном требовании современности: на первом месте дол-
17. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42. Ст. 3995.
жны стоять гуманизм и права человека. Конституция Российской Федерации объявила человека, его права и свободы высшей ценностью и вменила в обязанности государства признание, соблюдение и защиту этих прав и свобод (ст. 2).
В основу Конституции положена идея естественного происхождения прав и свобод человека. Это значит, что гражданин Российской Федерации получает свои права в силу рождения, а не потому, что они дарованы ему государством. Из этого следует, что в отличие от прежних времен государство не может лишить прав своих граждан, в том числе не может лишить их гражданства (тогда как в СССР подобная практика существовала повсеместно).
Крайне важным является тот факт, что нормы Конституции имеют прямое действие. Этот принцип изложен в ч. 1 ст. 15 Основного Закона и звучит следующим образом: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
Прямое действие Конституции Российской Федерации означает, что суды и органы власти могут разрешать дела и принимать решения, обращаясь непосредственно к нормам Конституции. Это также означает, что каждый, чьи права нарушены, но при этом их гарантии не обеспечены в текущем законодательстве, может обратиться к аппарату государственного принуждения для защиты своего права^.
Как разъяснил еще в середине 1990-х годов Пленум Верховного Суда Российской Федерации, «закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает, что все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации»".
Помимо обращения в обычные суды, граждане нашей страны могут направлять жалобы на нарушение их конституционных прав и свобод непосредственно в Конституционный Суд Россий-
18. См.: Лучин В. О. Энциклопедия юриста. М.: Юристъ, 2005.
19. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Российская газета. 1995. № 247. 28 декабря.
ской Федерации20. Это важный и действенный инструмент защиты интересов общества и каждого гражданина.
Как показывают эти примеры, права и свободы граждан не существуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы они были гарантированы, необходимо существование сильного и эффективного государства, современных законов и независимого судопроизводства.
Термин «сильное государство» совсем не означает, что государство вмешивается во все дела и отношения. «Сильное государство» — это государство, способное эффективно управлять и создавать необходимые условия для развития общества и раскрытия талантов каждого человека.
На практике становление правильного баланса отношений личности — гражданского общества и государства происходит достаточно сложно и противоречиво. Не последнюю роль в этом играет то обстоятельство, что в общественном сознании часто сливаются воедино два понятия — государство как высшая ценность и государство как аппарат управления, как бюрократия. В результате нередко происходит подмена смыслов, которая ведет к «провалам» демократии и ослаблению государства.
С одной стороны, бюрократия, стремясь избежать контроля со стороны общества, часто пытается поставить знак равенства между собой и государством, приравнять свои частные интересы к интересам государства. Следствием бесконтрольности и неприкосновенности чиновников становится неэффективность государственного управления, отсутствие свободы и несправедливость в общественных отношениях. С другой стороны, сама общественность в борьбе с бюрократией может допускать перегибы и дойти до отрицания ценности государства.
И та и другая крайности являются опасными для общества, поэтому важно четко различать государство как ценность и государственный аппарат, который составляют люди с их особенностями и интересами. Деятельность государственного аппарата должна быть открытой и подконтрольной обществу. Только так можно искоренить коррупцию и неэффективное управление.
Но такая открытость и подконтрольность не возникают сами собой. Именно поэтому руководство страны прилагает усилия
20. Согласно ст. 4 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
по привлечению общественности к контролю за деятельностью органов власти. Для этого создаются общественные палаты при различных органах управления, проводятся общественные обсуждения новых законопроектов и разного рода решений, затрагивающих интересы граждан на разных уровнях.
Уже сегодня существует много доступных способов участия обычных граждан в повышении эффективности управления на всех уровнях—от федерального до местного. Одним из самых доступных является интернет, позволяющий участвовать в общественном контроле за состоянием дорог, чистотой дворов и улиц, за качеством коммунальных и медицинских услуг и т. д.
Активность и сознательность граждан является наиболее оптимальным методом улучшения функционирования государства, в первую очередь за счет выдвижения на руководящие должности всех уровней наиболее подготовленных и компетентных кадров. Повышение профессиональных качеств сотрудников госаппарата, в свою очередь, ведет к росту эффективности государственного управления в целом. А это означает укрепление государства, которое является важнейшим механизмом защиты прав и свобод, создания необходимых условий для развития страны и каждого человека.
МЕНЯТЬ ИЛИ НЕ МЕНЯТЬ КОНСТИТУЦИЮ?
Конституции Российской Федерации исполнилось 20 лет. По историческим меркам срок слишком небольшой, чтобы все идеи и принципы Основного Закона были полностью реализованы на практике. Более того, творческий потенциал Конституции далеко еще не исчерпан. Многие новые и порой неожиданные проблемы современной жизни успешно решаются на основе действующих конституционных установлений.
Важно понимать, что действующая Конституция Российской Федерации — это не просто юридический текст. Это сложный, живой, постоянно работающий механизм, который в современных условиях предназначен для решения двух ключевых задач, без которых невозможно устойчивое развитие.
Во-первых, Конституция обеспечивает гарантии стабильности основ конституционного строя и общественной системы в целом. Во-вторых, Конституция создает необходимые условия для свободы общественного и политического творчества и одновременно ставит границы для неконтролируемой творческой стихии. Это,
в свою очередь, помогает постоянно совершенствовать практику государственного и общественного управления, адаптировать ее к новым вызовам современности.
Эти два качества — стабильность и адаптивность — являются необходимыми свойствами любой живой системы, включая государство и общество. А способность эффективно отвечать на вызовы, не изменяя самим себе, своей истории и своей культурной матрице, лежит в основе успешного развития и конкурентоспособности всех социальных систем, в том числе на глобальном уровне.
Собственный исторический опыт России показывает, что если в период социально-экономического кризиса начать менять основы государства, то в результате может наступить временный период безвластия. Достаточно вспомнить попытки «лечить» экономический кризис в СССР конца 1980-х — начала 1990-х годов политическими методами, которые привели к неконтролируемому росту напряженности и распаду огромной державы.
Очевидно, что процесс «выращивания» новых институтов и отношений на базе новых конституционных принципов требует систематического, вдумчивого и внимательного подхода со стороны государства и общества. При этом особое значение имеет уровень правовой культуры и ответственности людей, принимающих решения. Именно поэтому всем, кто непосредственно занят в системе государственного управления или еще только претендует на занятие «командных политических высот», крайне важно понимать не только букву, но и дух Конституции, относиться к Конституции как к идее, потому что это помогает принять правильное решение в ситуации неожиданного вызова или сложного выбора.
Конституция Российской Федерации — это не только юридический документ и инструмент управления. Основной Закон страны — это особая ценность, символ государственного и гражданского единства. Поэтому всем политическим силам, как непосредственно участвующим в отправлении государственной власти, так и оппозиции, было бы полезно принять решение о своего рода «моратории» на радикальные изменения действующей Конституции Российской Федерации.
То, что такое «общественное соглашение» возможно, подтверждают данные социологических исследований. В общественном мнении постепенно растет понимание того, что Конституция должна оставаться стабильной, а изменения в нее можно вносить только в редких, исключительных случаях. Если в 2000 году идею
изменения Конституции поддерживали 53% респондентов, в конце 2012-го — только 45%21.
А назревшие проблемы можно и нужно решать путем принятия федеральных конституционных законов, а также с помощью решений Конституционного суда РФ, имеющего право толковать Конституцию, то есть давать юридически обязательные разъяснения тех или иных положений Основного Закона страны.
Тот факт, что действующая российская Конституция не содержит готовых решений на все случаи жизни, имеет большое философское и воспитательное значение. Это заставляет всех нас размышлять над тем, что значит в каждом конкретном случае «действовать по Конституции». Когда человек не знает, как ему правильно поступить в сложной моральной ситуации, ему обычно советуют: «Поступай по совести». Когда в подобном затруднении оказывается государство, оно должно поступать по Конституции. Конституция России — это совесть нашего государства. В этом ее главный смысл и практическое значение.
REFERENCES
Baglai M. V. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii: Uchebnik dlia vuzov [Constitutional law of the Russian Federation: A Textbook for high schools], Moscow, NORMA, 2003.
Isakov V. B. Gosperevorot: Parlamentskie dnevniki 1992-1993 [Coup d'etat: Parliamentary diaries of 1992-1993], Moscow, Paleia, 1995.
Khasbulatov R. I. Velikaia rossiiskaia tragediia [Great Russian tragedy], Moscow, SIMS, 1994.
Konstitutsiia Rossii: meniat' ili ne meniat'? [The Russian Constitution: to change or not to change?]. Press release of the Russian Public Opinion Research Center, 11.12.2012, no. 2186. Available at: http://wciom.ru/?id=459&uid=113463.
Konstitutsiia Rossiiskoi Federatsii. Proekt S. S. Alekseeva, S. M. Shakhraia [Constitution of the Russian Federation. The draft of S. S. Alekseev and S. M. Shakhrai]. Izvestiia, April 30.
Konstitutsionnyi vestnik [Constitutional Reporter], 1992, no. 13.
Luchin V. O. Entsiklopediia iurista [Encyclopedia of lawyer], Moscow, Iurist, 2005.
Postanovlenie Plenuma Verkhovnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 31 oktiabria 1995 goda no. 8 "O nekotorykh voprosakh primeneniia sudami Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii pri osushchestvlenii pravosudiia" [Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation "On several issues of judicial implementation of the Constitution of the Russian Federation", 31.10.1995, no. 8]. Rossiiskaia gazeta, December 28, 1995, no. 247.
21. Пресс-выпуск ВЦИОМ «Конституция России: менять или не менять?». 11.12.2012. № 2186. URL: http://wciom.ru/?id=459&uid=ii3463.
^^ сергей шахрай ^^ 263
Rossiia-2000: Sovremennaia politicheskaia istoriia (1985-1999 gody) [Russia 2000: Contemporary Political History (1985-1999)], Moscow, VOPD "Dukhovnoe nasledie", 2000.
Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF [Collection of Acts of the President and the Government of the Russian Federation], 1993, no. 20.
Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF [Collection of Acts of the President and the Government of the Russian Federation], 1993, no. 21.
Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF [Collection of Acts of the President and the Government of the Russian Federation], 1993, no. 42.
Vedomosti Sezda narodnykh deputatov i Verkhovnogo Soveta RSFSR [Bulletin of the Congress of People's Deputies and the Supreme Soviet of the Russian Soviet Federative Socialist Republic], 1990, no. 2.
Vedomosti Soveta narodnykh deputatov i Verkhovnogo Soveta RSFSR [Bulletin of the Council of People's Deputies and the Supreme Soviet of the Russian Soviet Federative Socialist Republic], 1990, no. 3.
Vedomosti Soveta narodnykh deputatov i Verkhovnogo Soveta RSFSR [Bulletin of the Council of People's Deputies and the Supreme Soviet of the Russian Soviet Federative Socialist Republic], 1990, no. 29.
Vedomosti Soveta narodnykh deputatov i Verkhovnogo Soveta RSFSR [Bulletin of the Council of People's Deputies and the Supreme Soviet of the Russian Soviet Federative Socialist Republic], 1991, no. 17.
Vedomosti Soveta narodnykh deputatov i Verkhovnogo Soveta RSFSR [Bulletin of the Council of People's Deputies and the Supreme Soviet of the Russian Soviet Federative Socialist Republic], 1991, no. 45.
Vedomosti Soveta narodnykh deputatov i Verkhovnogo Soveta RSFSR [Bulletin of the Council of People's Deputies and the Supreme Soviet of the Russian Soviet Federative Socialist Republic], 1992, no. 2.
Vedomosti Soveta narodnykh deputatov i Verkhovnogo Soveta RSFSR [Bulletin of the Council of People's Deputies and the Supreme Soviet of the Russian Soviet Federative Socialist Republic], 1993, no. 19.
Vedomosti Verkhovnogo soveta RSFSR [Bulletin of the Supreme Soviet of the Russian Soviet Federative Socialist Republic], 1989, no. 44.
Verkhovskii A., Papp A., Pribylovskii V. Politicheskii ekstremizm v Rossii [Political extremism in Russia], Moscow, Institut eksperimental'noi sotsiologii, 1996.
